07 自治体経営

積立基金

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目次
  1. はじめに
  2. 積立基金に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（積立基金を取り巻く環境）

  • 自治体が積立基金を設置・運用する意義は、「①予期せぬ財政需要への備え（リスク対応）」と「②安定的・計画的な行政運営の実現（財源調整）」にあります。1
  • 東京都特別区は、他の多くの地方自治体とは異なる特殊な財政環境下にあります。それは、財政力が高いために国からの地方交付税が交付されない「不交付団体」であるという点です。3
  • 地方交付税は、自治体間の財源の不均衡を調整し、どの地域でも一定水準の行政サービスを提供できるよう財源を保障する役割を担っています。この重要な財源を持たない特別区は、首都直下地震のような大規模災害や、景気後退による急激な税収減といった不測の事態に備えるための財源を、自ら確保しなければなりません。
  • したがって、特別区にとって積立基金は、単なる「貯金」ではなく、他の自治体における地方交付税の役割の一部を代替する、極めて重要な「自主的な財政安定化装置」として機能しています。

意義

住民にとっての意義

安定した行政サービスの継続
災害時の迅速な生活再建支援

地域社会にとっての意義

首都機能の維持と経済活動の早期復旧
持続可能なまちづくりの推進
  • 基金は、緊急時対応だけでなく、計画的なまちづくりのためにも活用されます。特に「その他特定目的基金」は、学校や区民会館といった公共施設の計画的な更新や、大規模な都市再開発など、複数年度にわたる大規模事業の財源として積み立てられます。これにより、将来世代に過度な負担を先送りすることなく、持続可能な地域社会の形成が可能となります。

行政にとっての意義

財政の自主性と機動性の確保
  • 地方交付税の不交付団体である特別区は、歳入の多くを自主財源で賄っており、財政運営における自主性が高いのが特徴です。積立基金は、この自主性をさらに高め、国の補助金等の使途に縛られることなく、各区が独自に判断した政策や、新たに出現した行政課題に対して、機動的に財源を投入することを可能にします。
年度間の財源調整機能

（参考）歴史・経過

1990年代（バブル経済崩壊後）
  • バブル経済の崩壊により、法人関連税収や地価に連動する固定資産税収が大幅に減少しました。この経験は、特別区の歳入構造がいかに景気変動に脆弱であるかを浮き彫りにし、財政的な緩衝材としての基金積立の必要性が強く認識される契機となりました。4
2000年代（都区制度改革とリーマンショック）
  • 2000年の地方分権一括法の施行に伴う都区制度改革により、都と特別区の事務・財源配分が明確化され、特別区財政調整交付金を核とする現行の財政調整制度の骨格が固まりました。7
  • 2008年のリーマンショックは、再び法人税収に深刻な打撃を与え、バブル崩壊の教訓を再確認させました。この際、基金を十分に積み立てていた区は比較的安定した財政運営を維持できた一方、そうでない区は厳しい財政運営を強いられ、基金の有効性が実証されました。8
2011年（東日本大震災）
  • 特別区は直接的な被災を免れたものの、東日本大震災は、大規模災害からの復旧・復興に莫大な財源が必要となる現実を突きつけました。この出来事を契機に、首都直下地震等に備えるための災害対策基金の積立が、より喫緊の課題として位置づけられるようになりました。11
2010年代後半～現在（税制改正と財源流出）
  • 法人住民税の一部国税化や、ふるさと納税制度の拡大といった近年の税制改正は、特別区から地方へ税源を再配分する効果を持ち、結果として特別区からの大幅な財源流出を招いています。令和6年度には、これらの影響で約3,200億円の減収が見込まれています。自らの税源が国の政策によって縮小させられる中、自主財源である基金の積立は、財政の安定化を図る上でますます重要性を増しています。13

積立基金に関する現状データ

特別区全体の基金残高の推移

  • 過去の経済危機や大規模災害の教訓から、特別区全体の基金残高は、この20年間で着実に増加傾向にあります。これは、将来のリスクに備えるという明確な意思の表れです。
  • 客観的根拠：
    • 令和4年度決算時点
      • 特別区（23区合計）の基金残高（財政調整基金、減債基金、その他特定目的基金の合計）は、2兆6,591億円に達しました。
      • これは、前年度（令和3年度）決算額から**1,720億円（6.9%増）**の増加となります。
      • 内訳：
        • 財政調整基金：1兆2,492億円（前年度比 1,021億円増）
        • 減債基金：1,034億円（前年度比 38億円減）
        • その他特定目的基金：1兆3,065億円（前年度比 737億円増）
    • （出典）特別区長会「令和4年度 特別区普通会計決算の概要（見込み）」令和5年
  • 特に注目すべきは、「その他特定目的基金」の残高が財政調整基金に匹敵する規模まで増大している点です。これは、各区が単なる「もしもの備え」としての貯蓄から一歩進み、公共施設の更新や特定の福祉施策の充実など、将来発生することが確実な需要に対して計画的に財源を確保する「戦略的投資」へと財政運営を進化させていることを示唆しています。この事実は、基金が「塩漬け」にされているのではなく、明確な目的を持って将来のために計画的に活用されていることを物語っています。

一人当たり基金残高の他都市比較

  • 「東京都は巨額の基金を貯め込んでいる」という批判は根強いですが、人口一人当たりの残高で他の政令指定都市と比較すると、その見方は一面的なものであることがわかります。
政令指定都市との一人当たり基金残高比較（令和4年度決算ベース）

財政力と基金残高の区間格差

  • 「特別区」と一括りにすることは、実態を見誤る可能性があります。23区の間には、大きな財政力格差が存在します。
  • 都区財政調整制度において、港区や渋谷区など一部の区は、税収基盤が強固であるため、算定上の基準財政収入額が基準財政需要額を上回ります。その結果、普通交付金の不交付団体となっています。これは、国からの地方交付税が不交付であることに加え、区間調整においても「交付を受けない側」であるという二重の意味での不交付団体であることを示しています。16
  • この財政力の差は、基金残高の差として明確に表れます。例えば、平成13年度のデータでは、千代田区の一人当たり基金残高が133万円であったのに対し、他の区ではその数分の一に留まるなど、著しい格差が存在していました。17 この構造的な格差は現在も続いており、区によってリスクへの備えの厚みが異なるという現実があります。

課題

住民の課題

積立の必要性に対する理解不足
  • 2.6兆円という基金の総額は、一般住民にとって実感の湧きにくい規模であり、「有り余るお金を貯め込んでいる」という誤解を生みやすい構造にあります。地方交付税の不交付団体として自衛する必要性や、首都が抱える巨大なリスクといった、積立の背景にある複雑な理屈は十分に浸透していません。
    • 客観的根拠：
      • 財務省の財政制度等審議会では、地方の基金残高が過去20年で約2倍に増加したことが指摘されています。こうした事実が、なぜ積み立てが必要かという文脈を離れて報道されることで、「地方は金を貯め込んでいる」という国民感情を醸成し、特別区への批判につながる一因となっています。
      • （出典）財務省「財政制度等審議会 財政制度分科会 資料」令和6年
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 財政規律の緩和を求めるポピュリズム的な圧力が強まり、将来のリスクに備えるための健全な財政運営が困難になります。
区ごとの行政サービス水準への懸念
  • 基金残高に大きな区間格差がある事実は、「住む区によって受けられるサービス、特に災害時の支援内容に差が出るのではないか」という住民の不公平感や不安につながる可能性があります。
    • 客観的根拠：
      • 令和5年度の都区財政調整において、港区と渋谷区が不交付区となった一方、他の21区が交付区となった事実は、区ごとの基礎的な財政力に大きな差があることを客観的に示しています。この差が、危機対応能力の差につながるのではないかという懸念を生じさせます。
      • （出典）特別区長会「令和5年度 都区財政調整区別算定額」令和5年
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 区間での住民の不公平感が募り、特別区制度全体への信頼が損なわれる可能性があります。

地域社会の課題

大規模災害に対する財源の十分性
  • 2.6兆円という基金残高は巨額に見えますが、首都直下地震のような未曾有の災害が発生した場合、その対応費用はこれを遥かに上回る可能性があります。インフラの復旧、膨大な災害廃棄物の処理、被災者の長期的な生活支援などを考慮すると、現在の基金はあくまで初動対応と当座の事業継続を支えるための「手元資金」であり、本格的な復興財源としては十分とは言えません。
    • 客観的根拠：
      • 内閣府の被害想定では、首都直下地震による経済被害は数十兆円規模に上ると試算されています。この国家的な危機に対し、2.6兆円という基金は、復興の初期段階を支える重要な役割を担うものの、それだけで全てを賄える規模ではないことは明らかです。
      • （出典）内閣府「首都直下地震等による被害想定」
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 災害からの復旧・復興が大幅に遅れ、首都機能の麻痺が長期化し、国全体の経済に深刻な打撃を与えます。
公共施設の老朽化対策
  • 高度経済成長期に集中的に整備された学校、区民センター、道路、橋梁といった公共インフラが一斉に更新時期を迎えています。今後数十年で必要となる更新費用は、特別区全体で数十兆円に上るとも言われ、毎年度の予算だけでこれを賄うことは不可能です。計画的な施設更新を進めるためには、基金の戦略的な活用が不可欠です。
    • 客観的根拠：
      • 全国の自治体で公共施設等総合管理計画の策定が進められており、インフラの老朽化は日本全体の共通課題です。人口と施設が密集する特別区においては、この問題がより深刻な形で顕在化します。
      • （出典）総務省「公共施設等総合管理計画の策定状況」
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • インフラの老朽化による事故リスクの増大や、必要な公共サービスの提供が困難になる事態を招きます。

行政の課題

財政の硬直化と基金の「塩漬け」リスク
  • 基金の活用に関する明確なルールがない場合、将来への漠然とした不安から、過度に積立を優先し、基金が有効に活用されない「塩漬け」状態に陥るリスクがあります。これにより、本来であれば地域課題の解決や住民サービス向上のためにタイムリーに投じられるべき財源が滞留し、行政の対応が後手に回るなど、財政が硬直化する恐れがあります。
    • 客観的根拠：
      • 東京都の財政調整基金条例では、処分の要件として「経済事情の著しい変動」「災害」などが挙げられています。これらの要件は必要ですが、定義が広範であるため、よほどの危機でなければ取崩しの政治的判断が難しく、結果として基金の活用を躊躇させる一因となる可能性があります。
      • （出典）東京都財政調整基金条例
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 行政が時代の変化や新たな住民ニーズに迅速に対応できなくなり、行政サービスの質が低下します。
基金の「適正規模」に関する客観的基準の不在
  • 地方交付税の不交付団体である特別区にとって、どの程度の基金残高が「適正」なのか、客観的で統一された算定基準は存在しません。一部の自治体では標準財政規模に対する比率を目標としていますが、東京の特殊なリスク構造を考慮すると、単純なベンチマークの適用は困難です。
    • 客観的根拠：
      • 兵庫県伊丹市は、財政調整基金の目標値を標準財政規模の20%と設定しています。これは、目標設定の一つの具体的なアプローチですが、この基準をそのまま特別区に当てはめることが、東京の巨大な災害リスク等を適切に反映しているとは限りません。
      • （出典）伊丹市行財政運営に関する基本方針
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 基金規模の目標設定が場当たり的になり、積立・取崩しの判断に一貫性がなくなり、財政運営の予見性が低下します。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果
    • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
  • 実現可能性
    • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。既存の仕組みを活用できる施策は、新たな体制構築が必要な施策より優先度が高くなります。
  • 費用対効果
    • 投入する経営資源（予算・人員・時間等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。
  • 公平性・持続可能性
    • 特定の層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、一時的ではなく長期的に効果が持続する施策を高く評価します。
  • 客観的根拠の有無
    • 政府資料や先進事例等により、効果が実証されている、あるいは期待できる施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 積立基金に関する課題解決には、「①透明性の向上（見える化）」「②ルールの明確化（仕組み化）」「③協力体制の構築（広域連携）」という3つのアプローチが不可欠です。
  • 住民の誤解や不信感は、建設的な財政運営を進める上での最大の障害です。したがって、最優先で取り組むべきは、住民の理解と信頼を醸成するための**「支援策①：基金の『見える化』と住民対話の推進」**です。
  • この信頼関係という土台の上に、基金をより戦略的に活用するための**「支援策②：基金の戦略的活用と財政規律の強化」と、区単独では対応できない巨大リスクに備える「支援策③：広域連携によるリスク分散と財源確保」**を並行して推進していくことが効果的です。

各支援策の詳細

支援策①：基金の「見える化」と住民対話の推進（優先度：高）

目的
  • 基金の目的、規模、使途に関する情報を、専門家でなくても理解できる形で公開し、住民の財政運営に対する理解と信頼を獲得します。
  • 「なぜ、これだけの積立が必要なのか」という根本的な問いに対し、データに基づいた客観的で説得力のある説明責任を果たします。
主な取組①：インタラクティブな財政ダッシュボードの構築
  • 各区の公式ウェブサイトに、基金残高の推移、財政調整基金や目的別基金の内訳、一人当たり残高の他都市比較などを、グラフや図を用いて視覚的に示す「財政ダッシュボード」を構築します。
  • 住民が、自らの納めた税金が、どのような未来のリスクや計画のために蓄えられているのかを直感的に理解できるようなデザインを目指します。
    • 客観的根拠：
      • 厚生労働省が推進する「地域包括ケア『見える化』システム」など、行政の他分野における「見える化」の取り組みは、複雑な情報を市民に分かりやすく伝え、政策への理解を促進する有効な手法であることを示唆しています。
      • （出典）厚生労働省「地域包括ケア『見える化』システム」
主な取組②：「やさしい財政白書」の発行と対話集会の実施
  • 専門用語を極力排し、インフォグラフィックを多用した、基金の役割に特化した分かりやすい財政解説資料（やさしい財政白書）を作成し、広報誌での特集やオンラインでの公開を行います。
  • 区長や財政担当職員が地域に出向き、この資料を基に基金の必要性や活用方針について住民と直接意見交換を行うタウンミーティングを、各地域で定期的に開催します。
    • 客観的根拠：
      • 総務省が全国の自治体に「財政状況資料集」の作成・公表を求めている背景には、住民への分かりやすい説明責任の遂行という強い要請があります。本取組は、その趣旨をさらに一歩進め、より住民目線に立った情報提供と対話を目指すものです。
      • （出典）総務省「財政状況資料集」
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 住民意識調査における「区の財政運営への信頼度」：5年間で20ポイント向上
      • データ取得方法： 年1回実施する住民意識調査
  • KSI（成功要因指標）
    • 財政ダッシュボードの年間ユニークアクセス数：区の人口の10%以上
      • データ取得方法： ウェブサイトのアクセス解析データ
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 対話集会後のアンケートにおける「基金の必要性への理解度向上」回答率：80%以上
      • データ取得方法： 対話集会参加者へのアンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 「やさしい財政白書」の発行・配布数、ウェブサイトでのダウンロード数
    • 対話集会の年間開催回数（例：年10回以上）
      • データ取得方法： 事業実施記録、ウェブサイトのログデータ

支援策②：基金の戦略的活用と財政規律の強化（優先度：中）

目的
  • 基金の積立・取崩しに関する客観的で明確なルールを条例等で定め、恣意的な運用を防ぎ、財政運営の予見性と透明性を高めます。
  • 基金を単に貯め込む「塩漬け」状態にせず、公共施設の計画的な更新など、避けては通れない中長期的課題の解決のために、戦略的に活用する仕組みを構築します。
主な取組①：財政調整基金の目標規模設定とルールの条例化
  • 各区の実情（財政規模、リスク特性等）を踏まえ、財政調整基金の目標残高を「標準財政規模の〇%～〇%」といった具体的な範囲で設定します。
  • 景気拡大期における決算剰余金の積立ルールや、景気後退局面における取崩しルールを条例に明記することで、場当たり的な判断を抑制し、規律ある財政運営を担保します。
主な取組②：公共施設等総合管理計画と連動した「公共施設整備基金」の創設・拡充
  • 今後、集中的に発生する公共施設の更新費用に備えるため、専用の特定目的基金を新たに創設、または既存の関連基金を拡充します。
  • 公共施設等総合管理計画に基づき、毎年度、計画的に一定額を基金に積み立てることをルール化し、将来の財政負担の平準化と、安定的な財源確保を図ります。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 今後40年間の公共施設更新費用のうち、基金活用による計画的な財源確保割合：50%以上
      • データ取得方法： 公共施設等総合管理計画と中期財政計画の進捗評価
  • KSI（成功要因指標）
    • 基金の積立・取崩しに関するルールの条例化達成区数：23区
      • データ取得方法： 各区の条例制定状況調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 財政調整基金残高が目標範囲内で推移する年数の割合
      • データ取得方法： 各年度決算における基金残高と目標値の比較分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 公共施設整備基金への毎年度の計画的積立額
      • データ取得方法： 予算書及び決算書の計数分析

支援策③：広域連携によるリスク分散と財源確保（優先度：中）

目的
  • 一つの区だけでは対応不可能な大規模災害等の巨大リスクに対し、23区が共同で備える財政的なセーフティネットを構築します。
  • ふるさと納税制度など、特別区の財政基盤を揺るがす不合理な国税制に対し、23区が一体となって政策提言を行い、貴重な自主財源の流出を抑制します。
主な取組①：「特別区共同災害復興基金（仮称）」の設立検討
  • 各区が一定額を拠出し、大規模災害発生時に、特に被害の大きかった区に対して優先的に資金を融通・供給できる「共同基金」の設立を検討します。
  • これにより、被害が特定の区に集中した場合でも、23区全体で支え合うことでリスクを分散し、より迅速で手厚い復興支援を可能にします。
    • 客観的根拠：
      • この構想は、既に存在する「特別区財政調整交付金」制度の、区間での財源調整という思想を、災害時のリスクシェアリングに応用・発展させたものです。既存の協力関係の枠組みを土台にすることができます。
      • （出典）特別区長会「都区財政調整制度の概要」
主な取組②：税源流出問題に関する共同での政策提言強化
  • ふるさと納税や法人住民税の一部国税化による財源流出が、特別区の財政、ひいては首都の防災力や行政サービス水準にどのような影響を与えているか、共同で詳細な調査・分析を実施します。
  • その結果を基に、特別区長会が中心となり、制度の是正を求める具体的な政策提言を、データと共に国や都民に対して強力に発信し続けます。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 不合理な税制改正による財源流出額の伸びを抑制（例：5年間で流出額の対歳入比を現状維持）
      • データ取得方法： 毎年度の税制改正影響額の試算・分析
  • KSI（成功要因指標）
    • 「特別区共同災害復興基金」設立に向けた基本構想の策定及び特別区長会での合意
      • データ取得方法： 特別区長会の議事録、計画策定文書
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 税制改正に関する主要メディアでの報道件数や国会での質疑回数の増加
      • データ取得方法： メディアクリッピング、国会会議録データベースの分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 共同での政策提言の実施回数、共同調査報告書の発行
      • データ取得方法： 特別区長会の活動記録

先進事例

東京都特別区の先進事例

千代田区など「財政調整基金条例による明確なルール設定」

  • 千代田区をはじめ、荒川区や墨田区など多くの特別区では、財政調整基金の設置、管理、処分について条例で規定しています。これにより、基金の活用目的を明確化し、安易な取崩しや積立不足を防ぐなど、計画的で透明性の高い財政運営の基礎を築いています。特に、処分の要件を具体的に定めることは、財政規律を維持する上で重要な役割を果たしています。

江東区など「公共施設整備と基金活用の連動」

  • 江東区では、「公共施設等総合管理計画」に基づき、老朽化した複数の公共施設を一つの複合施設に集約・再編する事業を進めています。こうした大規模な更新事業の財源として、計画的に積み立てた特定目的基金を戦略的に活用することで、将来世代への負担を先送りすることなく、計画的な施設整備とサービスの向上を両立させています。

目黒区「区民への分かりやすい情報開示の試み」

  • 目黒区は、財政状況、特に基金残高について、区民に分かりやすく伝えようと努めています。公表資料の中で、区民一人当たりの基金残高の推移を示したり、他の22区との比較を掲載したりすることで、自区の財政ポジションを客観的に示し、住民の財政への理解を深める工夫をしています。

全国自治体の先進事例

兵庫県伊丹市「標準財政規模を基準とした目標設定」

  • 伊丹市は、財政調整基金の適正な規模について、過去の災害経験や他団体との比較を踏まえ、「標準財政規模の20%以上」という明確な数値目標を設定しています。客観的な指標に基づく目標を掲げることで、基金規模の妥当性について市民や議会への説明責任を果たしやすくなり、財政運営の透明性を高めています。

京都府精華町「公共施設等総合管理基金の創設」

  • 精華町は、将来必ず発生する公共施設の更新需要に計画的に備えるため、全国の自治体に先駆けて「公共施設等総合管理基金」を創設しました。これにより、毎年度の財政状況に左右されることなく、長期的な視点で安定的に更新費用を積み立て、財政負担の平準化を図っています。これは、特定目的基金を戦略的に活用する全国のモデルケースとなっています。

参考資料［エビデンス検索用］

まとめ

　東京都特別区が多額の積立基金を保有していることは、しばしば財政的な豊かさの象徴と見なされます。しかし、本分析が示すように、これは地方交付税の不交付団体として、大規模災害や経済変動といった巨大なリスクに自前で備えなければならないという、その特殊な財政構造に起因する必然的な帰結です。一人当たり残高で見れば他都市と比較して突出して高いわけではなく、むしろ首都が抱えるリスクの大きさに鑑みれば、極めて合理的な財政運営の表れと言えます。今後の重要な課題は、この基金の必要性を住民に分かりやすく「見える化」して信頼を醸成し、その活用に関する明確なルールを定めて財政規律を強化すること、そして23区が連携して広域的なリスクに対応していくことです。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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