07 自治体経営

未利用地・跡地の利活用

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目次
  1. はじめに
  2. 未利用地・跡地に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（未利用地・跡地を取り巻く環境）

  • 自治体が未利用地・跡地の利活用を行う意義は、「新たな都市機能と価値の創出による現代的課題への対応」と、「複雑な権利関係や管理課題の解決による持続可能な都市基盤の構築」にあります。
  • 本稿で扱う「未利用地・跡地」とは、単に利用されていない「空き地」だけでなく、駐車場や資材置場のように周辺地域に比べて利用度が著しく低い「低利用地」、そして工場や公共施設が廃止された後の「跡地」までを広く含みます。
  • これらの土地は、社会経済情勢の変化に伴う開発計画の頓挫や、産業構造の転換、人口減少・高齢化といった複合的な要因によって生み出される、現代都市が抱える構造的な課題の現れです。

意義

住民にとっての意義

生活の質の向上
安全・安心の確保

地域社会にとっての意義

地域活力の創出と景観の向上
コミュニティの活性化
  • 跡地の活用計画策定プロセスや、コミュニティガーデンなどの協働プロジェクトは、住民、NPO、事業者など多様な主体が関わる機会となり、希薄化しがちな地域内の繋がりを再構築し、コミュニティを活性化させる触媒としての役割を果たします。

行政にとっての意義

財政負担の軽減と財源の確保
行政課題への対応

（参考）歴史・経過

高度経済成長期（1950年代～1970年代）
  • 急速な都市化と工業化に伴い、特別区内にも多くの工場や公共施設が建設されました。この時期の土地利用は、拡大する経済活動を支えることを主眼としていました。
工場移転と跡地の発生（1960年代～1980年代）
バブル経済崩壊と公共事業の見直し（1990年代～2000年代）
  • バブル経済の崩壊後、多くの民間開発プロジェクトが凍結・中止され、未利用地が塩漬けとなりました。同時に、財政難と施設の老朽化を背景に、公共施設の統廃合や見直しが始まり、新たな跡地が生まれました。
所有者不明土地問題の顕在化（2010年代～）
新たな法整備と対策の本格化（2021年～現在）

未利用地・跡地に関する現状データ

地価と土地取引の動向
未利用地・所有者不明土地の規模
  • 所有者が直ちに判明しない、または連絡がつかない「所有者不明土地」は、全国で九州本島の面積（約367万ha）を上回る約410万haに達すると推計されています。これによる経済的損失は、年間約1,800億円に上ると試算されています。
  • 特別区内でも問題は深刻です。例えば、世田谷区の土地利用現況調査では、区内の未利用地面積は平成23年（2011年）の116.5haから令和3年（2021年）には129.2haへと増加しており、問題が拡大していることがわかります。
  • また、総務省の平成30年住宅・土地統計調査によると、空き家数が最も多い自治体は世田谷区（49,070戸）で、大田区（48,080戸）、足立区（39,530戸）も全国トップクラスであり、未利用地と空き家問題が密接に関連していることを示唆しています。
所有者の意識の変化
  • 令和7年版「土地白書」の調査では、日常的に利用していない土地の所有者のうち、過半数が「費用をかけても土地を手放したい」と考えていることが明らかになりました。具体的には、固定資産税の「1～5年分」の費用を支払っても良いとする回答が35.7%に上りました。これは、土地を資産として保有し続けることへの負担感が強まっていることを示しており、土地の流動化を促す政策への潜在的ニーズが高いことを物語っています。
    • （出典）(https://owners-style.net/article/detail/202552/) 25
土地利用の構成
  • 特別区内の土地利用は、区ごとに大きく異なります。例えば、千代田区では宅地の約46%が商業用地であり、民有宅地の所有面積の8割超を法人が占めています。一方で、世田谷区のような住宅地が中心の区もあり、画一的な政策ではなく、各区の特性に応じたアプローチが不可欠です。
企業の土地投資動向
  • 日本銀行の調査によれば、令和6年度の企業の土地投資計画額は前年度比で減少が見込まれる一方で、不動産業向けの新規貸出額は高い水準で推移しており、過去最高を記録しています。これは、個人所有の小規模な土地への関心が薄れる一方で、プロの投資家による大規模・高付加価値な開発への資金流入は活発であることを示唆しています。

課題

住民の課題

防災・防犯上のリスク増大
  • 雑草が繁茂し、ごみが不法投棄された空き地は、放火の危険性を高めるだけでなく、害虫の発生源や犯罪の温床となり、近隣住民の安全な生活を脅かします。老朽化した空き家が併存する場合、倒壊や建材の飛散による事故のリスクも懸念されます。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 地域の治安が悪化し、住民が安心して暮らせないまちになります。
生活環境・景観の悪化
  • 管理不全な未利用地は、地域の景観を損ない、まちの魅力を低下させます。特に、虫食い状に駐車場や空き地が点在する「都市のスポンジ化」は、街並みの連続性を分断し、地域全体の資産価値にも悪影響を及ぼす可能性があります。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 地域への愛着が薄れ、住み続けたいと思える魅力が失われていきます。

地域社会の課題

「都市のスポンジ化」による地域活力の低下
  • 都市内部において、小規模な空き地や空き家が時間的・空間的にランダムに発生する「都市のスポンジ化」は、地域コミュニティの活力を削ぐ深刻な問題です。商業地では客足の減少、住宅地ではコミュニティ活動の停滞を招き、地域経済の衰退に直結します。
災害対応力の脆弱化
  • 所有者不明土地や権利関係が複雑な未利用地は、道路拡幅や避難場所の整備といった防災まちづくり事業の大きな障害となります。災害時の避難路確保や延焼防止に不可欠なオープンスペースが不足し、地域全体の災害リスクが高まります。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 災害発生時に救えるはずの命が救えず、被害が甚大化します。

行政の課題

所有者不明土地問題による事業の停滞
  • 行政が直面する最大の課題は、土地の所有者探索と権利調整の困難さです。相続登記が未了であったり、所有者が所在不明であったりする場合、公共事業はもちろん、民間による再開発も進めることができず、まちづくり全体が停滞します。
公有財産の管理不全と財政的非効率
  • 特別区が所有する公有財産の中には、利用者が減少した旧来の施設や、統廃合後の学校跡地などが多数存在します。これらの施設は、維持管理費がかさむ一方で収益を生まず、将来の更新費用も考慮すると、区の財政を著しく圧迫する要因となっています。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 財政の硬直化が進み、新たな行政需要への対応や未来への投資が不可能になります。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • **即効性・波及効果：**施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
  • **実現可能性：**現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。既存の仕組みを活用できる施策は、新たな体制構築が必要な施策より優先度が高くなります。
  • **費用対効果：**投入する経営資源（予算・人員・時間等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。将来的な財政負担軽減効果も考慮します。
  • **公平性・持続可能性：**特定の地域・層だけでなく、幅広い住民に便益が及ぶ施策を優先します。一時的ではなく、長期的に効果が持続する施策を高く評価します。
  • **客観的根拠の有無：**政府資料や先行事例等で効果が実証されている施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 未利用地・跡地問題の解決には、その発生から活用に至るまでのプロセス全体を視野に入れた、総合的なアプローチが不可欠です。そこで、「①基盤整備」「②市場創造」「③価値創造」という相互に関連する3つの柱からなる支援策を提案します。
  • 優先度（高）：支援策① 利活用に向けた基盤整備と所有者不明土地対策の推進
    • 所有者不明問題の解決や情報の可視化は、あらゆる利活用の大前提であり、最も根源的な課題に対応するため最優先とします。この基盤なくして、他の施策は効果を発揮できません。
  • 優先度（中）：支援策② 戦略的マッチングと官民連携（PPP/PFI）の推進
    • 整備された基盤の上で、土地を「手放したい所有者」と「活用したい事業者」を結びつけ、民間の資金とノウハウを最大限に引き出すことで、大規模かつ持続的な活用を促進します。
  • 優先度（中）：支援策③ 暫定利用と住民協働によるエリア価値向上
    • 恒久的な活用が決まるまでの期間も土地を放置せず、低コストな暫定利用や住民協働を通じて、地域の賑わいを創出し、コミュニティを育みます。これにより、土地そのものの価値や魅力を高め、支援策②に繋げる好循環を生み出します。

各支援策の詳細

支援策①：利活用に向けた基盤整備と所有者不明土地対策の推進

目的
主な取組①：区内未利用地・跡地データベースの構築と公開
  • 固定資産税台帳、都市計画図、航空写真、インフラ台帳等の行政内データを統合し、地図情報システム（GIS）上で一元的に管理する「未利用地・跡地データベース」を構築します。
  • 各土地の面積、所有形態、都市計画上の制約、老朽度、周辺の公共施設配置などの情報を網羅的に整理します。
  • 個人情報に配慮しつつ、活用可能な公有地や、所有者が公開を希望する民有地の情報を区のウェブサイトで公開し、利活用の透明性と機会を創出します。
    • 客観的根拠：
      • 国は、行政機関等が保有する所有者情報を有効活用できるよう、関係機関間の情報連携を強化する方針を示しています。国の「不動産情報ライブラリ」は、こうした情報集約の先行モデルとなります。
主な取組②：所有者不明土地法に基づく積極的介入
  • 防災上重要な密集市街地や、地域活性化の核となるエリアにおいて、所有者不明土地法に基づく「地域福利増進事業」の活用を積極的に検討します。
  • この制度により、都道府県知事の裁定を経て、所有者不明のままでも最長10年間の使用権を設定し、公園や広場、避難路等の整備を迅速に進めることが可能になります。
  • 所有者探索や関係者との合意形成に専門的なノウハウを持つNPO等を「所有者不明土地利用円滑化等推進法人」として指定し、行政と連携して事業を推進する体制を構築します。
主な取組③：相続登記・住所等変更登記の義務化に関する周知・相談体制の強化
  • 令和8年4月までに完全施行される相続登記（取得を知った日から3年以内）および住所等変更登記（変更日から2年以内）の義務化について、広報誌、ウェブサイト、地域での説明会などを通じて、区民への周知を徹底します。
  • 司法書士会等の専門家団体と連携し、区役所内に無料相談窓口を定期的に開設し、手続きに不慣れな高齢者や多忙な現役世代を支援します。
主な取組④：「相続土地国庫帰属制度」の活用促進と受け皿の検討
  • 管理に困る土地を国に引き渡せる「相続土地国庫帰属制度」について、その要件や手続き、10年分の土地管理費相当額の負担金が必要であることなどを分かりやすく解説したパンフレットを作成し、活用を希望する住民を支援します。
  • 国の制度では引き取りが難しい土地（例：管理が困難な崖地を含む土地、境界未確定地など）について、自治体が主体となる「土地バンク」のような仕組みを創設し、寄付を受け入れて管理・活用する可能性を中長期的に検討します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）：
    • 区内の管理不全な未利用地面積を10年間で30%削減
      • データ取得方法： 支援策①-①で構築したデータベースの定点観測（年1回）。
  • KSI（成功要因指標）：
    • 所有者不明土地の所有者確定または利用権設定件数 年間20件
      • データ取得方法： 法務局データとの連携および区の事業進捗管理。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：
    • 相続登記・住所変更登記に関する区民からの相談件数 年間100件
      • データ取得方法： 相談窓口の利用記録の集計。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：
    • 未利用地データベースの構築完了（計画期間3年で100%）。
      • データ取得方法： プロジェクト進捗管理表。
    • 相続登記義務化に関する広報活動の実施回数（広報誌掲載年4回、説明会開催年2回）。
      • データ取得方法： 事業実施報告書の集計。

支援策②：戦略的マッチングと官民連携（PPP/PFI）の推進

目的
主な取組①：「（仮称）特別区版 未利用地活用マッチングプラットフォーム」の創設
  • 支援策①のデータベースと連携し、オンライン上で土地の所有者と活用希望者（民間企業、NPO、個人等）が情報を登録・検索できるプラットフォームを構築・運営します。
  • 所有者は土地の基本情報や希望する活用方法（売却、貸付、協働事業など）を登録し、活用希望者は事業内容や求める土地の条件を登録することで、効率的なマッチングを促します。
  • 区は「公認不動産アドバイザー」制度を設け、宅建業者や不動産コンサルタントと連携し、マッチングの仲介や事業計画の策定支援を行います。
主な取組②：公有地におけるPark-PFI等の積極的活用
  • 公園や広場などのオープンスペースとして活用する公有地について、原則としてPark-PFI（公募設置管理制度）の導入を検討します。
  • これにより、民間事業者がカフェ、店舗、スポーツ施設などの収益施設を設置・運営し、その収益の一部を公園の整備・管理に充当するため、区の財政負担をかけずに質の高い魅力的な空間を創出できます。
  • 事業者の公募にあたっては、地域のニーズやまちづくりのコンセプトに合致した提案を総合的に評価し、選定します。
主な取組③：工場跡地等の大規模跡地に対する「用途誘導型」公募の実施
  • 地域への影響が大きい大規模な工場跡地などについては、単なる価格競争による売却ではなく、「まちづくりの方向性」を具体的に示した上で事業者を公募する「用途誘導型」の手法を導入します。
  • 例えば、「子育て支援施設と多世代交流スペースを核とした複合開発」や「脱炭素に貢献する先端産業の研究開発拠点」といったテーマを設定し、最も優れた事業計画を提案した事業者を優先的に選定します。
    • 客観的根拠：
主な取組④：低未利用地譲渡所得の100万円控除制度の活用支援
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）：
    • 官民連携手法により新たに創出された施設の年間利用者数 5万人
      • データ取得方法： 各施設の指定管理者または運営事業者からの利用統計報告。
  • KSI（成功要因指標）：
    • マッチングプラットフォームを通じた成約件数 年間10件
      • データ取得方法： プラットフォームの利用実績データの集計。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：
    • 民間活力を導入した未利用地活用による区の財政負担削減額（従来手法との比較） 年間1億円
      • データ取得方法： 各事業の事業計画書および決算書に基づく費用対効果分析。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：
    • Park-PFI等の官民連携事業の公募実施件数 年間2件
      • データ取得方法： 事業担当課の実施記録の集計。
    • 「低未利用土地等確認書」の年間交付件数 30件
      • データ取得方法： 担当窓口の交付記録の集計。

支援策③：暫定利用と住民協働によるエリア価値向上

目的
  • 恒久的な活用方法が決まるまでの間、暫定的な利用を通じて土地の価値を維持・向上させ、地域の賑わいを創出します。
  • 住民や地域団体が主体となる「自分たちの手でまちを良くする」活動を支援し、コミュニティの醸成と地域への愛着を育みます。
主な取組①：「トライアル・ユース（社会実験）」支援制度の創設
  • 未利用地を暫定的に活用してイベントや事業を行いたい民間事業者やNPO、地域団体に対し、場所の無償または低廉な使用許可、手続きの簡素化、活動経費の一部（上限50万円程度）を助成する制度を創設します。
  • キッチンカーによるフードコート、オープンエアのマーケット、子ども向けの冒険遊び場（プレーパーク）、屋外アート展示など、多様で創造的な社会実験を奨励し、土地の新たな可能性を引き出します。
主な取組②：住民協働による「コミュニティ・ガーデン」事業の推進
  • 地域住民や団体が、小規模な区有地や所有者の同意を得た民有地を花壇や菜園として管理・運営する「コミュニティ・ガーデン」活動を支援します。
  • 区は、活動団体に対して、土や苗、プランターなどの初期資材の提供、水道料金の減免、専門家による園芸指導といった支援メニューを用意します。
主な取組③：「まちのDIY」支援による身近な空間の魅力アップ
  • 住民が自らの手で公園のベンチを製作・設置したり、殺風景なコンクリート壁にアートを描いたり、移動式本棚を設置したりするような小規模な活動を「まちのDIY」として支援します。
  • 区は、活動に必要な工具の貸し出しや、安全な作業方法に関するワークショップの開催、材料費の一部（上限5万円程度）を助成することで、住民の自発的なまちづくりへの参加を促します。
    • 客観的根拠：
      • 西東京市の公園配置計画策定に向けた市民ワークショップでは、「DIYでベンチやテラスを製作する」「ツリーハウスをつくる」といった、住民自らが空間を創造するアイデアが多数提案されており、こうした活動への潜在的ニーズは高いと考えられます。
主な取組④：跡地活用のための「対話型ワークショップ」の定例開催
  • 具体的な活用計画が定まっていない公有地、特に地域にとって象徴的な意味を持つ廃校跡地などについて、地域住民、近隣の事業者、学生などを交えた「対話型ワークショップ」を複数回にわたり開催します。
  • 単なる意見聴取に留まらず、地域の歴史や課題、将来像を参加者全員で共有し、多様な主体が「自分ごと」として跡地の未来をデザインしていくプロセスを重視します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）：
    • 支援策を通じて活性化されたエリアにおける住民の地域満足度を5年間で10%向上
      • データ取得方法： 区が実施する区民意識調査における「地域への愛着・満足度」に関する設問の経年比較。
  • KSI（成功要因指標）：
    • 住民協働による未利用地活用プロジェクトへの年間延べ参加者数 500人
      • データ取得方法： 各事業の実施報告書に記載された参加者数の集計。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：
    • 暫定利用された土地が、事業期間終了後1年以内に恒久的な利活用（売却、事業化等）に繋がった割合 20%
      • データ取得方法： 支援策①-①のデータベースにおけるステータス更新の追跡調査。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：
    • トライアル・ユース支援制度の年間採択件数 5件
      • データ取得方法： 助成金交付実績の集計。
    • 対話型ワークショップの年間開催回数 3回
      • データ取得方法： 事業実施報告書の集計。

先進事例

東京都特別区の先進事例

世田谷区「廃校跡地を活用した公民連携による再エネ・地産地消プロジェクト」

  • 世田谷区は、区内に存在する未利用地という課題と、脱炭素化という政策目標を結びつけ、旧池尻中学校のプール跡地を再生可能エネルギー創出の場として活用しました。
  • この事業では、民間事業者（株式会社UPDATER）が主体となり、首都圏の商業施設で使われていたリユース太陽光パネルを設置。発電した電力は、ブロックチェーン技術を活用したプラットフォーム「世田谷ピーパ」を通じて、区民が月額サブスクリプション形式で購入できる仕組みです。
  • 成功要因は、①廃校という行政の「負の資産」を再エネという「価値」に変える発想の転換、②リユースパネルの活用による資源循環の実現、③区民が直接参加できる地産地消モデルによる高い共感性、にあります。行政が場所を提供し、民間が技術と事業モデルを持ち込み、区民が消費者として参加する、三方良しの公民連携モデルとして高く評価できます。
    • （出典）(https://prtimes.jp/main/html/rd/p/000000251.000050516.html) 45

大田区「工場跡地等の特性に応じた多角的な活用戦略」

  • 大田区は、「ものづくり産業の集積地」という地域特性を深く理解し、画一的な手法に頼らず、工場跡地等の特性に応じて多様な活用策を戦略的に展開しています。
  • 具体的には、①民間事業者による工場アパート（貸工場）の整備に対する助成、②廃校跡地を活用したPPP手法によるコミュニティセンターと工場アパートの複合施設整備、③羽田空港跡地という広大な土地でのPark-PFI（公募設置管理制度）の活用検討など、サイトの規模や目的に応じて最適な官民連携の手法を使い分けています。
  • 成功要因は、行政が「こうあるべき」と押し付けるのではなく、民間の事業性を尊重し、それを引き出すための柔軟な制度設計（助成、PPP、PFIなど）をメニューとして用意している点です。これにより、民間投資を効果的に呼び込み、地域経済の活性化と産業集積の維持を両立させています。

練馬区「公共施設等総合管理計画に基づく戦略的な施設再編と跡地活用」

  • 練馬区は、個別の跡地利用をその場限りで検討するのではなく、区全体の公共施設の最適配置を目指す「公共施設等総合管理計画」という大きな視点からアプローチしています。
  • 計画に基づき、老朽化した施設を「機能転換」「統合・再編」「複合化」の方針で整理。それによって生み出された旧高野台運動場用地に病院を誘致したり、廃止した福祉施設の跡地に重度障害者グループホームを誘致したりと、跡地を新たな行政ニーズに応えるための戦略的資源として活用しています。
  • 成功要因は、長期的な視点に立った計画性です。公共施設のスクラップ（統廃合）とビルド（跡地活用）を一体的に進めることで、財政負担の平準化と区民サービスの再構築を同時に実現しています。場当たり的な対応ではなく、明確なビジョンに基づいた戦略的なアセットマネジメントの好事例です。

全国自治体の先進事例

神戸市「市民参加の社会実験から生まれた東遊園地の再生（URBAN PICNIC）」

  • 神戸市は、都心にある歴史的な公園「東遊園地」の再整備において、行政が計画を策定して提示するトップダウン型ではなく、徹底したボトムアップ型のアプローチを採用しました。
  • 市民団体が中心となり、5年以上にわたって公園内に仮設のカフェやアウトドアライブラリーを設置する社会実験「URBAN PICNIC」を継続。これにより、公園の新たな使い方を市民自らが発見し、「公園を使いこなし、育てる」という機運と文化を醸成しました。
  • 成功要因は、時間をかけて市民の支持と成功実績を積み上げた点です。この社会実験の成功が強力なエビデンスとなり、最終的にPark-PFIによる恒久的な施設の整備へと円滑に移行できました。「まず使ってみる」という暫定利用から始め、持続可能な公民連携モデルを築き上げたプロセスは、多くの自治体の参考となります。

宮城県東松島市「廃校を防災体験型宿泊施設『KIBOTCHA』へ転用」

  • 東松島市は、東日本大震災で被災した旧野蒜小学校の跡地という、震災の記憶を伴う極めて繊細な場所の活用に挑みました。
  • この事業では、民間事業者が主体となり、被災した校舎を震災遺構として保存しつつ、宿泊機能、飲食施設、防災に関する体験学習プログラムを組み合わせたユニークな「防災体験型宿泊施設」として再生しました。
  • 成功要因は、廃校という「負の遺産」を、①震災の記憶の継承、②交流人口の拡大による地域経済への貢献、③実践的な防災教育の推進、という3つの社会的価値を同時に創出する「希望の拠点」へと転換させた逆転の発想にあります。この取り組みは、地域の課題解決と新たな魅力創造を両立させた優れた土地活用モデルとして、令和元年度の「土地活用モデル大賞」で国土交通大臣賞を受賞しています。

参考資料［エビデンス検索用］

政府（省庁）白書・調査結果
東京都・特別区 計画・調査結果
法律・制度
その他研究機関・先進事例資料

まとめ

　東京都特別区における未利用地・跡地の問題は、放置すれば地域の活力や安全を損なうリスクである一方、新たな価値を創造する好機でもあります。その解決には、①所有者不明問題の解消と情報基盤整備、②官民連携による市場創造、③住民協働によるエリア価値向上、という三位一体の戦略的アプローチが不可欠です。これらの dormant（休眠）資産を dynamic（動的）な資産へと転換することが、都市の持続可能性を高める鍵となります。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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