【財政課】予算編成と事業評価の連動 完全マニュアル

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。

エグゼクティブサマリー

　予算編成における施策の新陳代謝(スクラップ・アンド・ビルド)のプロセス論については、別途のマニュアルで体系化されています。この資料はそれと対をなすものとして、新陳代謝の判断を支える「事業評価そのものの技術」に焦点を絞ります。どれほど精緻な予算編成プロセスを設計しても、その中を流れる評価情報の質が低ければ、査定は勘と経験と政治力の世界に逆戻りします。連動の成否は、最終的には一枚一枚の評価の質、すなわちロジックモデルの構築力、指標設計の精度、コスト分析の深さ、エビデンスの強さによって決まるのです。

　この資料では、評価の体系と類型の整理から始め、ロジックモデル構築の実務、成果指標設計とその落とし穴、フルコスト分析の技術、因果推論を含むエビデンスの質の見極め方、評価表の審査眼、事前・期中・事後評価の使い分け、外部評価とメタ評価の運営、そして評価結果を査定判断に翻訳する技法までを解説します。評価制度を「持っている」自治体は多くても、評価を「使いこなしている」自治体は限られます。その差を生むのは制度の形ではなく職員の技術であるという立場から、財政課職員が評価の専門家となるための知識を提供します。

事業評価の体系と類型

政策・施策・事務事業の三層構造

　行政活動は、目指すべき社会状態を示す「政策」、政策実現の方策の束である「施策」、施策を構成する個々の手段である「事務事業」の三層で捉えられます。評価もこの三層に対応し、事務事業評価は個々の手段の有効性・効率性を、施策評価は手段の組合せ(ポートフォリオ)の妥当性を、政策評価は目標設定そのものの妥当性を問います。財政課の査定実務で最も使うのは事務事業評価ですが、個々の事業が有効でも施策全体として成果が出ていない場合(手段の重複や空白)を見抜くには施策評価の視点が不可欠です。予算の款項目の体系と総合計画の政策体系を対応付けておくことが、三層を行き来する分析の前提となります。

事前評価・期中評価・事後評価の使い分け

　評価は実施のタイミングによって性格が大きく異なります。事前評価は新規事業の予算化前にロジックと見込みを審査するもので、査定そのものと一体化します。期中評価は執行中の事業の軌道修正を目的とし、決算を待たない速報性が命です。事後評価は完了後または一定期間経過後に成果を確定的に検証するもので、精度と教訓の抽出が目的となります。多くの自治体の行政評価は事後評価に偏重していますが、予算編成への活用という観点では、事前評価の充実こそが最も費用対効果の高い投資です。なぜなら、始まる前の事業は利害関係者が少なく、見直しのコストが最小だからです。

行政評価と個別評価制度の関係

　全庁的な行政評価のほかに、指定管理者のモニタリング評価、補助金の検証、教育委員会の点検・評価(地方教育行政の組織及び運営に関する法律第26条)、公共施設の個別施設計画に伴う施設評価、内部統制評価など、個別制度に基づく評価が並立しています。これらが行政評価と無関係に運用されると、所管部署は同じ事業について複数の評価書類を作る羽目になり、いずれの評価も浅くなります。財政課・企画課は評価の全体地図を作成し、様式の共通化、データの相互利用、評価時期の整序を図ることで、評価行政の総コストを管理する責任を負っています。

ロジックモデル構築の実務

基本構造の理解

　ロジックモデルとは、事業が成果を生むまでの因果の連鎖を、投入(インプット)、活動(アクティビティ)、産出(アウトプット)、成果(アウトカム)の系列で可視化したものです。アウトカムはさらに、事業の直接の対象に生じる初期アウトカム、行動変容としての中間アウトカム、社会状態の変化としての最終アウトカムに区分されます。例えば高齢者の介護予防教室であれば、予算と職員(インプット)、教室の開催(アクティビティ)、参加者数と参加回数(アウトプット)、参加者の運動習慣の定着(初期アウトカム)、身体機能の維持改善(中間アウトカム)、要介護認定率の抑制と健康寿命の延伸(最終アウトカム)という連鎖になります。

作成手順の実際

　実務でロジックモデルを作る際は、最終アウトカムから逆算する方法が有効です。まず事業が解決したい社会課題と目指す状態を定義し、そこから「その状態を生むには誰のどんな行動変容が必要か」「その行動変容を生むには何を届ける必要があるか」と遡って活動に至ります。事業ありきで前から順に書くと、現在の活動を正当化する後付けの矢印が並びがちです。逆算で作ると、現在の活動では最終アウトカムに届かない「論理の欠落」や、同じアウトカムに向かう他事業との重複が自然に浮かび上がり、ロジックモデルの作成過程そのものが事業の点検になります。

外部要因と前提条件の明示

　ロジックモデルの矢印は自動的に成立するものではなく、それぞれに前提条件(参加者が継続すること、家庭での実践が行われること等)と、成果を左右する外部要因(景気、気候、国の制度変更等)が存在します。優れたロジックモデルはこれらを明示し、評価の段階で「成果未達の原因はロジックの誤りか、実施の不全か、外部要因か」を切り分ける手掛かりを残します。財政課が事前評価でロジックモデルを審査する際は、矢印の一つひとつについて「なぜそう言えるのか」と根拠を問い、先行研究・他自治体の実績・統計データによる裏付けの有無を確認することが審査の中心となります。

機能不全のロジックモデルの類型

　審査眼を養うために、よくある失敗類型を知っておくことが有効です。第一は「飛躍型」で、講座を開けば地域が活性化するというように、アウトプットから最終アウトカムへ中間の行動変容を飛ばして矢印を引くものです。第二は「同義反復型」で、イベントの開催(活動)の成果をイベントの開催数(アウトプットの言い換え)で測るものです。第三は「万能薬型」で、一つの小規模事業に防災・福祉・コミュニティなど多数の最終アウトカムをぶら下げ、結果としてどの成果にも責任を持たない構造です。第四は「外部要因無視型」で、景気や人口動態で動く指標を事業の成果として独占的に主張するものです。これらの類型を査定ヒアリングの共通言語にすれば、所管部署との議論は格段に生産的になります。

成果指標設計の技術

アウトプット指標とアウトカム指標の峻別

　指標設計の第一歩は、活動量(開催回数、配布部数、相談件数)と成果(行動変容、状態改善、満足や定着)を厳密に区別することです。アウトプット指標は執行管理には有用ですが、それだけでは「忙しく活動しているが何も変えていない事業」を見抜けません。一方で、最終アウトカム(健康寿命、地域の犯罪率等)は多数の要因に左右され、単一事業の評価指標としては遠すぎます。実務の最適解は、事業が相応の影響力を持つ初期・中間アウトカムを主指標とし、アウトプットを補助指標、最終アウトカムを参考指標として階層的に併記する設計です。

目標値設定の三つの方法

　目標値の設定方法には、過去の実績トレンドから外挿する方法、他自治体や類似事業の水準と比較するベンチマーク法、最終的に到達すべき計画目標から年次按分で逆算する方法の三つがあります。トレンド外挿は現状追認に、逆算は願望先行に流れやすいため、複数の方法で算定して幅を確認し、設定根拠を評価表に明記させることが重要です。財政課として最も警戒すべきは、達成可能性を優先して低い目標を置く「サンドバッギング」と、毎年達成すると翌年の目標が引き上げられることを嫌って実績を抑える「ラチェット効果」であり、目標の更新ルール(計画期間中は据え置く等)をあらかじめ定めることで歪みを抑制できます。

指標が行動を歪める副作用への警戒

　測定されるものは管理され、管理されるものは歪むという原理は、行政評価にも当てはまります。就労支援で就職率を指標にすれば支援しやすい人だけを選ぶクリームスキミングが、相談事業で処理件数を指標にすれば一件当たりの質の低下が起こり得ます。指標の副作用を完全に防ぐことはできませんが、量の指標と質の指標(満足度、継続率、苦情率)を対で置く、対象者の属性別の内訳を併せて報告させるといった設計で、歪みを検知可能にすることはできます。評価指標は事業を写す鏡であると同時に事業を変える力を持つという自覚が、指標設計者には求められます。

数値化になじまない価値の扱い

　文化、人権、平和、信頼関係の構築など、本質的に数値化が困難な価値を扱う事業について、無理な数値目標を強いることは評価への不信を生むだけです。この場合は、定性的な変化を構造化して記述するナラティブ評価、受益者や関係者の声を体系的に収集する手法、活動の質を専門家がレビューする方法などを組み合わせます。財政課が理解すべきは、定性評価は「評価しないこと」の言い訳ではなく、検証可能な記録と第三者の検証に開かれていれば立派なエビデンスだということです。数値がないことを理由に査定対象から外す運用は、かえって聖域を生みます。

コスト分析の技術

フルコストの把握

　評価に用いるコストは、予算書の事業費(需用費・委託料等)だけでは不十分です。職員人件費(従事時間の按分)、施設の減価償却費、間接部門の経費を加えたフルコストで捉えて初めて、委託と直営の比較や事業間の優先順位付けが可能になります。人件費按分は、業務量調査や職員の従事割合の自己申告によって概算しますが、精緻さよりも毎年同じ方法で継続することによる比較可能性を優先します。東京都が新公会計制度(複式簿記・発生主義)を評価に活用しているように、財務書類の事業別・施設別セグメント情報は、フルコスト把握の最も体系的な基盤です。

単位コストとベンチマーキング

　フルコストを成果の単位(利用者一人当たり、認定一件当たり、施設面積当たり)で割った単位コストは、効率性を語る共通言語です。自区の経年比較で傾向を掴み、他区比較で水準を掴むのが基本ですが、比較の際は、人口密度・地価・対象者の構成といった構造要因の差を補正して解釈する注意が必要です。単位コストが高いことは直ちに非効率を意味せず、重度者に手厚い支援をしている可能性もあります。単位コストは結論ではなく「説明を求めるべき異常値を見つける道具」として使うのが正しい作法です。

限界費用と固定費の区別

　査定の議論では、事業を縮小した場合に実際に浮く金額(回避可能費用)と、配賦された固定費を区別する感覚が重要です。利用者が半減しても施設の維持費と人件費はほぼ変わらないなら、縮小による財政効果は限定的であり、むしろ統合・廃止か利用拡大かの二択が合理的な選択肢となります。フルコストで事業の真の重さを測り、回避可能費用で見直しの財政効果を測るという、二つのコスト概念の使い分けが、評価をリアルな予算判断に接続します。

エビデンスの質と因果推論の基礎

エビデンスにはレベルがある

　EBPMの核心は、「効果があった」という主張の根拠の強さを段階的に評価する姿勢です。担当者の実感や個別の美談は最も弱く、参加者アンケートの満足度がそれに続き、実績数値の前後比較、比較対照群を用いた分析、無作為割付による実証(RCT)へと強くなります。すべての事業にRCTを求めるのは非現実的ですが、要求額の大きい事業ほど強いエビデンスを求めるという比例原則を査定の共通ルールにすることは可能です。エビデンスのレベルを問う習慣は、所管部署の説明の質を中期的に引き上げます。

前後比較の限界を知る

　最も多用される「事業実施前と実施後の比較」には、重大な落とし穴があります。第一に、事業がなくても生じたはずの変化(自然回復、景気回復、人口動態)を事業の成果として誤認するリスクです。第二に、状態が悪化した時に対策を打ち、その後の平均への回帰を効果と錯覚する問題です。前後比較しかできない場合でも、事業対象外の類似地域・類似層の同期間の変化を並べて示すだけで、解釈の信頼性は大きく向上します。財政課は「前年より良くなりました」という報告に対し、「事業がなかった場合と比べてどうか」という反事実の問いを常に投げかける役割を担います。

比較対照を作る現実的な方法

　自治体実務で使える因果推論の手法として、段階的に導入する事業で先行地区と後発地区を比較する方法、申込多数で抽選となった事業で当選者と落選者を比較する方法(抽選は事実上の無作為割付です)、制度の適用境界(年齢や所得の基準線)の前後を比較する方法などがあります。これらは新たな費用をほとんど要さず、事業の実施方法を少し工夫するだけで強いエビデンスを生みます。事前評価の段階で「どう検証するか」を設計に織り込ませることが、財政課にできる最大のEBPM推進策です。あわせて、ナッジ(行動科学的な働きかけ)を用いた通知文面の改善実証のように、小さく安く試して効果を測ってから本格展開する段階的投資の発想は、新規事業査定の標準装備とすべき考え方です。

行政データと統計の活用

　評価のためのデータは、新たに集める前に、既に庁内にあるものを使い倒すのが原則です。住民基本台帳、税務情報、介護・健診データ、施設の利用記録、申請・給付の業務データは、個人情報保護制度の下で適切に匿名化・統計化すれば、強力な評価基盤となります。国の統計(国勢調査、住宅・土地統計、社会生活基本調査等)や東京都の各種統計との接続も、自区の位置を測る物差しを提供します。データ利活用の環境整備はDX部門の仕事と捉えられがちですが、何のデータをどの評価に使うかという需要を定義できるのは評価と査定の現場であり、財政課・企画課こそがデータ整備の発注者であるべきです。

評価表の審査の実務　財政課の眼

審査の着眼点

目的記載の具体性

　「福祉の向上を図る」のような抽象的な目的は、何をもって成功とするかを定義しておらず、評価不能の宣言に等しいものです。誰の、どんな状態を、どう変えるのかが書かれているかを最初に確認します。目的が書けない事業は、手段が目的化している兆候です。

対象の特定と捕捉率

　事業の対象者は誰で何人いるのか、現にそのうち何割に届いているのか(捕捉率)を確認します。利用者数が横ばいでも、対象者が増えていれば捕捉率は低下しています。逆に、本来の対象でない層が利用の多数を占めていれば、目的と実態の乖離を疑います。

指標と目的の整合

　掲げられた指標が目的の達成を本当に代理しているか、アウトプットをアウトカムと言い張っていないかを点検します。指標の定義変更や算定方法の変更が経年比較を壊していないかにも注意します。

実績の推移と外部要因の説明

　単年の数値ではなく、少なくとも5年程度の推移で傾向を読みます。急変があれば、その原因(制度改正、料金改定、近隣環境の変化、感染症等)の説明が記載されているかを確認し、説明のない急変はヒアリングの最優先論点とします。

コスト記載の完全性

　人件費を含むフルコストが記載されているか、財源内訳(国都支出金、使用料、一般財源)が明確か、不用額や執行率の異常が説明されているかを見ます。一般財源の投入量は、その事業に対する区の裁量的なコミットメントの大きさを示す最重要情報です。

今後の方向性と記載内容の整合

　実績が低迷し課題欄に深刻な記述がありながら方向性が「現状のまま継続」となっている評価表は、分析と結論が接続していない典型です。この不整合こそ、二次評価とヒアリングで突くべき急所です。

形骸化した評価表の類型

　長年運用された評価制度には、特有の劣化パターンが現れます。前年の記載をほぼ複写し年号だけ更新する「コピー型」、課題欄に「周知が不十分」とだけ書き続け毎年同じ改善策を掲げる「万年周知不足型」、成果不振の原因をすべて予算と人員の不足に帰す「資源不足帰責型」、専門用語と長文で核心をぼかす「煙幕型」です。二次評価者は、これらの類型を名指しできる程度に過年度の評価表を読み込んでおく必要があります。形骸化の責任は記載する所管部署だけでなく、形骸化した記載を素通りさせてきた審査側にもあるからです。

二次評価コメントの書き方

　財政課・企画課による二次評価のコメントは、所管部署への単なるダメ出しではなく、翌年度の要求と査定の論点を予告する文書として書きます。良いコメントの要件は、評価表のどの事実に基づく指摘かを特定していること、改善の方向性に選択肢を示していること、次回までに用意すべきデータや検証を具体的に指定していることの三つです。「成果が不十分であり一層の工夫が必要」という型のコメントは、何も指示していないのと同じです。「参加者の年代別内訳を把握し、対象として想定する層への到達状況を次回評価で示すこと」と書けば、評価は確実に一段深まります。

事前評価・期中評価・事後評価の運用設計

事前評価　新規事業査定との一体運用

　新規・拡充事業の要求には、ロジックモデル、成果指標と目標値、検証年次(終期)、類似事業との関係整理、エビデンス(先行事例・実証結果)の添付を必須とし、事前評価の審査をそのまま査定の一部として行います。事前評価で最も重要な問いは「この事業をやらなかった場合、何が起きるのか」と「同じ目的を達成する代替手段と比較したか」の二つです。試行(パイロット)から本格実施への段階的予算化を原則とし、試行の検証結果を本格化の条件とする運用は、事前評価と予算の最も実践的な結合です。

期中評価　軌道修正のための軽い評価

　期中評価は、執行率、利用実績の速報、現場の課題を簡易な様式で把握し、年度内の執行改善と翌年度要求の方向付けに使うものです。網羅性より速度を優先し、対象は新規事業の初年度、大規模事業、前年の評価で課題を指摘された事業に絞ります。期中評価の結果は補正予算の判断材料ともなり、決算を待たない評価の中核を担います。

事後評価　教訓を抽出する評価

　終了した事業や終期を迎えた事業の事後評価では、達成度の判定に加えて、成功・失敗の要因分析と、他事業に転用可能な教訓の抽出を意識的に行います。廃止した事業の事後評価は省略されがちですが、「やめても問題が起きなかった」という事実の確認は、次の見直しへの組織的な恐怖心を和らげる貴重な資産です。事後評価の知見を事例集として蓄積し、事前評価の審査基準に還流させることで、評価の三類型が循環します。

外部評価とメタ評価

外部評価の設計と運営

　外部評価の価値は、庁内の常識を相対化する視点の導入にあります。設計上の要点は、委員構成(評価手法の専門家、当該分野の専門家、区民の視点のバランス)、対象事業の選定基準の明文化(決算規模、長期未見直し、住民関心、内部評価との乖離)、所管部署が直接説明し質疑を受ける公開方式、そして外部評価の結果に対する区としての対応方針を文書で公表する応答義務の四つです。外部評価を「ご意見を伺う場」で終わらせず、対応方針の公表まで一連の制度とすることで、評価結果は予算編成への正式なインプットとなります。

メタ評価　評価制度自体を評価する

　評価制度は数年で必ず制度疲労を起こすため、評価の評価(メタ評価)を定期的に行います。検証項目は、評価表一件当たりの作成時間と総作業コスト、評価結果の予算反映率、指標の達成判定が可能だった事業の割合、職員アンケートによる有用感、外部評価指摘への対応率などです。メタ評価の結果に基づき、様式の簡素化、対象の重点化、指標の見直しを毎年小刻みに行うことが、制度を生かし続ける唯一の方法です。評価制度の運用コストがその便益を上回っていないかという問いを、財政課は自らの制度にも向ける誠実さを持つべきです。

評価結果を査定判断に翻訳する技法

評価区分と査定アクションの対応

　評価の結論(拡充・継続・改善・縮小・廃止等)は、そのままでは予算額を決められません。評価区分ごとに標準的な査定アクションを対応付けた翻訳表を庁内で共有することで、評価と査定の接続が安定します。

評価が割れたときの裁き方

　一次評価(所管)と二次評価(財政・企画)、内部評価と外部評価の結論が分かれることは健全な制度の証ですが、放置すれば連動は止まります。乖離事案は理事者を交えた調整の場(政策会議等)に上げ、どちらの評価を採るかではなく、判断を分けた事実認識の差(対象者数の見立て、効果の解釈、リスク評価)を特定して裁くのが原則です。裁定の結果と理由を記録として残すことで、翌年度以降の評価の物差しが組織に蓄積されていきます。

東京都・特別区の評価実務からの示唆

　東京都は、事業評価を予算編成の一環として査定過程の中で実施し、終期設定と新公会計制度のコスト情報を駆使し、長期戦略の評価対象事業へのKPI設定義務付けや外部有識者の活用など評価手法のバージョンアップを毎年度重ねた上で、評価結果の件数と財源確保額を予算案と同時に公表しています。この資料の文脈で注目すべきは、財源確保額という結果よりも、評価の技術(発生主義コスト、KPI、エビデンス、外部知見)への継続的な投資が結果を支えているという因果の向きです。特別区においても、目黒区のように企画機能と財政機能を同一部に置き、政策的経費の要求と査定を二段階で公表する透明性の高い運用を持つ区、足立区のように枠配分の中で評価を部局の自律的な経営ツールに転化させた区など、評価を活かす土壌は既に存在します。問われているのは制度の有無ではなく、その上で動く評価情報の質であり、本資料が扱った方法論の習熟こそが各区の次の差別化要因となります。

生成AIによる評価業務の高度化

　評価の方法論との関係で生成AIが力を発揮するのは、第一にロジックモデルの壁打ちです。事業概要から因果連鎖の素案と想定される反論を生成させ、職員が地域の実情で修正する使い方は、白紙から書く負担を取り除きます。第二に指標候補の探索であり、類似事業で用いられる指標例やデータ源の候補を広く出させた上で、measurabilityと歪みのリスクを職員が吟味します。第三に評価表の品質点検であり、目的と指標の不整合、分析と方向性の不整合、外部要因の説明欠落といった本資料の審査着眼点をプロンプトに組み込み、全件を機械的に予備審査させることで、人間の審査を要注意案件に集中させられます。個人情報と未公表情報を扱わないという各区ガイドラインの原則の下、評価の頻度・網羅性・一貫性を引き上げる道具として位置付けてください。

総括と職員へのエール

　スクラップ・アンド・ビルドの仕組みが予算編成の骨格だとすれば、事業評価の技術はそこに流れる血液の質です。ロジックの欠落を見抜く眼、指標の歪みを察知する感覚、フルコストと回避可能費用を使い分ける計算、反事実を問う癖。これらは一朝一夕には身に付きませんが、評価表を一枚読むごとに、ヒアリングを一件こなすごとに、確実に磨かれていく技能です。そして、この技能は所管部署を打ち負かすためのものではありません。良い評価は、現場が薄々感じていた課題に言葉と数字を与え、見直しの議論を感情論から解放します。評価の専門性とは、突き詰めれば、事業に関わるすべての人が同じ事実の上で議論できる土俵を作る力のことです。

　評価制度は多くの自治体で導入から四半世紀を迎え、形骸化を嘆く声も聞かれます。しかし、制度が古びても、技術は古びません。むしろデータ基盤と生成AIの進展は、かつて理想論とされた全件の丁寧な評価や決算を待たない検証を、現実の射程に収めつつあります。評価の質を高める努力は地味で、成果はすぐには見えません。それでも、皆さんが審査した一枚の評価表が事業を半歩良くし、その半歩の積み重ねが区民の暮らしを支える財政の持続可能性を作ります。評価を使いこなす財政課職員であることに誇りを持ち、学び続けてください。その専門性は、必ず区の未来への投資となります。

---

＼23区別の新年度予算まとめ／

【行政分野別レポート】東京都特別区:令和8年度予算案

＼東京都の新年度予算まとめ／

【行政分野別レポート】東京都:令和8年度予算案（令和8年1月30日公表）

＼公務員をサポートする完全マニュアル／

【財政課】債務負担行為 完全マニュアル

＼調べ物をするならまずココ／

行政用語集

＼気になる財政課の仕事と転職事情／

公務員のお仕事図鑑（財政課）

＼知っていますか？兼業規制の緩和／

令和7年人事院見解に基づく公務員の兼業規制緩和の全貌と政策的意図

＼誰しも気になる持ち家vs賃貸／

公務員の持ち家vs賃貸どっちが得？住宅ローン優遇・住居手当・30年比較で解説

＼自分と周囲を守るために知っておこう／

公務員のためのクレーム対応・カスハラ対応講座

＼ウェルビーイング改善に向けた新たな動き／

公務員の副業・兼業

＼インフレの波を乗りこなし、周囲と差をつけよう／

公務員のための資産運用講座

行政情報ポータル

あらゆる行政情報を分野別に構造化

行政情報ポータルは、「情報ストックの整理」「情報フローの整理」「実践的な情報発信」の３つのアクションにより、行政職員のロジック構築をサポートします。