2026.04.01

【東京都】東京都避難者生活支援指針の策定

masashi0025

はじめに
概要
本指針の意義
歴史・経過
- 避難所中心の対策と限界の顕在化
- 都市の強靭化と避難形態の多様化
現状データ
政策立案の示唆
まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要

東京都は令和8年（2026年）3月30日、「東京都避難者生活支援指針」を新たに策定・公表しました。　本指針は、首都直下地震や頻発する風水害などの大規模災害時において、都民がどのような場所で避難生活を送る場合であっても、必要な支援を適切に受けられるよう、公助のあり方を体系的に整理したものです。　これまでの行政の避難対策は、主に「避難所」を中心とした整備や運営に主眼が置かれてきましたが、本指針では、都内の堅牢な住宅事情等を背景とした「在宅避難」や、被害の少ない地域への「被災地外避難」を新たな柱として明確に位置付けています。　多様化する避難形態の実態に即し、それぞれの避難環境に応じた支援体制や具体的な取組をガイドラインとして提示した本指針は、特別区の自治体職員にとって、今後の地域防災計画の見直しや、真に実効性のある避難者支援ネットワークを構築するための極めて重要な羅針盤となります。

本指針の意義

本指針の最大の意義は、災害時の避難生活における「行政の支援対象」の概念を、避難所という物理的な空間の枠組みから解放し、在宅や被災地外を含めた「すべての被災者」へと大きく拡張した点にあります。　過去の大規模災害において、避難所に行けず自宅に留まった被災者や、遠方に避難した被災者が、行政からの情報提供や物資支援から取り残されるという「支援の空白地帯」が生じていました。　また、避難所に人が殺到することによる住環境の悪化が、災害関連死を引き起こす深刻な要因ともなってきました。　本指針は、在宅避難や被災地外避難を単なる「自己責任」として扱うのではなく、公助による適切な支援スキームを構築することで、避難所の過密化を防ぎつつ、すべての都民の命と尊厳を守り抜くという、大都市・東京の新たな防災モデルを示す戦略的な意義を持っています。

歴史・経過

避難所中心の対策と限界の顕在化

これまで我が国の災害対応は、学校の体育館等を開設して被災者を受け入れる「避難所避難」を前提に構築されてきました。　しかし、平成7年（1995年）の阪神・淡路大震災や平成23年（2011年）の東日本大震災、そして平成28年（2016年）の熊本地震などを経て、避難所への過剰な集中が、プライバシーの欠如、トイレ環境の悪化、食事の偏りといった深刻な住環境の低下を招くことが浮き彫りになりました。　こうした劣悪な環境は、特に高齢者や障害者などの要配慮者にとって命に関わるストレスとなり、「災害関連死」という新たな悲劇を多数生み出しました。

都市の強靭化と避難形態の多様化

一方で、東京都は長年にわたり建物の耐震化や不燃化を強力に推進してきました。　その結果、都内には大地震が発生しても倒壊しない安全なマンションや戸建て住宅が数多く存在するようになりました。　さらに、新型コロナウイルス感染症の世界的流行（パンデミック）を経て、「密」を避ける分散避難の重要性が社会的にも広く認知されました。　こうした背景から、自宅での生活継続が可能な場合の「在宅避難」や、親戚・知人を頼った「被災地外避難」など、避難行動そのものが多様化しており、行政の支援体制もそれに適応するための抜本的なアップデートが迫られていました。

現状データ

首都直下地震における膨大な避難者想定

都心南部直下地震が発生した場合、その被害と避難者の規模は過去の災害とは次元が異なります。　東京都の被害想定（令和4年5月）によれば、発災後4日〜1週間後のピーク時において、都内の避難所避難者数は約200万人に達すると予測されています。　さらに、国の被害想定（令和7年12月）では、特別区（区部）における発災1日後の「在宅避難者数」が約470万人という途方もない数に上り、1週間後でも約160万人が自宅で避難生活を送ると推計されています。　また、都内の「被災地外避難者」も発災1日後で約26万人、1か月後には約115万人へと拡大することが見込まれており、避難所以外に滞在する被災者が圧倒的多数を占めることが客観的データとして示されています。

都内住宅の耐震化率と世帯構成の実態

在宅避難の可能性を裏付けるデータとして、都内住宅の耐震化率は令和元年度（2019年度）末時点で92%に達しています。　特に、都内の住宅で最も割合の高い「非木造・共同住宅（マンション等）」の耐震化率は95%と極めて高い水準にあります。　一方で、都民の世帯構成を見ると、全世帯の50%が「1人世帯」、23%が「2人世帯」となっており、少人数世帯が全体の7割以上を占めています。　大地震時に「基本的には自宅にとどまる」と回答した都民が61.5%に上る中で、地域との繋がりが希薄になりがちなこれらの少人数世帯が在宅避難を選択した場合、行政からの支援が届かずに孤立化するリスクが非常に高い状況にあります。

災害関連死と死亡時の生活環境

避難生活における支援の重要性は、過去の災害関連死のデータからも明らかです。　東日本大震災における災害関連死の原因の32.7%は「避難所等における生活の肉体的・精神的疲労」でした。　また、熊本地震における災害関連死では、「地震のショック、余震への恐怖」が40.0%を占める一方で、死亡時の生活環境（居場所）を見ると、「自宅等（震災前と同じ居場所）」で亡くなった方が37.2%と最多となっています。　これは、避難所に行かずに自宅に留まった人々に対しても、見守りや物資・医療支援が適切に届かなければ、関連死の危険性が極めて高いことを冷酷に物語っています。

政策立案の示唆

行政が本取組を行う理由

限られた行政リソースの最適分配と機能不全の回避

発災直後、特別区の行政職員は、人命救助やインフラ復旧、安否確認など膨大な業務に追われます。　区部の人口の半数以上が何らかの避難生活を強いられる中で、全員を避難所で受け入れることは物理的にも人的にも不可能です。　行政が本指針を策定し、在宅避難や被災地外避難の支援体制を強化する最大の理由は、安全な自宅に留まれる人を適切に支援することで避難所のパンク（機能不全）を防ぎ、真に支援が必要な要配慮者等に限られた行政リソースを集中させるためです。

災害関連死の根絶と都民のQOL維持

住み慣れた自宅での生活は、プライバシーが保たれ、感染症等のリスクも低減できるため、避難所生活に比べて肉体的・精神的ストレスを大きく軽減できます。　行政は、備蓄の促進や物資の配送ルートの構築を通じて在宅避難の継続を後押しし、あらゆる場所での避難生活の質（QOL）を向上させることで、災害関連死を根絶するという究極の目的を持っています。

行政側の意図

「避難所改革」と「在宅・広域支援」の両輪駆動

本指針は、単に在宅避難を推奨して行政の負担を減らそうとするものではありません。　都はすでにスフィア基準（国際的な人道支援の最低基準）に準拠した「避難所運営指針」を打ち出しており、避難所の環境を劇的に向上させる意図を持っています。　本指針は、避難所の環境改善（寝具やプライバシー空間の確保、トイレの整備等）と、在宅避難者・被災地外避難者への支援という「両輪」を同時に駆動させることで、都市全体の防災レジリエンスを底上げする強力な意図が込められています。

自助・共助・公助のシームレスな連携構築

在宅避難を成立させるためには、家具類の転倒防止や最低3日間（推奨1週間）の備蓄といった「自助」、そしてマンションの管理組合や町会による安否確認や共用資機材の運用といった「共助」が不可欠です。　行政としては、本指針を通じて住民や地域組織に対して具体的な備えのメニューを提示し、「自助・共助が機能した上で、公助が物資や情報を提供する」というシームレスな連携体制を平時から構築しておく狙いがあります。

期待される効果

分散避難の定着と避難所環境の大幅な改善

在宅避難の安全性と支援スキームが周知されることで、倒壊リスクのないマンション居住者などが無理に避難所へ向かう行動が抑制されます。　これにより、避難所の収容人数に余裕が生まれ、1人当たりの居住スペース（3.5㎡以上）の確保や、要配慮者専用スペースの設置、さらにはペット同行避難の受け入れなど、質の高い避難所運営が実現可能となる効果が期待されます。

情報技術（DX）の活用による被災者支援の迅速化

指針では、在宅避難者や被災地外避難者の居所やニーズを把握するため、スマートフォンアプリ等のデジタル技術の活用が推奨されています。　これが実装されれば、どこに誰がいて、どのような支援（水、食料、常備薬、粉ミルク等）を求めているかが行政のダッシュボードで一元的に可視化され、迅速かつ的確なプッシュ型・アウトリーチ型の支援が展開されるようになります。

課題・次のステップ

高層マンションにおける「縦の孤立」への対策実装

都内にはタワーマンション等の高層共同住宅が林立していますが、発災による停電でエレベーターが長期間停止した場合、高層階の住民は物資の運搬や情報収集が困難となり、「縦の孤立」に陥る危険性があります。　次のステップとしては、各フロアや複数階ごとの備蓄スペースの確保、エレベーターの早期仮復旧システムの導入、階段を使った搬送ルールや資機材の整備など、高層住宅特有の課題に対する具体的なアクションプランを各管理組合に落とし込むことが急務です。

被災地外避難における広域連携協定の実効性確保

被災地外避難を推進するためには、都外の自治体との相互応援協定が不可欠ですが、単に「受け入れます」という書面上の協定だけでは機能しません。　平時から、避難者の移動手段（バス・鉄道・船舶等）の確保、受け入れ先自治体での居住施設の提供方法、生活再建に向けた行政手続き（罹災証明等の発行）のオンライン化と情報連携など、実務レベルでの精緻なマニュアル策定と合同訓練の実施が大きな課題となります。

特別区への示唆

「在宅避難者支援拠点」の独自設置と運用ルートの開拓

特別区の行政担当者は、既存の避難所（小中学校等）だけでは在宅避難者への物資配給がパンクすることを想定しなければなりません。　本指針を踏まえ、区内のコンビニエンスストア、スーパーマーケット、民間企業の物流倉庫、あるいは堅牢な大型マンションの公開空地などを「在宅避難者向けの支援拠点」として独自に指定し、地域の配送ルートを平時から確保する協定の締結を急ぐ必要があります。

民生委員・自主防災組織と連携したアウトリーチ体制の構築

1人世帯が半数を占める特別区において、自らSOSを発信できない高齢者や要配慮者が在宅避難で孤立死する事態を絶対に防がなければなりません。　区としては、最新の「避難行動要支援者名簿」を基に、民生・児童委員や自主防災組織、マンション管理組合と強固に連携し、通信インフラが途絶した状況下でも、ローラー作戦で安否確認と支援ニーズの汲み上げを行える「アナログとデジタルを融合したアウトリーチ体制」を構築しておくことが極めて重要です。

区民への「正しい避難行動」の徹底した啓発

「避難＝避難所に行くこと」という従来の固定観念を払拭するため、区の広報誌や防災アプリ、防災訓練等を通じて、「自宅が安全なら在宅避難が最も負担が少ないこと」「在宅避難時にも区からの支援物資や情報が届く仕組みがあること」を徹底的に啓発し、区民の不安を取り除き、日頃からの備蓄（最低3日〜1週間分）と簡易トイレの準備を強力に推進していくことが求められます。

まとめ

「東京都避難者生活支援指針」の策定は、人口過密と建物の強靭化が同居する大都市・東京ならではの「新しい避難の形」を社会に実装するための重要な宣言です。　都心南部直下地震において、数百万人が自宅や被災地外で避難生活を送るという客観的データは、従来の「避難所一辺倒」のパラダイムが完全に崩壊していることを証明しています。　災害関連死を未然に防ぎ、すべての都民が尊厳をもって避難生活を乗り越えるためには、行政が在宅避難者や被災地外避難者を「見えざる被災者」にしないためのプロアクティブ（先回りした）な支援網の構築が不可欠です。　特別区の政策担当者は、本指針をベースに自区の地域特性（木造密集地域、タワーマンション群、ゼロメートル地帯など）を掛け合わせ、自助・共助のポテンシャルを最大限に引き出しながら、誰一人取り残さない強靭で包摂的な避難者支援ネットワークの構築を急ピッチで進めていくことが強く求められます。