2026.03.31

【東京都】福祉避難所等整備促進に向けた取組事例集を作成

masashi0025

はじめに
概要
本施策の意義
歴史・経過
- 福祉避難所と個別避難計画の歩み
- 令和3年の災害対策基本法改正による転換
現状データ
政策立案の示唆
まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要

2026年3月31日、東京都福祉局は「福祉避難所等整備促進に向けた取組事例集」をデジタルブック形式で公開しました。　本施策は、令和3年（2021年）の災害対策基本法改正によって、区市町村に対して「個別避難計画」の作成が努力義務化されたことを背景としています。　災害時に一般の避難所では生活が困難な高齢者や障害者などの「要配慮者」を守るため、各自治体は福祉避難所や福祉避難スペースの確保を進めていますが、その整備実態や運営には多くの課題が残されています。　こうした状況を打破し、集中的に計画作成や施設確保を促進するため、東京都は自治体や社会福祉施設を対象とした調査を実施し、先進的な取り組みや被災経験のある自治体の事例を集約しました。　「2050東京戦略」における「災害対処態勢の構築」を推し進める本施策は、特別区の行政担当者にとって、喫緊の課題である要配慮者支援の実効性を高めるための重要なガイドラインとなります。

本施策の意義

本施策の最大の意義は、災害時における「誰一人取り残さない」避難体制の構築を、理念から具体的なアクションへと昇華させる点にあります。　過去の大規模災害において、犠牲者の多くを高齢者や障害者が占めているという痛ましい現実があります。　要配慮者は、情報の取得や自力での避難が困難であるだけでなく、避難生活のストレスによって体調を崩す「災害関連死」のリスクも極めて高くなります。　こうした人々が安全に避難し、適切なケアを受けられる「福祉避難所」の拡充は、都市の防災力を根底から支える生命線です。　好事例を横展開することで、各自治体が抱える「ノウハウ不足」や「施設との交渉難航」といったボトルネックを解消し、社会全体のレジリエンスを高めるという点で、今回の事例集の発刊は極めて大きな意義を持ちます。

歴史・経過

福祉避難所と個別避難計画の歩み

我が国における要配慮者の避難対策は、度重なる大規模災害の教訓を経て段階的に強化されてきました。　平成23年（2011年）の東日本大震災では、福祉避難所の絶対数の不足や、対象者の情報把握の遅れが深刻な問題となりました。　これを受け、平成25年（2013年）の災害対策基本法改正では、自治体に対し「避難行動要支援者名簿」の作成が義務付けられました。

令和3年の災害対策基本法改正による転換

名簿の作成は進んだものの、いざ災害が発生した際に「誰が、どこへ、どのように避難を支援するのか」という具体的な計画が伴っていないケースが散見されました。　そこで、令和3年（2021年）に災害対策基本法が再度改正され、要支援者一人ひとりの状況に合わせた「個別避難計画」の作成が、区市町村の努力義務として新たに規定されました。　これにより、自治体は名簿の管理にとどまらず、地域の福祉専門職や自主防災組織と連携した個別具体的な避難ルートと避難先の確保（福祉避難所とのマッチング）を強く求められるようになりました。

現状データ

大規模災害における要配慮者の被害実態

過去の災害データを見ると、高齢者をはじめとする要配慮者がいかに災害に対して脆弱であるかが客観的に示されています。

平成30年（2018年）7月豪雨では、死者数のうち60歳以上の割合が約70%（199人中131人）に達しました。
令和元年（2019年）台風第19号では、死者数のうち65歳以上の割合が約65%（84人中55人）を占めました。
令和2年（2020年）7月豪雨では、死者数のうち65歳以上の割合が約79%（80人中63人）に上りました。
障害者の死亡率については、被災地住民全体の死亡率に対する割合と比較して約2倍に達したというデータも報告されています。

個別避難計画の作成状況

個別避難計画の作成は努力義務化されたものの、全国的な進捗には大きなばらつきが見られます。

令和7年（2025年）4月1日時点の全国調査によると、個別避難計画の作成率が「20%以下」にとどまっている市町村が全体の52.8%（920団体）と半数を超えています。
一方で、作成率が「80%〜100%」に達している市町村は15.1%（263団体）にとどまっており、計画作成の実務において多くの自治体が壁に直面していることが浮き彫りになっています。

東京都における福祉避難所の確保状況

東京都内における避難所および福祉避難所の指定状況は以下の通りです。

令和6年（2024年）4月1日現在、都内では協定施設等を含む一般の避難所が約3,200か所確保されています。
一方、要配慮者を受け入れるための福祉避難所については、都内で約1,600か所が確保されています。

政策立案の示唆

行政が本取組を行う理由

要配慮者の命を守るセーフティネットの構築

災害時に自力での避難が困難な要配慮者は、事前の計画と受け入れ先が存在しなければ、文字通り命の危機に直面します。　行政が本取り組みを推進する最大の理由は、障害の有無や年齢にかかわらず、すべての住民の命と安全を平等に保障するセーフティネットを構築するためです。

現場の課題解決に向けたナレッジ共有

個別避難計画の作成率が低迷している背景には、「福祉専門職との連携方法が分からない」「民間施設に福祉避難所の協力を打診しても断られる」といった現場のリアルな悩みがあります。　行政として優良事例を横展開することは、各自治体の試行錯誤のコストを下げ、施策を一気に前進させる強力な起爆剤となります。

行政側の意図

「防災部局」と「福祉部局」の縦割り打破

個別避難計画の作成や福祉避難所の確保は、防災担当だけ、あるいは福祉担当だけでは完結しません。　事例集を通じて、両部局がどのように連携し、地域のケアマネジャーや民生委員を巻き込んでいったかというプロセスを示すことで、自治体内部の縦割りを打破する意図が込められています。

社会福祉施設等への心理的ハードルの低減

福祉避難所の指定を受けることは、施設側にとって「スタッフの負担増」や「通常業務の停止」といった不安を伴います。　実際に福祉避難所として機能している施設の事例や、受援（外部からの支援を受け入れる）の仕組みを紹介することで、民間施設の不安を払拭し、協力施設を拡大していく狙いがあります。

期待される効果

個別避難計画の作成率の大幅な向上

事例集の活用により、計画作成の手順や福祉専門職への業務委託のスキームが明確になり、作成率が停滞していた自治体において取り組みが加速することが期待されます。

福祉避難所の質的・量的拡充

単なる協定締結にとどまらず、実際の災害時に確実に機能する「実効性の高い福祉避難所」の確保が進むとともに、施設内の空きスペースを活用した「福祉避難スペース」という柔軟な形での受け入れ先の増加も見込まれます。

課題・次のステップ

施設側のマンパワー不足に対する支援

福祉避難所を運営するためには、要配慮者のケアを行う専門職の存在が不可欠ですが、社会福祉施設自体が平時から慢性的な人手不足に悩まされています。　発災時に外部の福祉人材（DWATなど）をいかに迅速に派遣できるかという広域的な支援体制の構築が次のステップとなります。

財政的インセンティブの付与

民間施設に対し、バリアフリー化の改修費用や、防災備蓄品の購入費用などに対する補助金制度をさらに拡充し、福祉避難所として手を挙げやすい財政的なインセンティブを強化していくことが課題です。

特別区への示唆

地域密着型の福祉・防災ネットワークの構築

特別区においては、町会・自治会や民生委員の組織率・活動状況が地域ごとに大きく異なります。　区の担当者は事例集を参考に、ケアマネジャーや訪問介護事業者など、日頃から要配慮者と接点を持つ専門職をハブとした「地域密着型の避難支援ネットワーク」の構築を急ぐ必要があります。

民間事業者への積極的なアウトリーチと協定見直し

すでに福祉避難所の協定を結んでいる施設に対しても、定期的な図上訓練や意見交換会を実施し、「本当に受け入れが可能か」という実効性を検証することが求められます。　また、区内にある企業の保養所やホテルのバリアフリールームなどを、新たな福祉避難スペースとして活用できないか、積極的なアウトリーチを行うべきです。

個別避難計画のデジタル管理と共有

作成した個別避難計画を紙のファイルで保管するだけで無く、消防署、警察署、民生委員などの支援者が、高いセキュリティのもとでデジタル情報として即座に共有・閲覧できるシステム環境の整備を検討することが、発災時の迅速な救助につながります。

まとめ

災害対策基本法の改正による個別避難計画の努力義務化は、行政に対して「名簿の管理」という形式的な対応から、「誰が・どこへ・どうやって逃げるのか」という実質的な命の保証へと、大きなパラダイムシフトを迫っています。　高齢化が極めて高い水準で進行し、要配慮者が地域社会に多数暮らしている現在において、福祉避難所の確保と個別避難計画の策定は、もはや猶予のない最重要課題です。　今回公開された事例集は、そうした高い壁に挑む現場の知恵と工夫の結晶と言えます。　特別区の政策担当者は、客観的な被害データや低い計画策定率という厳しい現実を直視しつつ、現場の先行事例を最大限に活用して福祉と防災の垣根を越えたタスクフォースを形成し、地域のあらゆる資源を総動員して「誰一人取り残さない防災体制」を一日も早く確立していくことが強く求められます。