07 自治体経営

公共施設の複合化・多機能化

masashi0025

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要(公共施設の複合化・多機能化を取り巻く環境)

  • 自治体が公共施設の複合化・多機能化を行う意義は「厳しい財政制約下での持続可能な行政サービスの提供」と「変化する地域ニーズへの対応によるコミュニティ価値の創出」にあります。
  • 公共施設の複合化・多機能化とは、従来は個別の目的で整備・運営されてきた庁舎、図書館、学校、児童館、高齢者施設などを一つの建物に集約・融合させ、複数の機能を持たせる取り組みです。
  • これは単なるコスト削減策ではなく、人口減少・超高齢社会という構造的な変化に直面する中で、老朽化した公共施設ストックを将来にわたる地域の資産へと戦略的に転換していくための不可欠な経営判断です。
  • 特に東京都特別区においては、全国に先駆けて進む高齢化と、高度経済成長期に集中整備された施設の大量更新時期の到来という二重の課題に直面しており、従来の「個別最適・機能維持」から「全体最適・価値創造」へと、公共施設マネジメントの基本思想を転換することが急務となっています。

意義

住民にとっての意義

利便性の向上
  • 複数の行政サービスや地域活動の拠点が一つにまとまることで、住民は一度の来訪で様々な用事を済ませることが可能になります。
  • これにより、移動にかかる時間や労力が大幅に削減され、特に高齢者や子育て世帯の負担軽減に繋がります。
  • 客観的根拠:
サービス品質の向上と新たな体験価値の創出
新たな交流機会の創出
  • 子どもから高齢者まで、多様な世代の人々が同じ空間に集うことで、自然な交流が生まれる「地域の居場所」となります。
  • これにより、世代間の相互理解が深まり、地域コミュニティの絆が強化されます。
  • 客観的根拠:

地域社会にとっての意義

地域コミュニティの活性化と賑わいの創出
  • 複合施設は、地域の新たな活動拠点・ランドマークとなり、まちの中心に人の流れと賑わいを生み出します。
  • 官民の多様な施設が連携することで相乗効果が生まれ、地域全体の活性化に貢献します。
  • 客観的根拠:
地域の魅力・価値向上
  • デザイン性に優れた複合施設や、地域の課題解決に貢献する多機能な施設は、地域のイメージアップに繋がり、定住人口や交流人口の増加に貢献します。
  • 客観的根拠:
防災機能の強化
  • 複合施設を計画段階から防災拠点として位置づけることで、災害時の避難所機能や支援物資の備蓄・配布拠点としての役割を強化できます。
  • 平常時と災害時の両方で活用できる「フェーズフリー」の考え方を取り入れることで、より実効性の高い防災体制を構築できます。
  • 客観的根拠:

行政にとっての意義

財政負担の軽減
  • 複数の施設を一つの建物に集約することで、建設費や用地取得費といった初期投資(イニシャルコスト)を大幅に圧縮できます。
  • また、光熱水費や維持管理費、人件費などの運営経費(ランニングコスト)も削減でき、中長期的な財政負担の軽減・平準化に繋がります。
  • 客観的根拠:
行政運営の効率化
  • 関連する部署や機能を一箇所に集約することで、部署間の連携がスムーズになり、行政運営全体の効率化が図れます。
  • 職員配置の最適化や、ICT技術の集約的導入も容易になります。
  • 客観的根拠:
遊休資産の有効活用と新たな財源の創出
  • 施設の統廃合によって生じた余剰地を売却・貸付することで、新たな財源を確保できます。
  • これにより得られた収益を、新たな施設整備や住民サービス向上のための原資として活用することが可能になります。
  • 客観的根拠:

(参考)歴史・経過

  • 公共施設の複合化・多機能化は、公共施設マネジメントの文脈で進化してきた政策課題です。
  • 1960~1970年代:大量供給の時代
    • 高度経済成長と人口急増を背景に、全国で学校、公営住宅、庁舎などの公共施設が大量に建設されました。この時期の施設は、単一機能で個別最適化されたものが中心でした。
  • 1980~1990年代:多様化の時代
  • 2000年代:課題認識の時代
  • 2010年代前半:計画策定の時代
  • 2010年代後半~現在:実行と深化の時代

公共施設の複合化・多機能化に関する現状データ

  • 東京都特別区における公共施設の複合化・多機能化を検討する上で、その背景となる人口動態と施設の現状をデータで把握することが不可欠です。
人口動態:超高齢社会の進展と単身高齢者の急増
  • 東京都全体の高齢化の進行
    • 令和6年(2024年)9月時点で、東京都の65歳以上の高齢者人口は311万8千人、高齢化率は23.5%といずれも過去最高水準に達しています。
    • 特に注目すべきは、75歳以上人口が前年比3.1%増の181万5千人と急増している点です。これは、より介護や支援を必要とする後期高齢者が増加していることを示しており、公共施設に求められる機能が変化していることを示唆します。
  • 特別区の人口構造の特徴
    • 特別区全体の高齢化率(22.1%)は東京都平均(23.5%)や全国平均(29.3%)より低い水準にあります。しかし、これは生産年齢人口の流入が多いためであり、将来の高齢者予備軍が全国で最も集積している地域とも言えます。
    • 最も深刻なトレンドは、単身高齢者世帯の急増です。特別区では、2055年には約100万世帯、全世帯の2割弱が単身高齢者世帯になると推計されており、地域での見守りや交流の拠点としての公共施設の役割がますます重要になります。
公共施設の老朽化:一斉更新時期の到来
将来の更新費用:維持困難な財政負担
  • 巨額の更新費用
公共施設等総合管理計画の進捗:計画から実行への壁

課題

住民の課題

利便性の低下とアクセスへの懸念
  • 住民にとって最も身近な懸念は、施設の統廃合による利便性の低下です。特に、最寄りの施設がなくなることによる移動距離の増大は、高齢者や子育て世帯、交通弱者にとって深刻な問題となります。
  • 客観的根拠:
    • ある自治体のアンケート調査では、施設の集約・複合化に反対する理由として、「施設が集中すると周囲が混雑するから」(45.5%)、「移動に時間をかけたくないから」(30.1%)、「適切な交通手段がないから」(27.6%)といったアクセスに関する懸念が上位を占めています。
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察:必要な行政サービスや地域活動への参加を諦める住民が増え、社会的孤立や健康格差の拡大を招く恐れがあります。
愛着ある施設の喪失とコミュニティの空洞化
  • 長年親しんできた公民館や図書館、児童館などは、単なる「ハコモノ」ではなく、地域の歴史や住民の思い出が詰まったコミュニティの象徴です。その閉鎖は、住民のアイデンティティや地域への愛着を損なう可能性があります。
  • 客観的根拠:
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察:地域の求心力が失われ、住民同士のつながりが希薄化し、地域コミュニティそのものが衰退していく危険性があります。
複合化によるサービスの質の低下懸念
  • 異なる機能が一つの建物に同居することへの不安も根強くあります。例えば、静かな環境が求められる図書館と、子どもたちの元気な声が響く児童館の複合化に対しては、双方のサービス品質が低下するのではないかという懸念が示されます。
  • 客観的根拠:
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察:利用者満足度が低下し、せっかく新設した複合施設の利用が低迷し、投資効果が得られない結果となる可能性があります。

地域社会の課題

合意形成の困難さ
  • 公共施設の再編における最大の障壁は、地域住民との合意形成です。「総論賛成・各論反対」の典型的な状況に陥りやすく、計画が停滞する最大の要因となっています。
  • 客観的根拠:
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察:必要な施設再編が先送りされ続け、老朽化による危険性の増大と将来世代への財政負担の転嫁が深刻化します。
多様な地域ニーズへの対応不足
  • 一律の基準で複合化を進めても、地域ごとの多様なニーズに応えることはできません。子育て世帯が多い地域、高齢化が著しい地域など、それぞれの特性に合わせた機能の組み合わせやサービス設計が求められます。
  • 客観的根拠:
    • 内閣府の調査によれば、特別区住民の72.8%が「公共施設に地域課題解決の役割を期待する」と回答している一方、「現状の施設がその役割を果たしている」という評価は32.3%に留まっています。特に「多世代交流の場としての機能」において、期待と現状の乖離が最も大きくなっています。
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察:行政サービスと住民ニーズのミスマッチが拡大し、行政への不信感が高まるとともに、地域課題の解決が遅れます。

行政の課題

縦割り行政の弊害
  • 公共施設の所管は、教育委員会、福祉部局、文化振興部局など、複数の部署にまたがっています。この縦割り構造が、部署を横断する複合化プロジェクトの推進を阻害する大きな要因となっています。
  • 客観的根拠:
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察:全体最適の視点を欠いた部分的な調整に終始し、相乗効果を生まない非効率な複合施設が生まれるリスクがあります。
財源と専門人材の不足
  • 大規模な複合施設の整備には、多額の初期投資が必要です。また、PPP/PFIといった民間活力を導入する手法や、住民参加を円滑に進めるファシリテーションなど、従来とは異なる専門的な知識やスキルを持つ人材が不可欠ですが、多くの自治体で不足しています。
  • 客観的根拠:
    • 公共施設マネジメントを進める上での検討課題として、支出の平準化や運営費の削減効果といった財政面の課題とともに、専門知識を持つ職員の不足が挙げられています。
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察:計画が「絵に描いた餅」で終わり、老朽化する施設を抜本的に改善できないまま塩漬けにするしかなくなります。
将来のニーズ変化への対応力(柔軟性の欠如)
  • 一度建設すると数十年は使用される複合施設が、将来の人口構造やライフスタイルの変化に柔軟に対応できる設計になっているかは重要な課題です。固定的な間取りや単一用途の部屋ばかりでは、将来「使えない」施設になってしまうリスクがあります。
  • 客観的根拠:
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察:巨額の投資で建設した施設が、時代の変化に対応できず、将来世代にとっての「負の遺産」となるリスクがあります。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

  • 各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。
即効性・波及効果
  • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、単一の課題解決に留まらず、複数の課題解決や多くの住民への便益に繋がる、波及効果の高い施策を高く評価します。
実現可能性
  • 現行の法制度、予算、人員体制の中で、大きな障壁なく着手・実行できる施策を優先します。既存の仕組みや資源を活用できる施策は、優先度が高くなります。
費用対効果
  • 投下する経営資源(予算・人員・時間等)に対して、得られる効果(財政負担軽減、住民満足度向上等)が大きい施策を優先します。短期的なコストだけでなく、長期的な便益や将来的な財政負担の軽減効果も考慮します。
公平性・持続可能性
  • 特定の地域や層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、公平性が確保される施策を優先します。また、一時的な効果ではなく、長期的・継続的に効果が持続する仕組みづくりに繋がる施策を高く評価します。
客観的根拠の有無
  • 政府の調査研究や先進自治体の事例など、客観的なエビデンスによって効果が実証されている、または強く示唆されている施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 公共施設の複合化・多機能化を成功に導くためには、**「①計画・合意形成」→「②実行・連携」→「③運営・進化」**という一連のプロセスを戦略的にマネジメントする必要があります。
  • これらの課題と優先順位の考え方を踏まえ、最も優先度が高い施策は**「支援策①:戦略的計画策定と合意形成プロセスの標準化」**です。
  • なぜなら、住民との信頼関係の構築とビジョンの共有なくして、いかなる計画も実行段階で頓挫するリスクが極めて高いからです。技術的な問題や財源の問題以上に、合意形成という「ソフト」な課題の解決が、プロジェクト全体の成否を分ける最大の鍵となります。この基盤を固めた上で、多様な事業手法の導入や運営の高度化に進むことが、成功への確実な道筋となります。

各支援策の詳細

支援策①:戦略的計画策定と合意形成プロセスの標準化

目的
  • 施設の「閉鎖・削減」というネガティブな議論から脱却し、「地域の未来価値を共創する」というポジティブな対話へと転換することを目指します。
  • 計画の初期段階から徹底した住民参加を促し、行政と住民の信頼関係を構築することで、反対を乗り越え、共に計画を創り上げるパートナーシップを確立します。
  • 客観的根拠:
主な取組①:住民参加型ワークショップの体系化と義務化
  • 全ての主要な施設再編プロジェクトにおいて、標準化された多段階の住民参加型ワークショップの実施を義務付けます。
  • 単なる一方的な説明会ではなく、地域の現状分析、将来ビジョンの共有、施設に求める機能の洗い出し、ゾーニングや空間イメージの検討など、住民が「自分ごと」として計画策定に深く関与できるプロセスを設計します。
  • 客観的根拠:
主な取組②:専門ファシリテーターの派遣・育成制度の創設
  • 円滑で建設的な議論を促進するため、中立的な立場から対話を進行する専門のファシリテーターをワークショップに派遣する制度を創設します。
  • 併せて、区職員を対象としたファシリテーション研修を体系的に実施し、庁内における対話促進スキルを底上げします。
  • 客観的根拠:
主な取組③:全庁横断的なプロジェクト推進体制の構築
KGI・KSI・KPI
  • KGI(最終目標指標)
    • 住民合意形成に要する期間の平均20%短縮
      • データ取得方法: 過去の類似案件との比較分析、プロジェクト管理記録
    • 再編後の施設に対する住民満足度90%以上
      • データ取得方法: 開館後の利用者アンケート調査
  • KSI(成功要因指標)
    • 主要な再編計画における住民参加ワークショップ実施率100%
      • データ取得方法: 各プロジェクトの実施計画・報告書の確認
  • KPI(重要業績評価指標)アウトカム指標
    • ワークショップ参加者の計画内容への理解度・満足度90%以上
      • データ取得方法: ワークショップ終了時の参加者アンケート
  • KPI(重要業績評価指標)アウトプット指標
    • ワークショップ開催回数(1プロジェクトあたり平均5回以上)
      • データ取得方法: 各プロジェクトの実施記録
    • 育成・認定したファシリテーター数(職員・外部専門家)
      • データ取得方法: 研修・認定制度の登録者数

支援策②:多様な事業手法の導入と官民連携(PPP/PFI)の推進

目的
  • 民間事業者の持つ資金、経営ノウハウ、創造性を最大限に活用し、財政負担を軽減しつつ、より質の高い、魅力的な公共サービスを提供することを目指します。
  • 施設に民間収益機能を取り込むことで、施設の自立性を高め、賑わいを創出し、持続可能な運営を実現します。
  • 客観的根拠:
主な取組①:PPP/PFI導入の原則化と簡易判定ツールの提供
  • 一定規模以上の新規整備・大規模改修事業については、事業手法の検討段階でPPP/PFIの導入可能性検討を原則化します。
  • 各事業担当部署が初期段階で導入の向き・不向きを簡易に判断できるチェックリストやツールを提供し、検討のハードルを下げます。
  • 客観的根拠:
    • PFI事業は、従来手法(公共が直接整備・運営)と比較して、コスト削減効果(VFM: Value for Money)が期待できます。過去の事例では、6.5%から44.3%という高いVFMが報告されています。
主な取組②:サウンディング型市場調査の積極活用
  • 事業計画の具体化に先立ち、民間事業者との対話(サウンディング)を積極的に実施します。
  • これにより、市場性の有無、事業化に向けた課題、民間ならではの革新的なアイデアなどを早期に把握し、より実現性の高い計画を策定します。
  • 客観的根拠:
    • 先進自治体の事例では、サウンディングを通じて民間事業者の知見を取り入れ、事業の付加価値を高めることに成功しています。
      • (出典)(https://www.daiwalease.co.jp/service/ppp/seminar.html) 31
主な取組③:複合施設への民間収益機能導入ガイドラインの策定
  • 公共施設内にカフェ、物販、クリニック、オフィスなどを導入する際の考え方、公募方法、賃料設定、連携方法などを示したガイドラインを策定します。
  • これにより、行政サービスの提供と両立しながら、施設の魅力向上と財源確保に繋がる民間機能の導入を促進します。
  • 客観的根拠:
KGI・KSI・KPI
  • KGI(最終目標指標)
    • 公共施設整備におけるVFM(コスト削減効果)達成率 平均10%以上
      • データ取得方法: 各PFI事業の効果測定報告書
    • 民間収益による施設運営コストのカバー率 平均20%以上
      • データ取得方法: 各施設の収支報告書の分析
  • KSI(成功要因指標)
    • 新規大規模整備事業におけるPPP/PFI手法の導入率50%以上
      • データ取得方法: 事業計画における事業手法の集計
  • KPI(重要業績評価指標)アウトカム指標
    • サウンディング調査を通じて得られた民間からの事業提案件数
      • データ取得方法: サウンディング実施報告書の集計
  • KPI(重要業績評価指標)アウトプット指標
    • PPP/PFI導入検討件数
      • データ取得方法: 各部署からの報告集計
    • サウンディング型市場調査の実施回数
      • データ取得方法: 企画・資産管理部門による実施記録

支援策③:複合施設の運営マネジメント高度化と効果測定

目的
  • 施設を「建てて終わり」にせず、複合化による相乗効果を最大限に引き出すための運営体制を構築します。
  • 長期的な視点に立ち、社会の変化に合わせて施設が進化し続けられるような、柔軟な空間設計と運営評価の仕組みを導入します。
  • 客観的根拠:
主な取組①:複合施設の指定管理者一括指定の推進
  • 複合施設全体の運営を、単一の指定管理者(または企業連合体)に一括して委ねる方式を推奨します。
  • これにより、機能ごとの縦割りを排し、施設全体での一体的なイベント企画、スタッフの多能工化、総合窓口の設置などが可能となり、利用者サービスの向上と運営の効率化を両立します。
  • 客観的根拠:
主な取組②:柔軟な空間設計(フレキシビリティ)の導入支援
  • 施設の設計段階で、将来の用途変更に柔軟に対応できる設計を導入するためのガイドラインを策定・提供します。
  • 可動間仕切り、多目的に利用できる家具の選定、将来の改修を見越した設備計画などを推奨し、「変化に対応できる施設」づくりを支援します。
  • 客観的根拠:
主な取組③:成果指標(KPI)に基づく運営評価制度の導入
  • 複合施設の運営状況を評価するための標準的な成果指標(KPI)を策定します。
  • 個別のサービス指標(例:図書館の貸出冊数)に加え、「機能横断プログラムの実施件数」「複数サービス利用者の割合」「多世代交流イベントへの参加者数」など、複合化ならではの相乗効果を測る指標を重視します。
  • 客観的根拠:
KGI・KSI・KPI
  • KGI(最終目標指標)
    • 複合施設の利用者満足度90%以上
      • データ取得方法: 定期的な利用者アンケート調査
    • 施設全体の稼働率(利用時間ベース)20%向上(再編前比)
      • データ取得方法: 施設予約システム等の利用実績データ分析
  • KSI(成功要因指標)
    • 複合施設における機能横断プログラムの年間実施件数
      • データ取得方法: 指定管理者の事業報告書
  • KPI(重要業績評価指標)アウトカム指標
    • 複数サービス利用者の割合
      • データ取得方法: 利用者アンケート、IDカード等による利用履歴分析
    • 利用者一人当たりの運営コスト
      • データ取得方法: 財務データと利用実績データの分析
  • KPI(重要業績評価指標)アウトプット指標
    • 総合窓口・共通受付の設置率
      • データ取得方法: 施設整備計画・運営仕様書の確認
    • 指定管理者へのKPIに基づく運営評価フィードバックの実施率
      • データ取得方法: モニタリング報告書の記録

先進事例

東京都特別区の先進事例

港区「札の辻スクエア」

  • 2022年に開設された、産業振興センター、区立図書館で最大規模となる三田図書館、そして民間事業者によるスーパーマーケットや全国の自治体PRコーナーなどを一体化した大規模複合施設です。
  • 産業振興と知の拠点、そして日常の賑わいを一つの建物に集約することで、多様な人々が集い交流するハブ機能を目指しています。
  • 成功要因は、田町・三田駅からのアクセスが良いという立地を最大限に活かした戦略的な機能配置にあります。特に、民間活力(スーパーマーケット)を導入することで、目的利用だけでなく日常的な来訪者を確保し、施設全体の活性化と相乗効果を生み出しています。
  • 客観的根拠:

渋谷区「(仮称)恵比寿西二丁目福祉施設」

  • 区営住宅、認可保育所、看護小規模多機能型居宅介護、地域包括支援センター、知的障害者グループホームなど、多様な福祉・居住機能を一つの建物に縦方向に複合させた施設です。
  • 都心部の限られた敷地を有効活用し、多世代・多様なニーズに応える拠点整備のモデルケースと言えます。
  • 成功要因は、福祉と居住という親和性の高い機能をターゲットに絞り、集中的に複合化した点です。また、各施設の利用者が安全かつ快適に過ごせるよう、専用エレベーターによる動線の分離や、災害時の避難経路となる連続バルコニーの設置など、きめ細やかな設計上の配慮がなされています。
  • 客観的根拠:

豊島区「としま区民センター(としまセンタースクエア)」

  • Hareza池袋エリアの一角をなす文化活動拠点で、区民ホール、会議室、スタジオ等を備えています。この施設の最大の特徴は、計画段階における徹底した住民参加です。
  • 10代から80代までが参加する「区民ワークショップ」や、子どもたちが区政に意見を表明する「としま子ども会議」などを開催し、多様な住民の声を計画に反映させました。
  • 成功要因は、行政主導ではなく、住民との「共創」プロセスを重視した点にあります。これにより、完成後の施設は多くの区民に「自分たちの施設」として受け入れられ、高い利用率に繋がっています。また、周辺の劇場などと連携し、エリア全体の賑わい創出に貢献しています。
  • 客観的根拠:

全国自治体の先進事例

武蔵野市「武蔵野プレイス」

  • 図書館機能を核としながら、「生涯学習支援」「市民活動支援」「青少年活動支援」という4つの機能を「複合」させるのではなく、意図的に「融合」させた、複合施設の先駆的かつ画期的な事例です 3
  • フロアごとにテーマを設けつつも、明確な境界線を設けず、利用者が施設内を回遊する中で自然に新たな活動や情報に触れることができる「場」として設計されています 4
  • 成功要因は、単なる機能の足し算ではなく、「知の創造・交流の拠点」という明確なコンセプトに基づき、空間設計から運営までを一貫してデザインした点です。公益財団法人への指定管理により、4つの機能を一体的に運営する体制を構築したことも、相乗効果を生み出す上で不可欠でした 1
  • 客観的根拠:

岩手県紫波町「オガールプロジェクト」

  • JR紫波中央駅前の約10.7ヘクタールの広大な未利用町有地を舞台に、官民連携(PPP)によって図書館、役場庁舎、子育て支援センター、産直マルシェ、ホテル、クリニック、バレーボール専用体育館などを一体的に整備した「公民連携によるまちづくり」の金字塔です 2
  • 個別の施設整備ではなく、エリア全体の価値を向上させる視点でプロジェクトが推進されました 6
  • 成功要因は、明確なビジョンを掲げたリーダーシップ、事業推進の中核を担う専門会社「オガール紫波株式会社」の設立、そして徹底して地域内経済循環を意識した事業設計(地元産材の活用、地元金融機関からの資金調達、地元事業者の施工等)にあります 7
  • 客観的根拠:

まとめ

 公共施設の複合化・多機能化は、人口構造の変化と厳しい財政状況に直面する東京都特別区にとって、避けては通れない喫緊の経営課題です。本稿で示したデータや事例が示す通り、この取り組みは単なるコスト削減に留まらず、住民の利便性向上、新たなコミュニティの創出、地域の魅力向上といった多様な価値を生み出す大きな可能性を秘めています。その成功の鍵は、技術的な問題よりも、住民との「共創」を核とした合意形成プロセスの構築と、民間活力の戦略的な活用にあります。老朽化という課題を、地域の未来価値を創造する好機と捉え、戦略的かつ丁寧なマネジメントを進めていくことが、持続可能な行政サービスの実現に不可欠です。
 本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
 引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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