07 自治体経営

予算編成手法（一次経費（経常的経費）・二次経費（政策的経費））

masashi0025
目次
  1. はじめに
  2. 予算編成手法に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要

  • 自治体が予算編成手法を見直し、施策の新陳代謝を図る意義は、第一に、限られた財源を社会の変化に対応した新たな住民ニーズへ戦略的に再配分すること、第二に、財政の硬直化を防ぎ、持続可能な行政経営を実現することにあります。
  • 少子高齢化の進展やライフスタイルの多様化により、行政に求められる役割は絶えず変化しています。しかし、多くの自治体では、人件費や扶助費といった「一次経費（経常的経費）」が歳出の大部分を占め、財政構造が硬直化しています。これにより、新たな課題に対応するための「二次経費（政策的経費）」に充てる財源が不足し、前例踏襲の事業が温存されがちです。本稿では、この構造的課題を克服し、行政サービスを常に最適化していくための「施策の新陳代謝」を促す予算編成・執行改革について、東京都特別区を主な対象として、具体的な手法と論点を提示します。

意義

住民にとっての意義

地域社会にとっての意義

  • 持続可能で活力ある地域社会の実現

行政にとっての意義

  • EBPM（エビデンスに基づく政策立案）の推進と職員の意識改革

（参考）歴史・経過

  • シャウプ勧告と地方財政平衡交付金制度（1950年）
    • 戦後の地方自治制度の基礎を築いたシャウプ勧告に基づき、地方の財源保障と財政力格差の是正を目的として地方財政平衡交付金（後の地方交付税）制度が創設されました。これにより、国税の一部を地方へ再配分する仕組みが確立しました。
  • 地方分権一括法の成立（2000年）
  • 三位一体の改革（2000年代前半）
    • 国庫補助負担金の削減、地方への税源移譲、地方交付税の見直しを一体的に進めた改革です。この結果、地方交付税総額は大きく減少し、例えば2003年度の23.9兆円から2006年度には18.8兆円へと約5.1兆円減少しました。これにより、自治体はより自立した財政運営を迫られることになりました。
  • 都区財政調整制度の変遷

予算編成手法に関する現状データ

課題

住民の課題

  • 行政サービスの陳腐化とニーズのミスマッチ
    • 社会が変化しているにもかかわらず、旧来の制度や補助金が温存されることで、現代の住民ニーズに合わないサービスが継続されてしまう可能性があります。
      • 客観的根拠：
      • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
        • 住民は、自分たちの税金が時代遅れのサービスに使われていると感じ、行政への信頼を失います。

地域社会の課題

  • 将来への投資不足による地域の魅力・競争力の低下
    • 経常経費の増大が政策的経費を圧迫し続けると、防災・減災、脱炭素、子育て環境の整備といった、地域の未来を左右する重要な分野への投資が先送りされます。
      • 客観的根拠：
        • 神奈川県の財政見通しでは、社会保障関係費や施設更新費といった政策的経費は増加傾向にあるものの、令和7年度には約550億円の財源不足が見込まれており、「スクラップ・アンド・ビルドの徹底」が不可欠とされています。これは特別区においても同様の課題です。
      • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
        • 地域社会は変化への対応力を失い、長期的には人口流出や経済の停滞を招く恐れがあります。

行政の課題

  • 財政の硬直化と前例踏襲主義の蔓延
    • 経常収支比率が高い水準で推移すると、予算編成は「前年度＋α」の思考から抜け出せなくなり、新規事業の提案自体が困難になります。これが「前例踏襲主義」の温床となります。
      • 客観的根拠：
        • 令和5年度の特別区の扶助費は対前年度比4.4%増、普通建設事業費は同28.7%増となっており、扶助費の自然増が続く一方で、建設事業費は単年度の事業内容によって大きく変動します。安定して政策的経費を確保する構造にはなっていません。
      • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
        • 行政組織は創造性やチャレンジ精神を失い、社会課題の解決能力が著しく低下します。
  • 事業評価制度の形骸化
    • 多くの自治体で事務事業評価制度は導入されていますが、評価結果が予算削減や事業廃止に直結せず、単なる報告で終わってしまう「評価のための評価」に陥りがちです。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果: 施策が短期間で成果を現し、他の分野や組織全体へ良い影響を及ぼす度合い。
  • 実現可能性: 財政的、技術的、法制度的、政治的な制約が少なく、実行に移しやすい度合い。
  • 費用対効果: 投じるコスト（予算、人員）に対して、得られる効果（財源創出、業務効率化、住民サービス向上）が大きい度合い。
  • 公平性・持続可能性: 施策が特定の住民や地域に不利益を与えることなく、長期的に制度として継続できる度合い。
  • 客観的根拠の有無: 先進事例やデータによって、その効果が裏付けられている度合い。

支援策の全体像と優先順位

  • 施策の新陳代謝は、「①既存事業の見直し（スクラップ）」「②新規事業の立案（ビルド）」「③改革を支える基盤づくり」の3つの要素が連動して初めて機能します。これに基づき、以下の3つの支援策を一体的に推進することを提案します。優先順位は、まず改革の基盤を整えつつ、具体的なスクラップ＆ビルドの仕組みを導入する観点から、支援策①＝支援策② > 支援策③としますが、3つは不可分であり、同時並行で進めることが重要です。

各支援策の詳細

支援策①：ゼロベース思考を導入した「行政事業レビュー」の徹底（スクラップ機能の強化）

目的
  • 全ての既存事業、特に経常的経費を対象に、その必要性・有効性・効率性をゼロベースで検証し、聖域なき見直し（統廃合、民間委託、廃止）を行うことで、政策的経費に再投資するための財源を創出します。
主な取組①：行政事業レビューシートの標準化と全事業公開
主な取組②：多段階評価プロセスの導入
  • 評価プロセスを「①所管課による一次評価（自己評価）」「②行革・財政部門による二次評価（内部評価）」「③外部有識者・住民による三次評価（外部評価）」の3段階とします。
    • 客観的根拠：
      • 港区では、所管課の一次評価後、区役所改革担当・財政課が二次評価を行い、さらに両副区長や外部有識者で構成される行政評価委員会が三次評価を行う多層的なチェック体制を構築しています。
主な取組③：「事業部予算枠編成方式」との連動
  • 二次評価・三次評価で「スクラップ（廃止・縮小）」と判断された事業の財源を、機械的に当該部局の予算から削減します。一方で、部局内で生み出した財源の一部は、その部局の新規事業に優先的に配分するインセンティブを与えます。
主な取組④：評価結果の議会への報告と予算案への完全反映
  • 全てのレビューシートと評価結果を議会に報告し、予算編成プロセスの前提情報とします。評価結果（特にスクラップ判断）は、原則として次年度予算案に反映させることを首長・議会間で合意します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）：
    • 政策的経費比率の向上（例：3年間で5ポイント向上）
    • データ取得方法：
      • 決算統計における性質別歳出の分類から算出。
  • KSI（成功要因指標）：
    • レビューにより「スクラップ」と判断された事業の予算額（例：年間XX億円）
    • データ取得方法：
      • 行政事業レビュー結果の集計。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：
    • レビュー結果に対する職員の納得度（例：アンケートで「納得」が80%以上）
    • データ取得方法：
      • 職員意識調査。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：
    • 全事務事業のレビューシート作成・公開率（100%）
    • 外部評価委員会の開催回数（例：年4回以上）
    • データ取得方法：
      • 行財政改革担当部署による実績管理。

支援策②：EBPM推進とナレッジマネジメントによる政策立案能力の強化（ビルド機能の強化）

目的
主な取組①：RPA・AIの導入による定型業務の自動化
主な取組②：EBPM推進部署の設置と分析ツールの導入
  • 庁内に統計やデータ分析を専門に行う部署（またはチーム）を設置し、職員が容易にデータを可視化・分析できるBIツールなどを導入します。
    • 客観的根拠：
      • 大津市では庁内横断のデータ分析組織「データラボ（現・イノベーション戦略室）」を設置し、EBPMを推進しています。
        • （出典）(https://www.city.setagaya.lg.jp/documents/6156/05.pdf) 29
主な取組③：ナレッジマネジメントシステムの構築
主な取組④：ロジックモデルを活用した政策立案
  • 新規事業の立案時に、事業の目的（アウトカム）と活動（アウトプット）の因果関係を可視化する「ロジックモデル」の作成を義務付け、KPIを明確に設定します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）：
    • EBPMに基づき立案・実施された新規政策的事業の割合（例：新規事業の80%以上）
    • データ取得方法：
      • 予算編成資料及び政策評価調書に基づく判定。
  • KSI（成功要因指標）：
    • RPA等による業務削減時間（例：年間XX時間）
    • データ取得方法：
      • 各部署からのRPA導入効果報告の集計。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：
    • データ分析に基づく政策改善提案件数（例：年間XX件）
    • データ取得方法：
      • EBPM推進部署の活動記録。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：
    • RPA導入業務数（例：XX業務）
    • 全職員向けデータリテラシー研修の受講率（例：90%以上）
    • データ取得方法：
      • 人事課及び情報システム担当部署による実績管理。

支援策③：改革を推進する組織文化の醸成とインセンティブ設計（改革を支える基盤づくり）

目的
  • 職員一人ひとりが当事者意識を持って行政改革に取り組む組織文化を醸成するとともに、議会や住民との合意形成を円滑に進めることで、施策の新陳代謝を継続的に実行できる強固な組織基盤を構築します。
主な取組①：人事評価制度との連動
主な取組②：意識改革・スキルアップ研修の実施
  • 管理職を対象としたチェンジマネジメント研修や、若手・中堅職員を対象とした課題解決・政策立案研修を体系的に実施し、改革マインドを全庁的に醸成します。
主な取組③：議会との丁寧な合意形成プロセスの確立
主な取組④：住民参加による「公開政策議論」の実施
  • 行政事業レビューの外部評価や、新規の大型事業計画について、住民が参加するタウンミーティングやワークショップを積極的に開催し、計画段階から住民の意見を反映させ、事業への理解と協力を得ます。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）：
    • 次年度予算案の議会における修正率の低減（例：過去5年平均からXX%低減）
    • データ取得方法：
      • 議会議事録及び予算委員会の記録。
  • KSI（成功要因指標）：
    • 改革への貢献度を反映した人事評価制度の導入率（100%）
    • データ取得方法：
      • 人事制度の改定状況。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：
    • 職員意識調査における「改革への参画意欲」スコア（例：前年比XX%向上）
    • データ取得方法：
      • 定期的な職員意識調査。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：
    • 議会向け予算編成プロセス説明会の開催回数（例：年XX回）
    • 住民参加型ワークショップの開催回数および参加者数
    • データ取得方法：
      • 行財政改革担当部署及び議会事務局の活動記録。

先進事例

東京都特別区の先進事例

  • 千代田区「事業部予算『枠』編成方式」
    • 区民に最も身近な事業部に予算編成権限の一部を移譲する取り組みです。各事業部は、配分された予算枠の中で、既存事業の見直しや新規事業の立案を自主的・主体的に行います。これにより、現場の判断で迅速に区民ニーズに対応できるほか、自ら財源を生み出すインセンティブが働き、施策の新陳代謝が促進されます。
  • 港区「多段階の事務事業評価制度」
    • 所管課の自己評価（一次）に加え、区役所改革担当・財政課による二次評価、さらに外部有識者を含む行政評価委員会による三次評価という重層的な評価プロセスを確立しています。これにより、内部の論理に偏らない客観的で厳しい事業評価が担保され、評価結果の信頼性と実効性が高まっています。
      • 客観的根拠：
  • 杉並区「2段階評価による事務事業評価」
    • 令和5年度から、事務事業評価を「5月～6月の一次評価」と「8月～9月の二次評価」の2段階に分けて実施する新たな仕組みを導入しました。これにより、年度途中の状況変化や予算執行状況を踏まえた、よりタイムリーで実効性の高い評価と見直しが可能になっています。

全国自治体の先進事例

  • 横浜市「歳出改革基本方針に基づくスクラップ・アンド・ビルド」
    • 「創造・転換」を理念に掲げ、全庁一丸で歳出改革に取り組んでいます。特に、BPR（業務プロセスの抜本的見直し）の考え方を取り入れ、デジタル化や民営化・委託化を徹底し、執行体制をゼロベースで見直すことで財源を創出。これを防災対策や子育て支援など、新たな重点施策に戦略的に再投資しています。
  • 広島県三原市「職員主導のRPA活用による全庁的な業務改革」
    • デジタル化推進の専門部署を設置し、職員が主体となってRPAの開発・運用体制を確立しました。電子申請の登録や情報照会など約40業務に活用し、年間約9,700時間もの余力を創出。これにより生まれた時間を、より創造的な政策立案や住民サービス向上のための業務に振り向けています。
      • 客観的根拠：
        • RPA導入により、職員の残業削減やモチベーション向上にも繋がり、全庁的な業務改善意識の高まりという文化的な成果も生んでいます。
          • （出典）(https://rpa-technologies.com/insights/rpa-municipality-case-study/) 28

参考資料［エビデンス検索用］

まとめ

　財政の硬直化は、単なる財源不足の問題ではなく、自治体の課題解決能力そのものを蝕む深刻な病です。これを克服し、変化し続ける住民ニーズに応え続けるためには、既存事業を聖域なく見直す「スクラップ」と、データに基づき新たな価値を創造する「ビルド」を両輪とする「施策の新陳代謝」を制度として確立することが不可欠です。本稿で提案した、行政事業レビューの徹底、EBPMとDXの推進、そして改革を支える組織文化の醸成という三位一体の改革は、その実現に向けた具体的な道筋です。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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