07 自治体経営

公共施設の複合化・多機能化

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目次
  1. はじめに
  2. 公共施設の複合化・多機能化に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（公共施設の複合化・多機能化を取り巻く環境）

  • 自治体が公共施設の複合化・多機能化を行う意義は「持続可能な公共サービスの提供体制を確保するための戦略的資産経営」と「超高齢社会に対応した新たな地域価値の創造」にあります。
  • この取り組みは、単なるコスト削減を目的とするものではなく、人口減少、インフラの大量老朽化、そして変化し続ける住民ニーズという、自治体が直面する構造的課題への根本的な対応策です。
  • 高度経済成長期に建設された多くの公共施設が更新時期を迎える中、すべての施設を現状のまま維持・更新することは財政的に不可能です。
  • そのため、従来の「ハコモノ（建物）」を供給する発想から転換し、真に必要とされる「機能」や「体験」を、より効率的かつ効果的に提供する視点が不可欠となっています。

意義

住民にとっての意義

ワンストップサービスの実現による利便性向上
  • 図書館、子育て支援センター、地域包括支援センター、行政窓口といった複数の機能を一つの拠点に集約することで、住民は一度の来訪で多様なサービスを受けられるようになります。
  • これは、多忙な共働き世帯や、複数の場所への移動が困難な高齢者にとって、時間的・身体的負担を大幅に軽減します。
多様な活動機会と新たな交流の創出
  • 子どもから高齢者まで、異なる世代の人々が同じ空間を共有することで、自然な交流が生まれる「地域の居場所」となります。
  • 例えば、図書館で学習する学生、子育て支援施設を利用する親子、健康相談に訪れる高齢者がカフェスペースで隣り合うなど、意図しない出会いが地域コミュニティを豊かにします。

地域社会にとっての意義

地域コミュニティの活性化と賑わいの創出
  • デザイン性に優れた複合施設や、地域の核となる多機能施設は、新たなランドマークとして人々を惹きつけ、地域全体の賑わいを創出します。
  • 施設への来訪者が増えることで、周辺の商店街にも経済的な波及効果が期待でき、地域全体のイメージアップと活性化に繋がります。
地域課題解決の拠点形成
  • 複合施設は、単なるサービス提供の場に留まらず、地域が抱える課題を解決するための拠点として機能します。
  • 例えば、子育て支援機能と高齢者福祉機能を併設することで、育児と介護の「ダブルケア」問題に対応したり、防災機能を強化して災害時の避難所や活動拠点として活用したりすることが可能です。

行政にとっての意義

財政負担の軽減と持続可能性の確保
行政運営の効率化と職員の生産性向上
  • 関連する部署や機能を一箇所に集約することで、部署間の情報共有や連携が円滑になり、縦割り行政の弊害を打破する一助となります。
  • これにより、職員は施設管理等のノンコア業務から解放され、政策立案や住民への直接的なサービス提供といった、より付加価値の高い業務に集中できるようになります。

（参考）歴史・経過

公共施設の複合化・多機能化に関する現状データ

深刻化する施設の老朽化
  • 東京都特別区においても、高度経済成長期に建設された公共施設の多くが、建設後30～50年を経過し、一斉に更新時期を迎えています。
  • 全国の市町村では、建設後50年以上経過する施設の割合が加速度的に高くなると予測されています。
増大する将来の更新費用
  • 施設の老朽化に伴い、将来の維持管理・更新費用は現在の投資レベルを大幅に上回ることが確実視されています。
  • このままでは、必要な公共サービスを提供し続けることが困難になる「財政の崖」に直面する恐れがあります。
変化する人口構造と住民ニーズ
  • 東京都特別区では、総人口は微増傾向にあるものの、生産年齢人口の減少と高齢者人口の急増が同時に進行しています。単身世帯の割合も全国平均を大きく上回っています。
  • これにより、学校施設の需要が減少する一方で、高齢者福祉施設や、多様な世代が交流できる場へのニーズが高まるなど、求められる公共サービスの質・量が変化しています。
計画と実行の乖離
  • 全国の自治体の99.9%が「公共施設等総合管理計画」を策定済みですが、計画に盛り込まれた施設総量の削減目標の達成は遅々として進んでいません。
  • 計画を立てる段階から、それを実行に移す段階へと移行する上での大きな壁が存在することを示しています。
希薄化する地域コミュニティ
  • 都市部を中心に、地縁的な繋がりが弱まり、町会・自治会の加入率低下や近所付き合いの希薄化が進行しています。
  • これは、公共施設の再編といった地域全体に関わる問題について、住民間の合意を形成する上での社会的な基盤が揺らいでいることを意味します。

課題

住民の課題

利便性の低下とアクセスへの懸念
  • 住民にとって最も直接的で切実な課題は、最寄りの施設が統廃合されることによる利便性の低下です。特に、高齢者や障害者、子育て中の親子など、移動に制約のある人々にとって、施設の遠隔化はサービスからの疎外に直結します。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 必要な行政サービスや地域活動への参加を諦める住民が増え、社会的孤立や健康格差の拡大を招く恐れがあります。
複合化によるサービス品質の低下懸念
  • 静かな環境が求められる図書館と、子どもたちの活発な声が響く児童館や子育て支援施設など、性質の異なる機能が一つの建物に同居することへの不安も根強く存在します。それぞれのサービスの専門性や快適性が損なわれるのではないかという懸念です。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 施設が本来の利用者のニーズを満たせなくなり、結果的に高額な投資をして整備した新施設が十分に活用されない事態に陥ります。
愛着のある施設喪失による心理的抵抗
  • 公共施設は単なる建物ではなく、地域住民にとっては長年親しんだ思い出の場所であり、地域の歴史や文化を象徴する存在でもあります。こうした施設への愛着や心理的な結びつきが、統廃合に対する強い抵抗感を生むことがあります。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 計画が長期間にわたり停滞し、老朽化して危険な施設を使い続けざるを得なくなり、結果として財政負担が一層増大します。

地域社会の課題

合意形成プロセスの困難さ
  • 公共施設の再編は、地域社会にとって最も困難な課題の一つです。多様な住民の意見や利害を調整し、地域全体として納得できる結論を導き出すプロセスは、非常に複雑で時間を要します。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 行政と住民の間に深刻な不信感が生まれ、将来のあらゆるまちづくり事業の推進が困難になります。
地域間・世代間の利害対立
  • 施設の統廃合は、その恩恵を受ける地域と、不利益を被る地域を生み出す可能性があります。これにより、「自分の地域ばかりが損をする」といった不公平感が生まれ、地域間の対立に発展するリスクがあります。また、若者世代と高齢者世代で求める機能が異なり、世代間の利害が衝突することもあります。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 地域コミュニティに根深い分断が生じ、社会的な連帯感が失われてしまいます。

行政の課題

財源不足と専門人材の欠如
  • 大規模な複合施設の整備には、多額の初期投資が必要です。また、PPP/PFIといった民間の資金やノウハウを活用する手法は有効ですが、それを適切に企画・実行できる専門的な知識やスキルを持つ職員が多くの自治体で不足しています。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 計画が絵に描いた餅で終わるか、あるいは不適切な計画で事業を進めてしまい、多額の公費を無駄にする結果となります。
縦割り行政の弊害
  • 施設の所管が教育委員会、福祉部局、市民部局など複数の部署に分かれているため、全庁的な視点での統合的な計画策定や、複合化後の柔軟な運営が困難になるケースが少なくありません。各部署が自らの所管施設の維持を優先し、全体最適の視点が欠如しがちです。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • せっかく施設を複合化しても、運営は従来通りの縦割りで行われ、相乗効果が生まれず、住民にとっては使い勝手の悪い施設になってしまいます。
PPP/PFI事業の適切な管理・監督能力の不足
  • 民間事業者と数十年にわたる長期契約を結ぶPPP/PFI事業は、契約内容の遵守状況を監視（モニタリング）し、社会情勢の変化に応じて柔軟に契約を見直すなど、高度な管理・監督能力が行政側に求められます。この能力が不足していると、サービスの質の低下や予期せぬ財政負担を招くリスクがあります。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 公共サービスの質が民間事業者の都合に左右され、行政がコントロールを失うことで、最終的に住民が不利益を被ることになります。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果
    • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、単一の課題解決に留まらず、複数の課題解決や多くの住民への便益に繋がる、波及効果の高い施策を高く評価します。
  • 実現可能性
    • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。既存の体制・仕組みを活用できる施策は、新たな体制構築が必要な施策より優先度が高くなります。
  • 費用対効果
    • 投入する経営資源（予算・人員・時間等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。短期的なコストよりも、長期的な財政負担軽減効果などの便益を重視します。
  • 公平性・持続可能性
    • 特定の地域や層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、公平性が確保される施策を優先します。また、一時的な効果ではなく、長期的・継続的に効果が持続する仕組みづくりに繋がる施策を高く評価します。
  • 客観的根拠の有無
    • 政府資料や学術研究等のエビデンスに基づく効果が実証されている施策を優先します。先行事例での成功実績があり、効果測定が明確にできる施策を重視します。

支援策の全体像と優先順位

  • 公共施設の複合化・多機能化を成功に導くためには、「計画・合意形成」「事業手法」「財源・人材」という3つの側面から、総合的かつ戦略的に支援策を講じる必要があります。これらの支援策は相互に関連しており、一体的に推進することで最大の効果を発揮します。
  • 最優先で取り組むべきは**「支援策①：戦略的計画策定と合意形成プロセスの強化」**です。現状、多くのプロジェクトが住民合意形成の段階で停滞しており、このボトルネックを解消しなければ、いかなる事業手法や財政支援も意味をなさないためです。
  • 次に優先されるのが**「支援策②：多様な事業手法の導入支援（PPP/PFIの推進）」**です。合意形成が図られたプロジェクトを、質の高い施設として具体化するための「実行力」を支援するものです。
  • そして、これら2つの施策を中長期的に支える基盤となるのが**「支援策③：財源確保と専門人材育成の仕組み構築」**です。持続可能な取り組みとするためには、安定的・戦略的な財源と、それを担う人材が不可欠です。

各支援策の詳細

支援策①：戦略的計画策定と合意形成プロセスの強化

目的
  • 行政主導のトップダウン型計画から、住民が主体的に関与する透明で開かれたプロセスへと転換し、データに基づいた客観的な議論を通じて、地域全体の納得感を醸成することを目指します。
主な取組①：住民参加型計画策定ガイドラインの策定と普及
  • 住民参加の進め方について、標準的かつ柔軟なガイドラインを策定し、特別区に提供します。
  • 具体的には、無作為抽出の住民によるワークショップの開催手法、施設の利用状況やコストを地図上で可視化するツールの活用法、多様な意見を集約するための対話の手法などを体系的にまとめます。
主な取組②：ファシリテーション専門家の派遣・育成支援
  • 利害が対立しやすい住民説明会やワークショップを円滑に運営するため、中立的な立場で対話を促進するファシリテーションの専門家を派遣する制度を創設します。
  • 同時に、区の職員自身がファシリテーションスキルを習得するための研修プログラムを実施し、内部での対応能力向上を支援します。
主な取組③：「公共施設白書」の標準化とデータ可視化ツールの提供
  • 各区が公表する「公共施設白書」について、施設の築年数、維持管理コスト、利用者数、一人当たりコストなどの重要項目を、住民に分かりやすい統一されたフォーマットで示すよう標準化を促します。
  • 住民が自身の地域の施設情報を直感的に理解できるよう、ウェブ上で操作可能なインタラクティブマップなどのデータ可視化ツールを開発・提供します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 合意形成に至った複合化プロジェクトの年間件数：目標 5件/年
      • データ取得方法： 各区からの事業進捗状況報告の集計
  • KSI（成功要因指標）
    • 住民説明会・ワークショップへの参加者満足度：目標 80%以上
      • データ取得方法： 各会合で実施する参加者アンケート
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 公共施設再編計画に対する住民の認知度：目標 50%以上
      • データ取得方法： 定期的な住民意識調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • ファシリテーター派遣回数：目標 20回/年
      • データ取得方法： 派遣事業の実施記録
    • 職員向け研修の実施回数・参加者数：目標 5回/年、延べ100人
      • データ取得方法： 研修事業の実施記録

支援策②：多様な事業手法の導入支援（PPP/PFIの推進）

目的
  • 民間の資金、経営能力、技術力を活用するPPP/PFI手法を効果的に導入するための知識やツールを提供し、質の高い公共サービスを効率的に実現できる体制を整えます。
主な取組①：PPP/PFI導入支援ワンストップデスクの設置
  • 東京都や特別区が連携し、PPP/PFIに関する法務・財務・技術的な相談に一元的に応じる専門窓口を設置します。
  • この窓口を通じて、各区の担当者が気軽に専門家（コンサルタント、金融機関等）の助言を得られるようにし、民間事業者とのマッチングも支援します。
主な取組②：モデル事業の形成と標準ドキュメントの提供
  • 特別区内で先進的なモデルとなりうるプロジェクトを複数選定し、集中的に支援することで成功事例を創出します。
  • その過程で得られた知見を基に、要求水準書、事業者募集要項、契約書などの標準的なひな形を作成・提供し、他の区が事業を検討する際の負担を軽減します。
主な取組③：学校施設の複合化・多機能化の重点推進
  • 地域の中心に位置する学校施設を、図書館、子育て支援、生涯学習、スポーツなどの機能を統合した「地域コミュニティの核」として再生するための、特化したガイドラインや財政支援メニューを構築します。
  • 児童・生徒の安全を最優先に確保しつつ、地域住民の利用を最大限に促進するための動線分離や管理運営の工夫など、具体的なノウハウを先進事例と共に示します。
主な取組④：民間提案制度の活用促進
  • 行政が計画するだけでなく、民間事業者から公有地の活用や公共施設の運営について、自由な発想で事業提案を受け付ける制度の導入を各区に働きかけます。
  • 提案の評価や事業化に向けた協議の進め方について、専門的な助言を行います。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 特別区におけるPPP/PFI手法を活用した事業の年間契約件数：目標 3件/年
      • データ取得方法： 内閣府PPP/PFI推進室の公表データ、各区からの報告
  • KSI（成功要因指標）
    • 民間事業者からの事業提案件数：目標 10件/年
      • データ取得方法： 各区の公募・提案受付記録
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • PPP/PFI導入によるVFM（Value for Money）の達成額：目標 年間10億円
      • データ取得方法： 各事業の効果検証報告書におけるコスト削減額の集計
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • ワンストップデスクへの相談件数：目標 50件/年
      • データ取得方法： 支援窓口の業務記録
    • 提供した標準ドキュメントの活用件数：目標 10件/年
      • データ取得方法： 各区へのヒアリング調査

支援策③：財源確保と専門人材育成の仕組み構築

目的
  • 複合化事業に必要な初期投資を安定的に確保するとともに、これらの複雑なプロジェクトを計画から運営まで一貫して担うことができる専門的な行政職員を育成・確保する持続可能な仕組みを構築します。
主な取組①：国庫補助金・有利な地方債の戦略的活用支援
  • 社会資本整備総合交付金や公共施設等適正管理推進事業債など、国の多様な支援制度に関する最新情報を集約し、各区の事業内容に最も適した財源の組み合わせを提案するコンサルティング機能を提供します。
  • 申請手続きのサポートや、国への要望活動を東京都が主導して行うことで、各区の負担を軽減し、採択率の向上を目指します。
主な取組②：公共施設マネジメント専門職の育成・交流プログラム
  • 特別区の職員を対象とした、公共施設マネジメントに関する体系的な研修プログラムを共同で開発・実施します。
  • 研修内容には、LCC（ライフサイクルコスト）分析、BIM（ビルディング・インフォメーション・モデリング）の活用、PFI事業のモニタリング手法など、実践的な知識を含めます。
  • また、区間での人事交流や、民間企業への派遣研修を促進し、多様な経験を積む機会を提供します。
主な取組③：施設再編に伴う余剰地活用ファンドの創設検討
  • 施設の統廃合によって生み出された未利用の公有地（余剰地）を売却・貸付して得られた収益を、一度一般会計に入れるのではなく、積み立てておくための基金（ファンド）を創設することを検討します。
  • この基金を原資として、次の新たな公共施設の整備・更新に戦略的に再投資することで、公共施設マネジメントの持続的なサイクルを生み出します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 公共施設の維持管理・更新に係る将来負担額の削減率（40年間）：目標 20%削減
      • データ取得方法： 各区の公共施設等総合管理計画に基づく長期財政シミュレーションの更新
  • KSI（成功要因指標）
    • 公共施設マネジメント専門研修を修了した職員数：目標 累計200人
      • データ取得方法： 研修事業の実施記録、修了者名簿の管理
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 国庫補助金・有利な地方債の獲得額（対事業費比率）：目標 40%以上
      • データ取得方法： 各区の決算統計、事業費報告
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 財源活用に関する合同説明会の開催数：目標 2回/年
      • データ取得方法： 事業実施記録
    • 余剰地の売却・貸付による歳入額：目標 年間20億円（特別区全体）
      • データ取得方法： 各区の財産管理台帳及び決算統計

先進事例

東京都特別区の先進事例

港区「みなとパーク芝浦」

  • 港区芝浦港南地区の総合支所、男女平等参画センター、スポーツセンター、消費者センター、介護予防総合センターなどを一つの建物に集約した大規模複合施設です。
  • 成功要因は、健康増進を核とした明確なコンセプトのもと、多様な世代の区民が自然に交流できる空間を創出した点にあります。また、スポーツセンターの運営にPPP/PFI手法を導入し、民間のノウハウを活用して質の高いサービスを効率的に提供しています。これにより、区民の利便性向上と行政の効率化を同時に実現しました。

豊島区「としまエコミューゼタウン」

  • 旧庁舎と旧公会堂の跡地を活用し、豊島区役所の新庁舎、商業施設、そして超高層マンション「ブリリアタワー池袋」を一体的に整備した公民連携の再開発事業です。
  • 成功要因は、区有地という一等地のポテンシャルを最大限に引き出し、行政機能の更新と民間活力を活用した都市開発、さらには財源確保を同時に達成した点です。庁舎を民間ビルに「入居」する形をとることで、建設費を大幅に圧縮し、固定資産税等の新たな税収も確保しました。
    • 客観的根拠：

品川区「品川区立第一日野小学校等複合施設」

  • 老朽化した第一日野小学校の改築にあたり、近隣にあった文化センターや教育総合会館（図書館・教育センター）の機能を取り込み、小学校、幼保一体施設、図書館、音楽ホール、プラネタリウムなどを一体的に整備しました。
  • 成功要因は、学校を核として地域の教育・文化機能を結集させた点です。児童・生徒は日常的に質の高い文化施設に触れることができ、地域住民は生涯学習の拠点として活用できます。児童の安全を確保するために動線を明確に分離する一方、学校と地域が連携したプログラムを積極的に実施し、ハードとソフトの両面で学社融合を実現しています。

全国自治体の先進事例

岩手県紫波町「オガールプロジェクト」

  • JR紫波中央駅前の約10.7ヘクタールの広大な町有地を、官民連携手法（PPP）により開発したプロジェクトです。町役場、図書館、産直マルシェ、ホテル、クリニック、フットボールセンター、民間住宅などが集積する、まさに「まち」を創り上げた事例です。
  • 成功要因は、徹底した公民連携にあります。町が100%出資して設立した「オガール紫波株式会社」が事業全体の調整役を担い、金融機関を巻き込んだ実現性の高い事業計画を策定しました。また、テナントを確保してから建物を建てる「逆算方式」や、エリア全体の価値を高めるデザインガイドラインの策定など、徹底した民間経営の視点を導入しました。その結果、年間約96万人が訪れる交流拠点が生まれ、雇用創出や税収増、地価上昇といった多大な成果を上げています。

富山市「TOYAMAキラリ」

  • 富山市の中心市街地に位置する、市立図書館本館とガラス美術館からなる複合施設です。世界的な建築家・隈研吾氏による、地域の伝統産業であるガラスやアルミ、地元産の木材を多用した特徴的なデザインが、新たな都市のシンボルとなっています。
  • 成功要因は、文化芸術を核とした都市再生戦略と、建築そのものの魅力による集客力です。図書館と美術館という異なる機能が、斜めに貫く大きな吹き抜け空間によって緩やかにつながり、互いの利用者を誘引する相乗効果を生み出しています。静かに読書する空間と、アートを鑑賞する空間が同居することで、市民に新たな知的好奇心や憩いの時間を提供し、中心市街地の回遊性向上と活性化に貢献しています。
    • 客観的根拠：

参考資料［エビデンス検索用］

総務省関連資料
内閣府関連資料
国土交通省関連資料
文部科学省関連資料
東京都・特別区関連資料
その他自治体・機関資料

まとめ

　東京都特別区における公共施設の複合化・多機能化は、深刻な人口構造の変化と財政的制約を乗り越え、持続可能な行政サービスを確保するために避けては通れない最重要課題です。その推進にあたっては、単なるコスト削減ではなく、新たな地域価値を創造する戦略的視点が不可欠であり、最大の障壁である住民合意の形成を、透明で開かれたプロセスを通じて乗り越える必要があります。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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