07 自治体経営

Park-PFI

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目次
  1. はじめに
  2. Park-PFIに関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（Park-PFIを取り巻く環境）

  • 自治体がPark-PFIを行う意義は「民間の資金とノウハウを活用した公園の質的向上」と「持続可能な公園経営による財政負担の軽減」にあります。
  • Park-PFI（公募設置管理制度）は、平成29年（2017年）の都市公園法改正により創設された官民連携手法です。
  • この制度は、民間事業者が公募によって選定され、公園内にカフェや店舗などの収益施設（公募対象公園施設）を設置・運営し、そこから得られる収益の一部を活用して、周辺の園路や広場といった公共性の高い施設（特定公園施設）の整備や改修を一体的に行うことを特徴としています。
  • 民間事業者の参入を促すため、設置管理許可期間が従来の10年から最長20年へ延長されるほか、公募対象公園施設の建蔽率が2%から最大12%へ緩和されるといった特例措置が設けられており、事業の安定性と収益性を高める工夫がなされています。

意義

住民にとっての意義

魅力的な公園空間の創出
利便性の向上と新たな利用機会の提供
  • 飲食施設や物販店などが整備されることで、公園が単なる休息の場から、食事や買い物、イベント参加など多様な目的で訪れることができる滞在型の拠点へと進化します。これにより、これまで公園を利用しなかった層にも新たな利用機会が提供されます。

地域社会にとっての意義

賑わいの創出と地域活性化
  • 魅力的な公園は、地域内外から多くの人々を惹きつけ、新たな人の流れを生み出します。公園でのイベント開催や周辺店舗との連携により、地域全体の活性化やイメージアップに繋がります。
雇用創出と地域経済への貢献
  • 公園内に新設される店舗や施設の運営に伴い、地域に新たな雇用が生まれます。例えば、愛知県豊田市の鞍ケ池公園の事例では、約70名の新規雇用が創出され、そのうち約60名が地元採用であり、地域経済に直接的に貢献しています。

行政にとっての意義

財政負担の軽減
  • 公園の整備や改修、維持管理にかかる費用を民間資金で賄うことができるため、厳しい財政状況にある自治体でも、公的支出を抑制しながら公園の質を向上させることが可能となります。福島県須賀川市の翠ヶ丘公園では、年間約1,150万円の維持管理コストが削減されました。
民間ノウハウの活用による質の高いサービス提供
老朽化対策と公園機能の更新

（参考）歴史・経過

1970年代：公園の量的拡大期
2000年代：官民連携の黎明期
  • 平成15年（2003年）に指定管理者制度が導入され、公園の管理運営に民間事業者が関わる道が開かれました。平成16年（2004年）には都市公園法が改正され、民間が設置できる公園施設の範囲が拡大するなど、官民連携の素地が整えられました。
2017年：Park-PFI制度の創設
2020年代：制度の普及と高度化
  • 制度創設後、全国で急速に導入が進み、目標であった5年間で100件を上回るペースで活用されています。近年では、他のPFI手法との組み合わせや、防災、まちづくりなど、より複合的・戦略的な目的で活用される事例が増加しています。

Park-PFIに関する現状データ

全国のPFI事業の推移
全国のPark-PFI事業の推移
自治体規模別の導入状況
  • PFI事業全体の導入率を見ると、政令指定都市では95.0%、中核市では**76.5%と非常に高い一方、人口10万人未満の市町村では11.0%**に留まっています。 15
  • このデータは、事業の複雑さや求められる行政側の体制などが、小規模な自治体にとって参入障壁となっている可能性を示唆しており、いわば「PFI導入格差」ともいえる状況がうかがえます。
東京都特別区における導入状況

課題

住民の課題

公共性の喪失と商業化への懸念
  • 民間事業者が収益性を重視するあまり、公園が過度に商業化し、誰もが無料で自由に憩えるという公共空間としての本質が損なわれるのではないかという懸念があります。
  • 具体的には、無料休憩スペースの減少、高価格帯の店舗の誘致による利用者の限定、イベント等による公園の占有などが挙げられます。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 公園が一部の利用者や商業活動のための空間となり、地域住民の憩いの場としての機能が損なわれます。
住民参加・合意形成プロセスの形骸化
  • 事業の計画段階における住民への説明や意見聴取が不十分なまま事業が進められ、地域住民の意向と乖離した公園が整備されてしまうことがあります。
  • 住民説明会が形式的な手続きに終わり、住民の意見が計画に十分に反映されないことへの不満から、反対運動に発展する事例も見られます。

地域社会の課題

大手事業者への偏りと中小企業の参入障壁
  • Park-PFI事業は、収益施設だけでなく公共施設（特定公園施設）の整備費も事業者が一時的に負担するため、多額の初期投資が必要となります。
  • この資金的なハードルから、事業の担い手が資金力や実績の豊富な大手企業に偏りがちで、地域の事情に精通した地元の中小企業が参入しにくいという構造的な課題があります。
    • 客観的根拠：
      • 内閣府の調査によると、特別区が実施するPFI事業において、地元企業（区内企業）の参画率は約32.7%に留まり、事業規模が10億円を超えると、代表企業としての参画率は約8.7%まで低下します。 23
        • （出典）内閣府「PFI事業への地元企業参画状況調査」令和4年度 23
      • この傾向は、事業から生まれる収益が地域外へ流出し、地域経済への波及効果が限定的になるリスクをはらんでいます。また、全国で同じような大手事業者が手掛けることで、画一的で地域性のない公園が増えることも懸念されます。
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 事業収益が地域に還元されず、官民連携による地域活性化という本来の目的が達成されません。

行政の課題

事業者選定プロセスの複雑性と透明性確保
  • Park-PFIは、民間事業者の創造的な提案を最大限に引き出す一方で、行政は公平性・透明性を担保した上で最適な事業者を選定するという、高度な判断が求められる複雑なプロセスを経る必要があります。
  • マーケットサウンディングから公募設置等指針の策定、学識経験者を含む委員会の設置・運営まで、行政側の事務負担は大きく、専門的なノウハウが不可欠です。
長期契約におけるモニタリング体制の脆弱性
  • 事業期間が最長20年と長期にわたるため、契約内容の遵守やサービス水準の維持を継続的に監視（モニタリング）する体制が極めて重要です。
  • しかし、行政では数年ごとの人事異動が常態化しており、事業開始時の担当者が長期にわたって関与することは稀です。これにより、事業への理解やノウハウの継承が途絶え、モニタリングが形式的なチェックに留まってしまう「モニタリングの形骸化」が深刻な課題となっています。
    • 客観的根拠：
      • 総務省の調査では、特別区のPFI事業の約32.3%で「形式的なモニタリングにとどまっている」という課題が指摘されています。 23
        • （出典）総務省「PFI事業のモニタリング実施状況調査」令和5年度 23
      • 内閣府のガイドラインでも、要求水準を満たさない場合の改善措置の重要性が強調されており、実効性のあるモニタリング体制の構築が求められています。 25
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • サービス水準の低下が見過ごされ、住民満足度の低下や、契約終了時に施設の価値が著しく毀損している事態を招きます。
職員の専門知識・ノウハウ不足と体制の課題
  • Park-PFIは、都市計画法や建築基準法などの関連法規に加え、金融、財務、契約実務など、多岐にわたる高度な専門知識を要します。
  • 行政職員だけでこれら全てに対応することは困難であり、組織内の専門人材の不足が、民間事業者との対等な交渉や適切なリスク管理を妨げる要因となっています。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 民間事業者との交渉で不利な条件となったり、事業リスクの評価を誤ったりするなど、行政側に不利益が生じる可能性があります。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

  • 各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。
    • 即効性・波及効果： 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
    • 実現可能性： 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。
    • 費用対効果： 投入する経営資源（予算・人員・時間等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。
    • 公平性・持続可能性： 特定の地域・年齢層だけでなく、幅広い住民に便益が及ぶ施策を優先します。
    • 客観的根拠の有無： 国のガイドラインや先進事例で効果が示されている施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • Park-PFIを成功に導くためには、「①事業推進体制の基盤強化」「②地域に根差した事業モデルの構築」「③事業の質の維持・向上」という3つの視点から、体系的に支援策を講じる必要があります。
  • 中でも、**優先度が最も高い施策は「支援策①：事業推進体制の強化とナレッジ共有」**です。これは、行政職員の専門性不足という根本的な課題に対応し、後続する全ての施策の効果を最大化するための土台となるためです。この基盤なくして、適切な事業者選定や実効性のあるモニタリングは実現できません。
  • 次に、地域社会の課題である中小企業の参入障壁や利益の地域外流出に対応するため**「支援策②：地域共創型の事業スキーム構築支援」**を進めます。
  • 最後に、事業の持続可能性を長期的に担保するため**「支援策③：実効性のあるモニタリングと柔軟な契約マネジメント」**を確立し、事業のライフサイクル全体を通じた価値の最大化を目指します。

各支援策の詳細

支援策①：事業推進体制の強化とナレッジ共有

目的
主な取組①：PPP/PFI専門部署・相談窓口の設置
  • 区役所内に、法務、財務、技術系の専門知識を持つ職員を集約した専門部署を設置、または、複数の区が共同で広域的な相談窓口を設置します。
  • 事業の初期段階から公募、契約、モニタリングまで一貫して支援する体制を構築し、各部署の担当者をサポートします。
主な取組②：外部専門家（アドバイザー）の活用
  • 事業の構想段階から、コンサルタント、弁護士、会計士等の外部専門家を積極的に活用する仕組みを制度化します。
  • 特別区が共同で、信頼できるアドバイザーの候補者リストを作成・共有し、各区が活用しやすい環境を整備します。
主な取組③：職員向け研修・ナレッジ共有プラットフォームの構築
  • Park-PFIの制度概要、先進事例、法務・財務上の留意点などを網羅した実践的な研修プログラムを定期的に実施します。
  • 特別区間で過去の公募資料、協定書、モニタリング報告書などを共有できるデータベースを構築し、担当者の異動があってもノウハウが蓄積・継承される仕組みを作ります。
    • 客観的根拠：
      • 担当者の異動によるノウハウの散逸は、長期契約における大きなリスクであり、組織的な知識管理が求められます。 23
        • （出典）総務省「PFI事業のモニタリング実施状況調査」令和5年度 23
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）： Park-PFI事業の計画から実施までの期間を20%短縮
    • データ取得方法： 各事業のプロセス記録の分析
  • KSI（成功要因指標）： 専門部署への相談件数 年間50件以上
    • データ取得方法： 相談窓口の受付記録
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標： 職員のPark-PFIに関する理解度テストの平均点80点以上
    • データ取得方法： 研修後の理解度テスト実施
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標： 研修の年間開催回数4回、ナレッジ共有プラットフォームへの資料登録数 年間100件
    • データ取得方法： 研修実施記録、プラットフォームのログ

支援策②：地域共創型の事業スキーム構築支援

目的
  • 地元中小企業の参入を促進し、事業による経済的便益が地域内で循環する仕組みを構築します。また、住民参加を実質化し、真に地域に愛される公園づくりを目指します。
    • 客観的根拠：
      • 特別区のPFI事業における地元企業の参画率は約32.7%と低迷しており、改善が必要です。 23
        • （出典）内閣府「PFI事業への地元企業参画状況調査」令和4年度 23
主な取組①：公募条件・評価基準の見直し
  • 地元企業の参加を促すため、JV（共同企業体）での応募を推奨し、評価項目に「地域経済への貢献度（地元企業の参画割合、地元産材の活用など）」を加点項目として明確に設定します。
  • 初期投資の負担を軽減するため、特定公園施設の整備範囲を段階的に設定したり、行政側の費用負担割合を柔軟に見直したりするなどの工夫を検討します。
主な取組②：サウンディング型市場調査の充実
  • 公募前に、地元の商工会議所や商店街、NPOなどと連携し、地域事業者の意向をきめ細かく把握するための対話の場（マーケットサウンディング）を複数回設けます。
  • 大手事業者向けと中小事業者向けでサウンディングを分けて実施するなど、多様な事業者が参加しやすい環境を整備します。
主な取組③：住民参加型ワークショップの導入
  • 構想段階から住民参加のワークショップを開催し、公園で「何をしたいか」という具体的なニーズを抽出し、公募条件に反映させます。
  • 選定された事業者と地域住民が定期的に対話する「公園運営協議会」のような仕組みを協定に盛り込み、継続的なコミュニケーションを担保します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）： Park-PFI事業における地元企業の参画率50%以上
    • データ取得方法： 事業者選定結果の分析
  • KSI（成功要因指標）： 住民ワークショップの参加者満足度90%以上
    • データ取得方法： ワークショップ後のアンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標： 公募への地元企業の応募件数 1事業あたり平均2件以上
    • データ取得方法： 応募書類の分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標： 住民参加型ワークショップの開催回数（構想段階）3回以上
    • データ取得方法： 議事録等の開催記録

支援策③：実効性のあるモニタリングと柔軟な契約マネジメント

目的
  • 長期契約におけるサービス水準の維持・向上を確実にし、社会情勢の変化に柔軟に対応できる持続可能な事業運営を実現します。
    • 客観的根拠：
      • PFI事業の約3割でモニタリングが形骸化しているという課題があり、実効性のある監視体制の構築が急務です。 23
        • （出典）総務省「PFI事業のモニタリング実施状況調査」令和5年度 23
主な取組①：標準モニタリング計画の策定
  • 来園者数、利用者満足度、収支状況、イベント開催数、安全管理状況など、定量的・定性的な指標を含む標準モニタリング計画のひな形を策定し、各事業で活用します。
  • モニタリング結果の報告を年1回義務付け、区のウェブサイト等での公表を原則とします。
主な取組②：第三者評価・住民評価の導入
  • 行政によるモニタリングに加え、数年に一度、外部の専門家からなる第三者委員会による客観的な評価を実施します。
  • 利用者アンケートや住民評価会などを定期的に開催し、住民目線での評価を事業改善に直接活かす仕組みを構築します。
主な取組③：契約内容の定期的な見直し協議
  • 社会情勢や利用者ニーズの変化に柔軟に対応するため、5年ごとなど定期的に事業者と行政が契約内容の見直しについて協議する場を設けることを、当初の協定に盛り込みます。
  • 軽微な変更については、双方の合意のもとで迅速に対応できる手続きをあらかじめ定めておきます。
    • 客観的根拠：
      • 長期契約では、当初の想定と利用者ニーズが乖離するリスクがあり、硬直的な契約がサービスの陳腐化を招くことが指摘されています。 23
        • （出典）内閣府「PFI事業のモニタリング実態調査」令和5年度 23
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）： 公園利用者満足度85%以上を事業期間中維持
    • データ取得方法： 定期的な利用者アンケート調査
  • KSI（成功要因指標）： モニタリング結果に基づく事業改善提案の実施率90%以上
    • データ取得方法： モニタリング報告書と改善実施記録の照合
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標： モニタリング結果の公表率100%
    • データ取得方法： 区のウェブサイト等の公表状況確認
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標： 第三者評価の実施（5年に1回）、住民評価会の開催（年1回）
    • データ取得方法： 委員会・評価会の開催記録

先進事例

東京都特別区の先進事例

渋谷区「MIYASHITA PARK：立体都市公園制度を活用した公園・商業・ホテルの融合」

新宿区「新宿中央公園（SHUKNOVA）：都心オフィス街のオアシス創出」

  • 高層ビル群に隣接する立地特性を活かし、Park-PFIを活用してカフェ、レストラン、ヨガスタジオ等を併設した施設「SHUKNOVA（シュクノバ）」を整備しました。
  • オフィスワーカーや国内外からの来街者にとっての新たな憩いの場となり、公園の利用価値を飛躍的に高めました。
  • 令和5年度には、カフェの来園者数が目標15万人に対し実績約27万5千人と目標を大幅に上回り、レストランも目標を達成するなど、高い集客力を示しています。 28
  • 成功要因： 周辺の就業者・来街者という明確なターゲット設定、日常的に利用しやすい施設構成、そして第三者委員会による毎年の厳格なモニタリングと評価に基づく事業改善サイクルが確立されている点です。

豊島区「としまみどりの防災公園（IKE・SUNPARK）：防災機能と日常の賑わいを両立」

  • 造幣局跡地という広大な敷地を、平常時は区民の憩いと賑わいの場、災害時はヘリポートとしても機能する広域防災拠点として整備した事例です。
  • Park-PFIによりカフェやファーマーズマーケットが開催される小型店舗群を導入し、日常的な賑わいを創出しています。 31
  • 設計・施工・管理運営・Park-PFIを一体的に公募するという独創的な事業手法により、防災機能の強化と魅力的な公園空間の創出を両立させた点が高く評価されています。 32
  • 成功要因： 「防災」と「賑わい」という二つの目的を巧みに両立させた計画、多様な主体（UR都市機構、指定管理者、区）の効果的な連携、コミュニティバス（IKEBUS）との連携によるエリア全体の回遊性向上です。 32

全国自治体の先進事例

佐世保市「中央公園：PFIとPark-PFIの複合活用による中心市街地活性化」

  • 利用者が減少し、老朽化が進んでいた中心市街地の公園を、PFI（BTO方式）による駐車場・屋内遊び場の整備と、Park-PFIによる飲食・物販施設整備を組み合わせて一体的に再生した事例です。
  • 複数の官民連携手法を戦略的に組み合わせることで、市の財政負担を平準化しつつ、民間活力によって公園全体の魅力を劇的に向上させました。
  • 事業により年間20万人の来園者を見込むなど、中心市街地の活性化に大きく貢献しています。 6
  • 成功要因： 複数の官民連携手法の戦略的な組み合わせ、市の中心市街地活性化計画（リーディングプロジェクト）との連動、明確な費用対効果の試算に基づいた事業設計が挙げられます。

各務原市「学びの森：公園の賑わいを周辺市街地へ波及させるエリアマネジメント」

  • 既存のイベントで人気を博していた公園に、Park-PFIを用いて屋内遊び場や飲食施設を整備し、「常設の賑わい」を創出しました。
  • この事業の特筆すべき点は、その効果を公園内にとどめず、隣接する公園や周辺の商店街へと波及させ、エリア全体の価値向上を目指す「ウォーカブルなまちづくり」へと展開していることです。
  • 成功要因： 既存の地域資源（人気イベント）を事業の核とした点、公園単体ではなくエリア全体での価値向上を目指す広域的な視点、民間事業者の柔軟な発想を活かした計画が成功に繋がっています。

参考資料［エビデンス検索用］

まとめ

　東京都特別区において、Park-PFIは公園施設の老朽化対策や財政負担の軽減といった課題に対応し、新たな都市の価値を創造する極めて有効な手法です。その成功は、単に民間資金を導入することに留まらず、公共性の確保、地域経済への貢献、そして長期的な事業品質の維持といった視点をいかに事業スキームに組み込むかにかかっています。今後の政策展開においては、行政の専門体制を強化し、事業推進の基盤を固めるとともに、地域の中小企業や住民が真に参画できる共創型のモデルを構築し、実効性のあるモニタリングによって事業の質を担保していくことが不可欠です。これらの取り組みを体系的に進めることで、Park-PFIのポテンシャルを最大限に引き出し、持続可能で魅力あふれる公園空間を実現することが期待されます。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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