【東京都】台風22号、23号による被害への対応

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

首都強靭化における「島しょ」と「特別区」の不可分性

本報告書の目的と背景

　東京都特別区（23区）は、日本の行政・経済の中枢を担う巨大都市圏であると同時に、高度に集積したインフラと人口を抱えるがゆえの脆弱性を内包しています。一方で、東京都の管轄下にある島しょ部（伊豆諸島・小笠原諸島）は、地理的隔絶性と資源制約という過酷な条件下で、度重なる自然災害に対峙してきた歴史を持ちます。特に令和元年（2019年）の台風第15号（ファクサイ）がもたらした甚大な被害は、現代の都市インフラがいかに電力と通信のネットワークに依存しているかを浮き彫りにし、行政機能の維持における課題を露呈させました。

　本記事は、特別区の行政職員、特に政策立案や防災計画に携わる実務家を対象に、島しょ部での災害事例を単なる「遠隔地の出来事」としてではなく、特別区が将来直面しうる「都市型孤立災害」の先行事例として分析するものです。災害時におけるライフラインの連鎖的崩壊、情報空白期間における被害認定の遅れ、そして自治体間連携の法的・実務的課題を詳細に紐解くことで、特別区が採るべき戦略的示唆を提示することを目的とします。

「One Tokyo」としての危機管理エコシステム

　東京都の防災体制は、東京都庁、特別区、市町村が重層的に連携するエコシステムによって支えられています。しかし、その実態は均質ではありません。特別区が豊富な財源と人的リソース、そして相互に近い地理的距離による「密」な支援体制を持つのに対し、島しょ部は広大な海域に点在し、悪天候時には物理的支援が途絶するという「疎」かつ「断絶」のリスクを常に抱えています。

　しかしながら、TOKYO強靭化プロジェクトが示すように、首都直下地震や大規模風水害、さらには富士山噴火といった広域災害が発生した場合、特別区自身もまた、高層難民の発生や交通網の寸断により、擬似的な「島」となり得ます。したがって、島しょ部で発生した事象メカニズムを解明することは、特別区の足元にある脆弱性を点検する作業と同義です。本稿では、インフラの物理的強靭化（ハード）と、応援協定や職員派遣といった行政的強靭化（ソフト）の両面から、包括的な分析を試みます。

令和元年台風15号における被害の時系列的展開とインフラの相互依存性

　令和元年9月に発生した台風15号は、島しょ部において「風台風」としての猛威を振るい、その被害の質は、家屋の損壊のみならず、ライフラインの長期間にわたる機能不全として顕在化しました。ここでは、特に大島町と新島村の事例を中心に、被害の発生から復旧、そして行政による被害認定のプロセスを時系列で追うことで、現代災害の特質を分析します。

電力と水道の「死の抱擁」：
ライフラインの連鎖的崩壊

　現代の都市インフラにおいて、電力と水道はもはや別個のシステムではなく、完全に同期した単一の生命維持装置です。台風15号における最大の教訓は、水道管そのものの物理的破損以上に、停電による揚水・送水ポンプの停止が断水の主因となった点にあります。

初動段階における断水メカニズムの分析

　発災直後である9月11日12時時点の東京都総務局の報告によれば、大島町および新島村における断水の主たる原因は明確に「停電」に関連付けられています。

• 大島町の状況：
  • 北部の元町地区等では通電していたものの、南部の野増地区等では停電が継続しており、報告書には「停電に伴い断水状態」と明記されています。これは、水源から浄水場、配水池、そして各家庭へと水を送るポンプ機能が、電力供給の途絶とともに即座に停止したことを意味します。復旧方針として「通電箇所で復旧を急いでいる」とあることからも、電力復旧が水道復旧の絶対的な先行条件であったことがわかります。
• 新島村の状況：
  • 本村および若郷地区で停電が発生し、それに伴い断水状態に陥りました。特に新島村では32件の停電が確認されており、これに対する緊急措置として「水の輸送要請」が行われました。

　ここで注目すべきは、同じ島しょ部でありながら、利島村においては「断水は発生していない（電力不要）」という記述が見られる点です。これは極めて重要な示唆を含んでいます。利島村の水道システムが重力流下式（自然流下）などの電力を必要としない方式、あるいは自家発電設備が完全に機能していた可能性を示唆しており、インフラの設計思想そのものがレジリエンス（回復力）を決定づけた好例と言えます。特別区においても、高層マンションの受水槽・加圧ポンプシステムが停電時にいかに脆弱であるかを考慮すれば、この「電力不要」というキーワードは、防災設備計画における重要な指標となります。

• （出典）東京都総務局「令和元年台風第15号による島しょの被害状況（第16報）」 2019年

復旧プロセスの非対称性

　発災から約1週間が経過した9月19日の時点でも、インフラの傷跡は深く残っていました。大島町では島内の大部分で電力が復旧し、水道・通信も復旧済みとなりましたが、新島村においては依然として農業用水道の一部断水が続いていました。さらに神津島村では、農業用水の漏水に加え、テレビやインターネットといった情報通信インフラの支障が9月20日時点でも継続していました。

　この事実は、生活用水（上水道）の復旧が優先される一方で、地域経済を支える農業用水や、現代社会の生命線である情報通信網の復旧にはタイムラグが生じることを示しています。特に神津島村における通信支障は、住民への情報伝達や安否確認を著しく阻害し、行政の初動対応を遅らせる「情報の真空地帯」を生み出したと考えられます。

• （出典）東京都総務局「令和元年台風第15号による島しょの被害状況（9月19日時点）」 2019年
• （出典）東京都総務局「令和元年台風第15号による島しょの被害状況（9月20日時点）」 2019年

被害認定数の推移に見る行政負荷の増大

　災害対応において最も困難な課題の一つが、正確な被害状況の把握です。台風15号の事例データは、発災直後の「概数」がいかに実態とかけ離れているか、そして時間が経過するにつれて被害認定数が指数関数的に増大していくプロセスを如実に示しています。

大島町における住家被害報告数の時系列的推移（令和元年9月）

• 9月11日 12:00（第16報）：
  • 住家被害合計「多数発生」（50件以上見込み）
• 9月19日 10:00（補正報）：
  • 全壊3、半壊・大規模半壊61、一部破損331、住家被害合計 395
• 9月20日 10:00（補正報）：
  • 全壊3、半壊・大規模半壊76、一部破損399、住家被害合計 478
• 9月27日 09:00（第55報）：
  • 全壊4、半壊・大規模半壊80、一部破損655、住家被害合計 739

　このデータから読み取れる傾向は衝撃的です。

1. 初期認識の過小評価：
   • 発災直後（11日）の段階では「50件以上見込み」とされていた被害が、最終的（27日）には700件を超えています。これは初期情報の10倍以上の乖離であり、初動段階で投入すべきリソースの算定がいかに困難であるかを物語っています。
2. 「一部破損」の急増：
   • 特筆すべきは「一部破損」の増加ペースです。19日から20日のわずか24時間で68件増加し、さらにその後の1週間で250件以上増加しています。全壊や半壊といった外見上明白な被害と異なり、一部破損は屋根の瓦のズレや外壁の亀裂など、詳細な調査を要するケースが多いのが特徴です。
3. 行政事務のピークシフト：
   • 災害対策本部が設置される発災直後よりも、生活再建に向けた「罹災証明書」の発行ニーズが高まる発災後1〜2週間目において、行政職員への業務負荷が最大化します。これは、特別区からの応援職員派遣のタイミングを決定する上で極めて重要なデータです。

　新島村においても同様の傾向が見られます。9月27日時点での報告では、住家被害の全壊は3棟、半壊は6棟に留まる一方で、一部破損は519棟に達しています。さらに、非住家被害（倉庫、事業所など）が新島村だけで50棟報告されており、地域経済への打撃が住家被害と同等以上に深刻であったことが推察されます。

• （出典）東京都総務局「令和元年台風第15号に係る対応について（第55報）」 2019年

インフラ強靭化政策の現状と課題：
ハードウェアの限界と挑戦

　東京都は、度重なる災害を受けて「TOKYO強靭化プロジェクト」を策定し、ハードウェア面での対策を加速させています。しかし、水道管の耐震化や無電柱化の進捗データからは、その道程の険しさと、莫大なコスト、そして時間の壁が見えてきます。

水道インフラの耐震化：
統計に見る脆弱性の実像

　水道は都市機能の根幹ですが、その耐震化率は必ずしも安心できる水準には達していません。厚生労働省や水道産業新聞等の資料に基づくと、構造的な課題が浮き彫りとなります。

耐震化率の現状

　平成24年度末時点のデータとやや古いですが、厚生労働省の調査によれば、基幹管路の耐震適合率は全国平均で33.5%、浄水施設は21.4%とされており、これは「依然として低い状況」と評価されています。配水池の耐震化率こそ44.5%と相対的に高いものの、浄水場から家庭に至るパイプラインのどこか一箇所でも破断すれば、システム全体が機能不全に陥る水道網の特性を考慮すれば、この数字は危機的です。

技術的対策と予算の規模

　こうした状況に対し、東京都や関連団体は巨額の予算と新技術で対抗しています。

• 予算措置：
  • 平成25年度補正予算案において、水道関連の耐震化・老朽化対策には461億円が計上されています。
• 新技術の導入：
  • 従来のダクタイル鋳鉄管への更新に加え、日本システム企画による「NMRパイプテクター（赤錆防止・延命化）」や、クボタによる「ステンレス溶射（耐食性向上）」といった新技術が採用され始めています。また、武蔵野市水道部ではS50形管の試験施工が行われるなど、技術革新によるブレイクスルーが模索されています。
• 経営の持続可能性：
  • 国土交通省の資料では、「料金回収率100%以上」を目標掲げ、持続可能な上下水道への再構築が謳われています。これは、耐震化という莫大な投資を行うためには、健全な経営基盤が不可欠であるという現実的な制約を示しています。特別区の水道行政においても、料金体系の見直しとインフラ投資のバランスは、避けて通れない政治的課題です。
• （出典）水道産業新聞社「『依然低い』水道耐震化率」 2013年
• （出典）国土交通省「下水道政策の現状と課題」 2021年

TOKYO強靭化プロジェクトと無電柱化の推進

　東京都が令和4年12月に策定し、その後アップグレードされた「TOKYO強靭化プロジェクト」は、2040年代を見据えた長期的なグランドデザインです。

• 5つの危機：
  • 本プロジェクトは、「風水害」「地震」「火山噴火」「電力・通信等の途絶」「感染症」という5つの危機を想定しています。特に台風15号の教訓を踏まえ、「電力・通信等の途絶」が独立した危機として位置づけられたことは画期的です。
• 島しょ部における無電柱化：
  • 台風15号では、倒木による配電線の切断が大規模停電の主因となりました。これを受け、プロジェクトでは島しょ部における無電柱化の推進が明記されています。特別区においても無電柱化は景観向上の文脈で語られがちですが、本質的には「防災機能の強化」であることを再認識すべきです。地中化された電力網は、強風による飛来物や倒木の影響を受けにくく、前述した「停電による断水」のリスクを根本から断つ唯一の解となります。

行政間の相互応援体制：
協定の進化と人的支援の実態

　ハードインフラの整備には長い年月を要します。その間隙を埋めるのが、行政同士の助け合い、すなわち「ソフトパワー」としての相互応援協定です。東京都における自治体間連携の歴史を紐解くと、局所的な近隣連携から、全域的なシステム連携へと進化してきた過程が見て取れます。

応援協定の歴史的変遷：
局地戦から総力戦へ

「城南5区」協定の先駆性（平成7年）

　平成7年（1995年）12月1日、品川区、大田区、目黒区、渋谷区、世田谷区の5区長（当時：高橋久二、西野善雄、河原勇、小倉基、大場啓二）によって締結された「災害時相互応援協定」は、地域ブロックごとの連携の先駆けでした。

　この協定は、第7条で「防災主管課長による連絡会の設置」を定めるなど、実務レベルでの連携を重視したものでした。しかし、これはあくまで「隣接する区同士」の助け合いであり、首都直下地震のように城南エリア全体が被災した場合、共倒れになるリスクを内包していました。

• （出典）大田区他4区「城南５区間の災害時相互応援協定」 1995年

「東京都及び区市町村相互間の災害時等協力協定」への昇華（令和3年）

　令和3年（2021年）12月27日、東京都と都内全区市町村の間で新たに締結された協定は、これまでの枠組みを根本から変えるものでした。

　この協定の意義は、特別区（23区）と多摩地域・島しょ部という、地理的・財政的背景の異なる自治体が一つのプラットフォームに統合された点にあります。これにより、例えば内陸部に位置し津波リスクの低い練馬区や板橋区が、甚大な被害を受けた大島町や沿岸部の区を支援するといった「クロス・リージョナル（地域横断的）」な支援が可能となりました。これは「One Tokyo」の理念が制度として結実した瞬間と言えます。

• （出典）東京都総務局「東京都及び区市町村相互間の災害時等協力協定」 2021年

職員派遣の実態データ分析：
誰が、いつ、どこへ行ったか

　協定という「器」があっても、実際に「人」が動かなければ意味がありません。過去の派遣実績データは、被災地が何を求め、特別区が何を提供できるかを雄弁に物語っています。

派遣の「質」と専門性：大島・新島への派遣事例

　台風15号被害に際し、東京都は迅速に職員を派遣しました。

• 大島町への派遣：
  • 9月17日から20日、および24日から27日にかけて、各日8名程度の都職員が派遣されました。
• 新島村への派遣：
  • 9月19日から21日にかけて、12名の都職員が派遣されましたが、ここで特筆すべきは「公益社団法人東京都不動産鑑定士協会より、不動産鑑定士の同行もお願いしている」という点です。

　【分析】 なぜ不動産鑑定士なのか？ 前述の被害データにある通り、現場では数百件規模の「一部破損」判定が求められていました。屋根が飛んだのか、構造体に歪みがあるのか、その判定は高度な専門知識を要します。一般行政職員だけでは判断がつかない、あるいは判定に時間がかかりすぎるため、プロフェッショナルの投入が不可欠であったのです。これは、特別区が応援部隊を編成する際、単なるマンパワーではなく「専門能」をパッケージ化する必要性を示唆しています。

• （出典）東京都総務局「台風第15号に伴う東京都職員の派遣（大島町）」 2019年
• （出典）東京都総務局「台風第15号に伴う東京都職員の派遣（新島村）」 2019年

広域派遣の事例：特別区の「外」へ

　特別区の支援対象は都内に留まりません。練馬区の資料によれば、以下の派遣実績があります。

• 北海道厚真町（平成30年北海道胆振東部地震）：
  • 保健師3名、事務職員1名を派遣（10月1日〜6日）。
• 千葉県君津市（令和元年房総半島台風）：
  • 罹災証明発行業務等のため職員を派遣（10月1日〜）。
• 文京区・目黒区：
  • 1名単位での派遣実績も記録されています。

　また、他自治体の事例として、北海道士別市は福島県川内村の小学生を受け入れる「士別にコラッセ夏学校」を実施（平成23年・24年）し、伊達市は姉妹都市への先遣隊派遣を行っています。

　これらの事例は、支援の形が「直後の瓦礫撤去」から、「罹災証明発行事務（中期的）」、「子供の心のケア・教育支援（長期的）」へと多層化していることを示しています。特に練馬区が千葉県君津市へ派遣した事例は、県境を越えた自治体間連携が常態化しつつあることを示しており、特別区職員には都内のみならず、全国の災害対応ルール（罹災証明の標準運用指針など）に精通することが求められています。

• （出典）特別区長会「自治体間連携による災害支援に関する調査研究」 2020年
• （出典）総務省「地方自治体間の災害時相互応援協定」 2022年

特別区政への戦略的示唆と提言

　以上の分析に基づき、特別区の行政職員が直ちに取り組むべき政策的・実務的課題を提言します。島しょ部の教訓は、そのまま特別区の未来の生存戦略となります。

「垂直の島」としての高層難民対策

　島しょ部における「停電＝断水＝孤立」という図式は、特別区内に林立するタワーマンションや高層ビル群において、そのまま再現されるリスクが高いです。高層階は、エレベーターが停止すれば地上との物理的アクセスが断たれ、ポンプが停止すれば水も届かない「垂直の孤島」となります。

　【提言】

• 島しょ部の復旧タイムライン（7〜10日間）を、高層マンションの備蓄基準として適用すること。従来の「3日分」では生存維持は困難です。
• マンション管理組合に対し、受水槽への非常用電源接続訓練を義務付ける条例改正等の検討。利島村の「電力不要」の強みを、重力給水が不可能な高層ビルでいかに技術的に模倣・代替するかが鍵となります。

「専門職予備自衛官」制度の創設（庁内人材バンク）

　新島村への不動産鑑定士派遣の事例や、練馬区の君津市派遣事例は、被災地が求めているのが「専門知識を持った即戦力」であることを示しています。しかし、災害発生時に泥縄式に人選を行っていては間に合いません。

　【提言】

• 特別区内部において、通常業務とは別に、特定の災害対応スキル（住家被害認定調査、罹災証明発行システム操作、避難所HUG運営など）を持つ職員を「指定要員」として登録・育成する制度を確立すべきです。
• 特に「一部破損」の判定スキルは、税務課や建築課の職員を中心に、平時から研修を強化する必要があります。

「自己完結型」支援パッケージの標準化

　大島町や新島村のような島しょ部、あるいは被災した地方自治体への支援において、最大のタブーは「支援者が被災地の負担になること」です。食料、水、宿泊場所、そして通信手段を現地調達しようとすれば、それは被災者のリソースを奪うことになります。

　【提言】

• 自衛隊の自己完結能力に倣い、特別区からの派遣チームは、最低3〜7日間の自律活動が可能な装備（テント、非常用電源、衛星携帯電話、食料）を携行することを標準プロトコルとすべきです。
• 通信途絶に備え、神津島村で発生したような情報の空白を回避するため、派遣チーム独自の衛星通信回線（Starlink等）の確保も検討に値します。

水道インフラにおける「ハード×ソフト」のハイブリッド戦略

　水道の耐震化率が即座に100%にならない現状を直視し、過渡期の対策を講じる必要があります。

　【提言】

• TOKYO強靭化プロジェクトの予算枠を最大限活用し、無電柱化を進めると同時に、重要給水拠点（病院、避難所）への「耐震性貯水槽」および「非常用発電機」のセット配備を加速させます。
• 新技術（ステンレス溶射等）の導入に際しては、単独区での検証ではなく、都や水道局と連携した実証実験フィールドとして特別区を提供し、技術革新を牽引する姿勢が求められます。

結論

　令和元年台風15号が島しょ部に突きつけた現実は、現代文明がいかに薄氷の上に成り立っているかという警告でした。電力という一本の糸が切れただけで、水が止まり、情報が消え、コミュニティが分断される。この脆弱性は、海を隔てた遠くの島の話ではなく、コンクリートのジャングルである特別区自身の潜在的リスクそのものです。

　しかし、希望もあります。1995年の城南5区協定から始まった自治体間連携は、2021年の全東京都協定へと進化し、練馬区から北海道や千葉県への派遣に見られるように、支援のネットワークは着実に広がり、深まっています。ハードウェアの強靭化には時間と金がかかりますが、ソフトウェア、すなわち「人と人との助け合いの仕組み」は、意思決定一つで今日からでも強化できます。

　特別区の行政職員に求められるのは、島しょ部のデータを冷徹に分析し、自区の防災計画に「想像力」という命を吹き込むことです。「もし、ここが島だったら？」その問いかけこそが、100年先も安心できる首都・東京を築くための第一歩となります。

添付資料：データ詳細分析アネックス

被害認定の「潜伏期間」に関する定量的分析

　大島町における被害報告の詳細分析を行うと、災害対応における「魔の期間」が浮かび上がります。

• 発災後1週間（9/11〜9/18）：
  • この期間、被害の全容は見えていません。全壊・半壊の判定にリソースが割かれ、数百件に及ぶ「一部破損」は手つかず、あるいは報告されていない状態にあります。
• 発災後2週間目（9/19〜9/27）：
  • ここで「一部破損」の数字が爆発的に跳ね上がります（331件→655件）。　示唆： 特別区が応援職員を派遣する場合、発災直後の「救助フェーズ」だけでなく、発災後2週間目からの「認定事務フェーズ」に最大のリソース（事務職・技術職）を投入するシフトを組む必要があります。この時期の応援こそが、被災自治体の行政崩壊を防ぐ防波堤となります。

インフラ復旧の「順序」と地域経済への影響

　新島村と神津島村の事例から、以下の復旧順序の法則性が確認できます。

1. 電力（親）：
   • 最優先。これがなければ何も始まりません。
2. 上水道（子）：
   • 電力が復旧したエリアから順次回復します。
3. 通信（インターネット・TV）：
   • 比較的早いですが、光ケーブル断線等の物理的破損があると長期化します（三宅村・神津島村の事例）。
4. 産業用水（農業用）：
   • 最も遅れます。　
   • 示唆：
     • 特別区においても、都市農業や中小工場の操業再開は、住民の生活再建よりも遅れる可能性が高いです。産業振興課等の経済部門は、このタイムラグを見越した融資制度やつなぎ資金の準備をしておく必要があります。

行政情報ポータル

あらゆる行政情報を分野別に構造化

行政情報ポータルは、「情報ストックの整理」「情報フローの整理」「実践的な情報発信」の３つのアクションにより、行政職員のロジック構築をサポートします。