07 自治体経営

指定管理者制度

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目次
  1. はじめに
  2. 指定管理者制度に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（指定管理者制度を取り巻く環境）

  • 自治体が指定管理者制度を導入する意義は「多様化する住民ニーズに応える質の高い公共サービスの提供」と「民間ノウハウを活用した効率的・効果的な行政運営の実現」にあります。
  • 指定管理者制度は、2003年の地方自治法改正により創設され、公の施設の管理運営に民間事業者の能力や創意工夫を取り入れることで、住民サービスの向上と行政コストの削減を目指すものです。
  • 東京都特別区においては、全国に先駆けて本制度の活用が進んできましたが、施設の老朽化、担い手不足、官民の役割分担の曖昧化といった「制度の成熟期」特有の課題に直面しています。本稿では、客観的データに基づき現状と課題を分析し、持続可能な公共サービス提供に向けた具体的な支援策を提案します。

意義

住民にとっての意義

サービス品質の向上
  • 民間事業者の専門性やノウハウが活用されることで、施設の開館時間の延長、休館日の縮小、利便性の高いサービスの導入など、住民サービスの質が向上します。
利用者ニーズへの迅速な対応
  • 柔軟な発想を持つ民間事業者が運営を担うことで、時代の変化や多様化する住民ニーズに応じた新たな事業やイベントが企画・実施されやすくなります。
    • 客観的根拠：
      • 地方自治法の改正により、民間事業者やNPOなども指定管理者となることが可能となり、住民のライフスタイルの変化や多様な需要に、より効果的・効率的に対応することが制度の目的として掲げられています。
      • （出典）総務省「指定管理者制度の概要」令和6年 2

地域社会にとっての意義

地域経済の活性化と雇用創出
  • 指定管理者が地元企業と連携したり、地域住民を雇用したりすることで、地域内での経済循環が促進され、新たな雇用機会が創出されます。
    • 客観的根拠：
      • 指定管理者制度の活用により、民間企業が地元の人々の雇用を増やすことが可能となり、地域の活性化をサポートできるとされています。
      • （出典）(https://areamanagement.jtbcom.co.jp/terminology/006) 3
地域の魅力向上とコミュニティ形成
  • 指定管理者の創意工夫による魅力的な自主事業やイベントが展開されることで、施設が地域住民の交流拠点となり、コミュニティの活性化や地域の魅力向上に繋がります。
    • 客観的根拠：
      • 指定管理者が行う自主事業や地域向けイベントの充実は、住民の満足度向上に繋がり、従来の行政にはないサービスの提供が可能となります。
      • （出典）(https://areamanagement.jtbcom.co.jp/terminology/006) 3

行政にとっての意義

行政コストの削減と効率化
専門性の活用と行政負担の軽減
  • 特定分野の専門知識を持つ民間事業者に管理運営を委ねることで、行政は企画立案や政策決定といったコア業務に集中でき、行政全体の質の向上に繋がります。
    • 客観的根拠：
      • 地方自治法改正の趣旨として、公的主体以外に十分なサービス提供能力が認められる主体が増加してきたことや、住民ニーズの多様化に効果的、効率的に対応するためには民間のノウハウの活用が有効であることが挙げられています。
      • （出典）総務省「指定管理者制度の概要」令和6年 2

（参考）歴史・経過

2000年代初頭：制度の誕生
  • 2001年に発足した小泉内閣の「聖域なき構造改革」の一環として、「民間にできることは民間に」という方針が打ち出されました。
  • 規制改革推進の観点から、公の施設の管理委託先を公共的団体等に限定していた地方自治法の規定が民間参入を阻害していると指摘されました。
  • 2003年（平成15年）6月の地方自治法改正により、指定管理者制度が創設され、同年9月に施行されました。これにより、民間企業やNPO法人なども公の施設の管理運営主体となることが可能になりました。
2000年代中盤：全国への普及
  • 2006年（平成18年）9月までに、従来の管理委託制度は廃止され、多くの自治体で指定管理者制度への移行が進みました。
  • この時期は、主に行政コストの削減や、開館時間の延長といったサービス拡充が制度導入の主目的とされました。
2010年代：課題の顕在化
  • 制度導入から時間が経過し、指定管理者の質の確保、モニタリング・評価手法の確立、施設の老朽化への対応といった、いわゆる「第二世代」の課題が全国的に顕在化し始めました。
  • 特に、行政によるモニタリングが仕様書通りの履行確認にとどまり、実質的なサービス向上に繋がっていない等の問題が指摘されるようになりました。
2020年代：パートナーシップへの転換期

指定管理者制度に関する現状データ

全国の導入状況
指定管理者の種類別割合の推移
東京都特別区の突出した民間活用率
  • 全国の動向とは一線を画し、東京都特別区における指定管理者に占める民間企業の割合は90.0%に達しており、全国の自治体類型の中で最も高い水準です。 12
  • この事実は、特別区が指定管理者制度の活用において最も先進的な地域であることを示唆しています。同時に、それは民間事業者との関係構築や、コスト削減以上の公共的価値をいかに確保するかといった、より成熟した段階の複雑な課題に全国で最も早く直面していることも意味します。
指定期間の動向
利用料金制の導入状況
  • 指定管理者が利用料金を直接収入とすることができる「利用料金制」を導入している施設は、特別区では58.3%であり、全国平均（47.2%）を上回っています。
  • 特にスポーツ施設（87.3%）や文化施設（75.2%）での導入率が高く、利用者の受益と負担の関係を明確にし、指定管理者の経営努力を促すインセンティブとして機能しています。

課題

住民の課題

指定管理者交代に伴うサービス品質の不安定化
  • 指定期間の満了に伴い指定管理者が交代する際、蓄積された運営ノウハウや利用者との関係性がリセットされ、一時的にサービスの質が低下するケースが見られます。
  • 客観的根拠：
    • 総務省の調査によれば、指定管理者が交代した施設の32.7%で「一時的なサービス水準の低下」が報告されており、特に「職員の接遇」や「専門的プログラムの継続性」の面で影響が大きいことが確認されています。
    • （出典）総務省「指定管理者制度の運用実態調査」令和3年度 1
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 公共サービスの安定性と継続性が損なわれ、利用者の施設離れや行政への信頼低下を招きます。

地域社会の課題

地域団体・NPOの参画機会の減少
  • 大規模な施設や専門性が求められる施設では、提案力や財務基盤に勝る大手事業者が選定されやすく、地域に根差したNPOや中小企業が参画しにくい構造になっています。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査では、特別区の指定管理施設のうち、地域団体（地元NPO、地域企業等）が指定管理者となっている割合は25.7%にとどまり、5年前（32.3%）と比較して6.6ポイント低下しています。
    • （出典）内閣府「指定管理者制度における地域団体の参画状況調査」令和5年度 1
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 地域社会との連携が希薄化し、地域特性を活かした施設運営や地域への経済効果が限定的となります。

行政の課題

施設の老朽化と更新費用の負担問題
  • 多くの公共施設が更新時期を迎える中、短期的な指定管理契約では、大規模修繕や設備更新に関する費用負担の役割分担が曖昧になりがちで、計画的な対応が困難になっています。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 計画的な修繕が行われず施設の劣化が加速し、将来的に莫大な更新費用が発生するほか、利用者の安全性が脅かされます。
モニタリング・評価制度の形骸化
  • 行政によるモニタリングが、協定書に定められた仕様を遵守しているかの確認作業に終始し、住民満足度の向上やサービスの質の改善といった本質的な評価に至っていないケースが多く見られます。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 行政が施設の運営実態を的確に把握できなくなり、サービス低下を見過ごすリスクが高まります。
短い指定期間による弊害
  • 主流となっている「5年」という指定期間は、指定管理者が腰を据えた人材育成や、施設の価値向上に繋がる中長期的な設備投資を行うインセンティブを削いでいます。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 施設運営が短期的な視点に陥り、革新的なサービスの創出や持続的な質の向上が阻害されます。
官製ワーキングプアを生む構造
  • 過度なコスト削減競争の結果、指定管理者が人件費を抑制するために非正規雇用に依存し、職員の専門性やモチベーションが低下する「官製ワーキングプア」とも言うべき問題が指摘されています。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 公共サービスの担い手の労働環境が悪化し、結果として住民へのサービス品質の低下を招きます。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果
    • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
  • 実現可能性
    • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。
  • 費用対効果
    • 投入する経営資源（予算・人員・時間等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。
  • 公平性・持続可能性
    • 特定の層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、長期的・継続的に効果が持続する施策を高く評価します。
  • 客観的根拠の有無
    • 政府資料や先行自治体の事例等、エビデンスに基づき効果が実証されている施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 指定管理者制度を「コスト削減ツール」から「価値創造パートナーシップ」へと進化させるため、「制度運用の高度化」「持続可能な経営モデルの構築」「評価制度の改革」の3つの支援策を統合的に推進します。
  • これらの中でも、全ての基盤となる**「支援策①：制度運用の高度化と官民パートナーシップの強化」**を最優先課題と位置付けます。公募・選定という制度の入り口を改革しなければ、質の高いパートナーを確保できず、他の施策も実効性を持ち得ないためです。
  • 次に、喫緊の課題である施設の老朽化に対応するため、**「支援策②：持続可能な公共施設経営モデルの構築」**を推進します。
  • 最後に、これらの取り組みの成果を確実に担保し、継続的な改善サイクルを確立するために**「支援策③：モニタリング・評価制度の抜本的改革」**を実施します。

各支援策の詳細

支援策①：制度運用の高度化と官民パートナーシップの強化

目的
  • 公募・選定プロセスを改革し、多様で質の高い事業者の参入を促進するとともに、行政と事業者が対等なパートナーとして連携する基盤を構築します。
  • 客観的根拠：
主な取組①：サウンディング型市場調査の原則導入
  • 公募に先立ち、民間事業者との対話（サウンディング）を実施することを原則とします。
  • 対話を通じて、市場の動向や事業者のアイデアを把握し、施設の潜在能力を引き出すような、より現実的で魅力的な公募仕様書を作成します。
  • 客観的根拠：
主な取組②：指定期間の長期化と柔軟な設定
  • 標準的な指定期間を現行の「5年」から「7年～10年」に延長します。
  • これにより、指定管理者は長期的な視点に立った安定的な経営、人材育成、施設への投資が可能になります。
  • ただし、施設の特性や事業内容に応じて、5年以下の短期契約も可能とするなど、柔軟な運用を担保します。
  • 客観的根拠：
主な取組③：選定基準の多様化と評価の精緻化
  • 価格（指定管理料）のみで評価するのではなく、サービス向上のための具体的な提案、地域貢献策、職員の雇用条件や育成計画といった質的な項目を重視した選定基準を導入します。
  • 特に、職員の安定雇用や適切な労働条件確保に関する提案を評価項目に加えることで、「官製ワーキングプア」問題に対応します。
  • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 指定管理施設の利用者満足度：5年間で15%向上
    • データ取得方法： 各施設で実施する利用者アンケート調査（年1回）
  • KSI（成功要因指標）
    • 公募案件あたりの平均応募者数：3.0者以上
    • データ取得方法： 契約担当部署による公募実績の集計
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 新規指定管理者（現行の指定管理者以外）の割合：20%以上
    • データ取得方法： 契約担当部署による選定結果の集計
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • サウンディング型市場調査の実施率（新規公募案件ベース）：80%以上
    • データ取得方法： 各施設所管課からの報告に基づく集計

支援策②：持続可能な公共施設経営モデルの構築

目的
  • 深刻化する公共施設の老朽化問題に対応するため、指定管理者制度と公共施設マネジメント計画を一体的に運用し、中長期的な視点での維持管理・更新体制を構築します。
  • 客観的根拠：
主な取組①：公共施設等総合管理計画との連動強化
  • 指定管理者の公募仕様書に、対象施設に関する「公共施設等総合管理計画」上の位置づけ（将来的な統廃合、大規模改修の予定等）を明記します。
  • 指定管理者は、同計画を踏まえた中長期的な管理運営計画の提出を必須とします。
  • 客観的根拠：
    • 公共施設の更新費用は将来の財政を圧迫する大きな要因であり、個別の施設管理と全庁的なアセットマネジメント戦略の連携は不可欠です。
    • （出典）東京都「公共施設等総合管理計画の策定状況等に関する調査」令和5年度
主な取組②：長期修繕引当金制度の導入
  • 指定管理料の一部や利用料金収入の一部を、将来の大規模修繕のために積み立てる「長期修繕引当金」制度を条例等で創設します。
  • この引当金は、区と指定管理者が共同で管理する口座等で管理し、計画的な修繕に充当します。
  • 客観的根拠：
主な取組③：インセンティブ付き修繕提案制度
  • 指定管理者が、コスト削減や施設の機能向上に繋がる修繕・改修を自主的に提案し、実施した場合にインセンティブを与える制度を導入します。
  • インセンティブとして、削減できたコストの一部を指定管理者の利益として還元したり、次期指定期間の選定で加点評価したりすることが考えられます。
  • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 公共施設のライフサイクルコスト（30年間）：20%削減
    • データ取得方法： 公共施設等総合管理計画に基づく長期費用試算の更新・比較
  • KSI（成功要因指標）
    • 長期修繕計画が策定されている指定管理施設の割合：90%以上
    • データ取得方法： 各施設所管課における計画策定状況の確認
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 緊急・計画外の大規模修繕の発生件数：年率5%削減
    • データ取得方法： 財産管理部門および各施設所管課における修繕履歴の集計
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 長期修繕引当金制度を導入した施設の数：目標数を設定し、進捗を管理
    • データ取得方法： 制度導入状況の全庁的な集計

支援策③：モニタリング・評価制度の抜本的改革

目的
  • モニタリングを、単なる仕様の遵守確認から、行政と指定管理者が協働してサービスの質を向上させるための「経営改善ツール」へと転換します。
  • 客観的根拠：
主な取組①：成果連動型モニタリングの導入
  • 評価の軸を「何をしたか（アウトプット）」から「どのような成果が生まれたか（アウトカム）」へと転換します。
  • 利用者満足度、地域への波及効果、新たな利用者層の開拓といった成果指標を導入し、その達成度を評価の中心に据えます。
  • 客観的根拠：
主な取組②：第三者評価と住民参加の促進
  • 行政職員による評価に加え、専門家や地域住民からなる第三者評価委員会を設置し、客観性と多角的な視点を確保します。
  • 利用者アンケートだけでなく、住民参加型のワークショップや意見交換会を定期的に開催し、その結果を公式な評価の一部として位置付けます。
  • 客観的根拠：
主な取組③：評価結果の指定管理料・契約更新への反映
  • モニタリング評価の結果を、次年度の指定管理料に反映させる仕組み（インセンティブ・ペナルティ）や、次期指定管理者の選定プロセスにおける評価点として活用することを制度化します。
  • これにより、指定管理者に質の高いサービスを提供する強い動機付けを与えます。
  • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 主要なサービス水準目標を達成した施設の割合：95%以上
    • データ取得方法： 年次モニタリング評価結果の集計
  • KSI（成功要因指標）
    • モニタリング評価結果が次年度の事業計画に反映されている施設の割合：80%以上
    • データ取得方法： モニタリング報告書および次年度事業計画書の突合分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 利用者満足度指標（NPS等）の前年度比改善率：目標値を設定し、進捗を管理
    • データ取得方法： 各施設で実施する利用者アンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 住民参加型評価を導入している施設の割合：50%以上
    • データ取得方法： 各施設所管課からの報告に基づく集計

先進事例

東京都特別区の先進事例

港区「官民パートナーシップを基軸とした制度運用の見直し」

  • 港区は、指定管理者制度を単なる委託ではなく「官民パートナーシップ」と再定義し、制度全体の包括的な見直しを行いました。 9
  • 主な取り組みとして、公募開始時期を前倒しして事業者の準備期間を確保、高齢者施設等における指定期間の10年への延長、現指定管理者の運営実績を次期選考で評価する仕組みの導入などを実施しました。 9
  • これらの取り組みは、事業者との安定的な関係を築き、質の高いサービスを継続的に確保することを目的としており、本稿で提案する支援策①および③の優れた実践例と言えます。
  • 客観的根拠：

葛飾区「文化施設の経営改革と民間活力の導入」

  • 葛飾区文化国際財団は、指定管理者制度導入以前から経営改革に着手し、民間出身の館長を登用するなど、民間的発想のマネジメントを積極的に取り入れてきました。 19
  • 指定管理者として、貸館事業の一元化や営業機能の強化などを通じて経営の健全化を達成し、全国的にも高い評価を得ています。 19
  • 民間のノウハウを最大限に活用し、行政と一体となって文化施設の価値向上に取り組んだ先駆的な事例です。
  • 客観的根拠：

豊島区「南池袋公園の再生とエリアマネジメント」

  • 豊島区は、暗く利用者が少なかった南池袋公園を、カフェを運営する民間事業者を指定管理者（PPP事業の一環として）に選定し、劇的に再生させました。 21
  • 事業者は公園内に魅力的なカフェを設置・運営するだけでなく、「南池袋公園をよくする会」を通じて地域住民や行政と協働し、公園全体の管理やイベント企画を実施しています。 21
  • 指定管理者制度が、単なる施設管理にとどまらず、地域全体の価値を高めるエリアマネジメントの中核を担い得ることを示す象徴的な事例です。
  • 客観的根拠：

全国自治体の先進事例

愛知県豊明市「サウンディング型市場調査による包括管理の実現」

  • 豊明市は、複数の都市公園と墓園の管理について、公募前にサウンディング型市場調査を実施しました。 8
  • 事業者との対話を通じて、複数の施設を一体的に管理する「包括管理」の市場性や課題を把握し、事業者が参入しやすい公募要項を作成しました。 8
  • 結果として4者からの応募があり、施設の魅力向上に繋がる優れた提案がなされ、住民サービスの向上に結びつきました。公募プロセスの改革が質の高いパートナーシップを生むことを実証した好例です。
  • 客観的根拠：

高知県室戸市「むろと廃校水族館のユニークな再生」

  • 室戸市は、廃校となった小学校の利活用について、NPO法人を指定管理者として「むろと廃校水族館」を開設しました。 8
  • このNPOは、学校のプールを巨大な水槽として活用したり、跳び箱を展示台にしたりするなど、廃校ならではのユニークな展示で大きな話題を呼びました。 8
  • 地元漁師から市場に出回らない魚を譲り受けるなど、地域資源を最大限に活用し、指定管理料に頼らない自立的な経営を実現しています。民間（特に地域NPO）の創造性がいかに公共施設の価値を高めるかを示す優れた事例です。
  • 客観的根拠：

参考資料［エビデンス検索用］

総務省関連資料
内閣府関連資料
  • 「指定管理者制度における地域団体の参画状況調査」令和5年度 1
文部科学省関連資料
東京都・特別区関連資料
その他機関・団体資料

まとめ

　東京都特別区における指定管理者制度は、導入から約20年が経過し、単なるコスト削減や外部委託という初期段階から、官民が連携して持続可能な公共サービスをいかに創造していくかという、より高度で戦略的な段階へと移行しています。施設の老朽化や担い手確保といった構造的な課題に対応するためには、短期的な視点での運用を見直し、長期的なパートナーシップを基軸とした制度へと進化させることが不可欠です。本稿で提案した、公募プロセスの改革、公共施設マネジメントとの連携、そして実効性のあるモニタリング評価の導入は、その実現に向けた具体的な道筋を示すものです。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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