2026.03.03 2026.03.08

【福祉課】避難行動要支援者名簿作成・個別避難計画策定推進業務完全マニュアル

masashi0025

はじめに
避難行動要支援者支援業務の基本要素と業務フロー
- 制度の意義と歴史的変遷
- 標準的な年間業務フローと各段階における実務の詳解
法的根拠と条文解釈
- 災害対策基本法に基づく市町村の責務
- 個人情報保護法との整合性
応用知識と特殊事例対応
- 困難事例へのアプローチとリスク管理
東京と地方の比較分析
- 地域特性による支援モデルの差異
特別区固有の状況
- 二十三区の環境がもたらす独自課題
最新の先進事例（東京都・特別区）
- 共生社会の実現に向けた先駆的取組
業務改革とデジタルトランスフォーメーション
- アナログからの脱却と効率的なデータ活用
生成AIの業務適用
- 生成AIによる計画策定の知能化
実践的スキルとPDCAサイクル
- 実効性を担保するための継続的改善手法
他部署との連携要件
- 部署の壁を越えたオール区役所体制の構築
総括と職員へのエール
- 命を守る最後の砦としての福祉行政
- 特別区職員としての誇りと使命

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。

業務別完全マニュアル

公務員のお仕事図鑑（福祉課）

福祉政策

避難行動要支援者支援業務の基本要素と業務フロー

制度の意義と歴史的変遷

　避難行動要支援者支援業務は、大規模災害時に自力での避難が困難な高齢者や障害者等の命を守るため、行政が主導して平時から備えを固める極めて重要な任務です。この制度の背景には、平成二十三年の東日本大震災において、犠牲者の過半数が六十五歳以上の高齢者であったという痛ましい教訓があります。かつては「災害時要援護者」という呼称で任意の取り組みが行われてきましたが、平成二十五年の災害対策基本法改正により、避難行動要支援者名簿の作成が市町村の法的義務となりました。さらに、令和三年の同法改正では、名簿作成にとどまらず、一人ひとりの避難先や支援者を具体的に定める「個別避難計画」の策定が市町村の努力義務として課されました。現在の福祉行政においては、単なる情報の管理にとどまらず、地域住民や福祉専門職と連携し、実効性のある避難体制を構築する「共助の組織化」が業務の核心となっています。

標準的な年間業務フローと各段階における実務の詳解

名簿対象者の抽出とデータ更新

　年度当初の四月には、介護保険データ、障害者手帳情報、住民基本台帳等の庁内情報を統合し、名簿対象となる要件（要介護三以上、身体障害者手帳一・二級等）に該当する住民を最新化します。特別区においては転出入が激しいため、四半期に一度の頻度で定期的なメンテナンスを行い、情報の鮮度を保つことが実務上の鉄則です。

同意確認と名簿の登載プロセス

　新規に対象となった住民に対し、平時からの関係機関への情報提供に関する同意確認を実施します。同意が得られた「同意者名簿」と、同意が得られていない「全体名簿」に分類し、管理します。この際、未回答者に対しては、民生委員やケアマネジャーを通じたアウトリーチを行い、制度の重要性を丁寧に説明して同意率を高める努力が求められます。

個別避難計画の策定推進

　名簿登載者のうち、浸水想定区域や土砂災害警戒区域等のリスクエリアに居住する者から優先的に、個別避難計画の策定を進めます。本人の健康状態、避難のタイミング、同行避難を行う支援者、避難経路、避難先での配慮事項を一つずつ埋めていきます。

名簿および計画の共有と訓練への活用

　作成された名簿や個別避難計画は、本人の同意に基づき、消防署、警察署、社会福祉協議会、民生委員、自主防災組織等に配布・共有されます。単に書類を渡すだけでなく、地域の防災訓練において個別避難計画に基づいた「避難シミュレーション」を実施させ、計画の不備を洗い出すことが重要です。

法的根拠と条文解釈

災害対策基本法に基づく市町村の責務

　避難行動要支援者支援業務は、災害対策基本法（災対法）という強力な法的枠組みを根拠としています。

第四十九条の十（避難行動要支援者名簿の作成）

　市町村長は、当該市町村に居住する避難行動要支援者について、避難の支援、安否の確認その他の発生時における円滑かつ迅速な避難の確保を図るため、名簿を作成しなければならないと規定されています。これは裁量の余地のない義務規定です。

第四十九条の十一（情報提供の制限と例外）

　原則として、名簿情報の提供には本人の同意が必要ですが、災害が発生し、または発生するおそれがあるときは、本人の同意がなくとも、避難支援等の実施に必要な限度で名簿情報を提供できると定められています。この「同意の例外」を正しく理解し、緊急時の迅速な情報共有に備える必要があります。

第四十九条の十四（個別避難計画の作成）

　令和三年の改正により新設された条文です。市町村長は、避難行動要支援者ごとに個別避難計画を作成するよう努めなければならないとされました。これにより、これまでの「地域全体での見守り」から、「一人ひとりの具体的な避難導線の確保」へと法的要請が一段階引き上げられました。

個人情報保護法との整合性

　個人情報の保護に関する法律との関係では、災対法が特別法として優先されます。各区の個人情報保護条例においても、災対法に基づく名簿作成や計画共有は「法令に基づく利用・提供」として整理され、適正に運用される必要があります。福祉課職員は、守秘義務と命を救うための情報共有のバランスを法理的に説明できる能力が求められます。

応用知識と特殊事例対応

困難事例へのアプローチとリスク管理

　実務の現場では、マニュアル通りに進まない複雑な事案が多々発生します。

支援者が確保できない「独居・高齢者世帯」への対応

　家族が遠方に住み、近隣との交流もない世帯では、個別避難計画の「避難支援者」を空欄にせざるを得ないケースがあります。この場合、福祉課は地域包括支援センターやケアマネジャーと連携し、公的サービス（訪問介護・デイサービス等）の事業所を緊急時の協力先として位置付ける、あるいは消防団やボランティア団体に特定の役割を依頼するなど、公助と共助を組み合わせた重層的なプランニングを行います。

同意を拒否する対象者への法的・福祉的配慮

　「行政に管理されたくない」「他人に家を知られたくない」といった理由で同意を拒否する方が一定数存在します。こうした方に対しては、無理に説得するのではなく、拒否の背景にある不安（防犯上の懸念等）に共感を示しつつ、全体名簿としての管理は法的に継続されること、そして災害時には命を優先した情報提供が行われることを説明し、信頼関係の構築を優先します。

医療的ケアを要する重症心身障害児者の計画策定

　人工呼吸器等の電源確保が必要な医療的ケア児の場合、通常の避難所では対応が困難です。個別避難計画には、福祉避難所への直接避難や、医療機関との連携を明記する必要があります。また、搬送に使用する車両の確保や、予備バッテリーの携行についても具体的に書き込むなど、極めて高い専門的知見に基づいた計画作りが求められます。

東京と地方の比較分析

地域特性による支援モデルの差異

　避難支援のあり方は、居住環境やコミュニティの強固さによって大きく異なります。

地方自治体における「顔の見える関係」と地理的制約

　地方においては、古くからの隣近所の付き合いが残っており、誰がどこに住んでいるかを住民同士が把握している「自然発生的な見守り」が機能しやすい傾向があります。反面、土砂災害や河川氾濫のリスクが高く、物理的な距離が離れているため、救助に時間を要するという課題があります。

東京都特別区における「高密度・匿名性」の壁

　東京都特別区では、マンション住まいの増加や頻繁な転出入により、隣人の顔すら知らないという「匿名性の高さ」が最大のリスクです。また、人口密度が高いため、一度に数千人の要支援者が発生する可能性があり、地方のような「一対一の付き合い」だけでは限界があります。

特別区固有の状況

二十三区の環境がもたらす独自課題

　特別区の福祉課職員は、大都市特有の環境要因を考慮した戦略的な支援体制を構築しなければなりません。

高層難民と垂直避難の必要性

　タワーマンション等の高層住宅に居住する要支援者の場合、エレベーターが停止した際の「高層難民」化が深刻な課題となります。特別区の個別避難計画では、避難所へ行くことだけを目的とせず、上層階への「垂直避難」や、在宅での安全確保を前提とした備蓄強化を計画の核に据えるなど、都市型建築に特化したアプローチが必要です。

外国籍要支援者への多言語・文化対応

　特別区には多くの外国籍住民が居住しており、高齢や障害により避難支援を必要とする方も増えています。個別避難計画の作成に際しては、言語の壁や宗教的な配慮事項（食事や礼拝スペース等）を把握しておく必要があり、多文化共生部門と連携したアウトリーチが不可欠です。

激しい住民流動と名簿の自動更新システム

　二十三区は一区で地方の県庁所在地並みの人口を抱え、住民の入れ替わりも激しいです。手作業での名簿更新は不可能なため、福祉システムと防災システムをＡＰＩ連携させ、転入・転出や介護度の変更をリアルタイムで名簿に反映させるシステム基盤の構築が、特別区における実務のデファクトスタンダードとなっています。

業務改革とデジタルトランスフォーメーション

アナログからの脱却と効率的なデータ活用

　膨大な紙の計画書を管理する時代は終わり、デジタル化による情報の可視化が急務です。

個別避難計画策定支援システムの全区導入

　タブレット端末を用いて、現場でヒアリングしながら計画を作成し、その場でクラウド上に保存するシステムの導入です。図面や写真を貼り付けることが容易になり、紙の転記作業が消滅します。これにより、福祉課職員の事務負担は劇的に軽減されます。

ＧＩＳ（地理情報システム）によるリスクの可視化

　名簿情報を地図上にプロットし、ハザードマップと重ね合わせることで、「今、どのエリアの要支援者が最も危険か」を視覚的に把握します。これにより、優先的に計画を作成すべき対象者の抽出や、避難所までの経路上の危険箇所（狭隘道路、ブロック塀等）の特定を科学的に行うことが可能となります。

生成AIの業務適用

生成AIによる計画策定の知能化

　セキュアな閉域網での生成AI活用は、専門性の高い福祉課業務を強力にサポートします。

ヒアリングメモからの個別避難計画ドラフト自動生成

　ケアマネジャー等が入力した箇条書きの訪問メモから、生成AIを用いて個別避難計画の「避難のステップ」や「配慮事項」の文章を自動生成します。担当者は内容を点検・修正するだけで済み、一件あたりの策定時間を大幅に短縮できます。

障害特性に応じた「最適な避難所配慮事項」の提案

　対象者の障害種別や特性（例：視覚障害、パニック障害、人工透析等）を入力すると、生成AIが過去の震災事例やガイドラインに基づき、避難所側で準備すべき備品や具体的な声掛けの仕方を提案します。これを計画に盛り込むことで、受け入れ側の避難所運営の質を向上させます。

多言語翻訳と「やさしい日本語」への自動変換

　外国籍住民向けの個別避難計画を、生成AIを用いて瞬時に母国語へ翻訳したり、認知機能が低下した高齢者にも伝わりやすい「やさしい日本語」に要約したりする活用です。誰一人取り残さないコミュニケーションを低コストで実現します。

実践的スキルとPDCAサイクル

実効性を担保するための継続的改善手法

　個別避難計画は作って終わりではありません。常にアップデートし続けるサイクルが必要です。

組織レベル（福祉課全体）のPDCAサイクル

目標の設定（Plan）

　年度当初に「優先対象者の計画策定率一〇〇パーセント」といった具体的ＫＰＩを設定し、予算と人員を配分します。

計画の策定と共有（Do）

　システムを活用して計画を量産し、防災部局や地域団体とデータを共有します。

訓練による検証（Check）

　地域防災訓練において、個別避難計画が実際に機能したかを検証し、支援者からの「この道は通れなかった」といったフィードバックを収集します。

制度の改善（Action）

　検証結果に基づき、計画のフォーマットを改善し、次年度の策定指針に反映させます。

個人レベル（担当職員）のPDCAサイクル

スキル向上目標（Plan）

　「災害ボランティアセンターの運営知識を習得する」「傾聴スキルを向上させる」といった個人の目標を立てます。

丁寧な対話の実践（Do）

　窓口や訪問において、相手の不安に寄り添ったコミュニケーションを実践します。

対応の振り返り（Check）

　困難事例の対応後、自身の法的説明や調整手法が適切であったかを振り返ります。

ナレッジの共有（Action）

　自身の経験を「特異事例対応集」としてまとめ、課内のナレッジベースを更新します。

他部署との連携要件

部署の壁を越えたオール区役所体制の構築

　避難支援は福祉課だけで完結しません。他部署との連携こそが生命線です。

防災課（危機管理部門）との戦略的連携

　福祉課が「誰を」把握し、防災課が「どう逃がすか」を設計する、車の両輪の関係です。ハザード情報の共有や避難所の環境整備において、日頃からホットラインを構築しておく必要があります。

戸籍住民課とのデータ連携

　住民基本台帳の異動情報を、要支援者名簿に自動反映させるためのシステム調整を担います。特にお亡くなりになった際や転出した際の情報の削除は、誤った支援要請を防ぐために極めて重要です。

地域振興課（町会・自治会担当）との調整

　個別避難計画の「支援者」を地域住民にお願いするため、町会・自治会との合意形成を仲介してもらいます。地域のリーダー層に対し、要支援者支援の意義を説く説明会を共同開催します。

総括と職員へのエール

命を守る最後の砦としての福祉行政

　本研修資料では、避難行動要支援者名簿の作成から個別避難計画の策定、デジタル化の最前線までを網羅的に解説いたしました。皆様が向き合っているのは、単なるデータや書類の束ではありません。それは、大規模災害という極限状態において、自力で立ち上がることができない区民の皆様にとっての「命の絆」そのものです。名簿の一行、計画の一文字が、将来、確実に一つの命を救う力になります。

特別区職員としての誇りと使命

　東京都特別区という、複雑でダイナミックな都市環境において、福祉の専門性と防災の視点を併せ持つ皆様の存在は、区民にとって最大の安心材料です。日々の業務は地道で、時には住民の理解を得られず苦労することもあるでしょう。しかし、皆様が法令と誠実さを武器に築き上げた避難支援体制は、二十三区が世界に誇る「レジリエントな都市」の礎となります。冷徹なデータ分析力と、目の前の一人に寄り添う温かい共感力を両立させ、特別区の福祉の質を根底から支えるプロフェッショナルとして、引き続き誇り高く邁進されることを心より期待しております。皆様の地道な努力が、東京の未来の「安全」を創り出すのです。

業務別完全マニュアル

公務員のお仕事図鑑（福祉課）

福祉政策