首都直下地震対策のパラダイムシフト

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

序論：10年目の検証と「国難」への新たな対峙

　2024年から2025年にかけて公表された内閣府の中央防災会議「首都直下地震対策検討ワーキンググループ（WG）」による最終報告書は、東京都特別区の防災行政にとって、単なる定期的な見直し以上の重みを持つ文書です。2013年の被害想定公表と、それに続く2015年の「首都直下地震緊急対策推進基本計画」策定から約10年が経過した今、我々はかつてない都市構造の変容と、依然として高い切迫性を持つ巨大地震リスクの狭間に立たされています。

　本報告書が突きつける現実は冷徹です。今後30年以内に70%程度の確率で発生するとされるマグニチュード7クラスの首都直下地震は、日本の政治・経済・行政の中枢である東京を直撃し、国家存亡の危機とも言える「国難」を引き起こします。新たな被害想定によれば、最悪の場合、死者は約1.8万人、経済的被害は約45兆円を超えると試算されており、これは単一の自然災害としては世界史上でも類を見ない規模の損害を示唆しています。

　しかし、この10年間の行政努力が無為であったわけではありません。耐震化率の向上や不燃化特区の推進により、想定される死者数や全壊建物数は10年前の推計と比較して減少傾向にあります。それにもかかわらず、リスクの「質」は変化し、より複雑化しています。タワーマンションの急増による「高層難民」の発生懸念、高齢化社会の深化による要配慮者の増加、そしてインバウンドや外国人居住者の増加による多言語対応の必要性など、新たな脆弱性が露呈しています。

　特別区の自治体職員、特に防災・危機管理・広報・福祉を担う実務者にとって、本報告書を読み解くことは、自身の業務継続計画（BCP）を見直すだけでなく、区民一人ひとりの行動変容を促すための論理的基盤を再構築することを意味します。「行政公助の限界」を率直に認め、「自助・共助」への依存度を高めるための説得力あるコミュニケーションが求められています。

首都直下地震対策検討WG報告書の概要と核心

被害想定の全体像：数字が語る「生存の厳しさ」

　新たな被害想定において、最も重視すべきシナリオは「都心南部直下地震」です。特に被害が甚大となるとされる「冬、夕方、風速8m/s」という、帰宅ラッシュ、火気使用、延焼を助長する季節風が重なる「最悪の組み合わせ」を前提としています。

• 死者数：
  約1.8万人（火災による死者が約1.2万人、建物倒壊が約0.6万人）。揺れそのものよりも「火」が主たる死因となる構造は変わっていない。
• 建物全壊・焼失：
  約17.5万棟（10年前の約61万棟から大幅減）。行政による不燃化・耐震化施策の最大の成果指標である。
• 避難者数：
  約480万人（発災直後のピーク時）。東京都の人口の約3分の1が家を失うか、不安により屋外へ逃れる計算となる。
• 帰宅困難者：
  約450万人（推計）。テレワークの普及等により減少要因はあるものの、交通網寸断時の都市機能麻痺は不可避。
• 経済的被害：
  約45兆円超。資産等の直接被害に加え、生産・サービス低下による間接被害を含む。国家予算の約4割に相当する損失。 　この数値群から読み取れる最大のインサイトは、「ハード対策の勝利」と「ソフト対策の未達」の混在です。建物被害が劇的に減少したにもかかわらず、死者数が依然として万単位で想定されている背景には、人口過密エリアにおける火災延焼の不可逆性と、家具転倒といった「個人の空間」におけるリスクが解消されていない現状があります。

報告書が提示する3つの戦略的柱

　報告書は、今後10年を見据えた対策の方向性として、以下の3点を掲げています。これらは特別区の地域防災計画改定における骨子となるべき概念です。

• 首都中枢機能の確保：
  政治、行政、経済の中枢機能が集中する東京において、災害時でも最低限の国家機能を維持することは至上命題である。特別区においては、区役所機能の維持と、都庁・国との通信線確保がこれに相当する。
• 膨大な人的・物的被害への対応強化：
  公的リソースの限界を明記し、限られた資源を真に支援が必要な弱者に集中させるため、自力で生活できる市民には「在宅避難」を強く推奨している。
• 迅速な復興・より良い復興への備え：
  発災後の混乱の中で都市計画を議論するのではなく、平時から復興のグランドデザインを描いておく「事前復興」の重要性が説かれている。

歴史的変遷と意義：防災行政10年の軌跡

2013年想定からの進化

　2013年、国は死者を最大2万3000人とする被害想定を公表しました。この衝撃的な数値は、首都機能移転論議を再燃させると同時に、東京都や特別区に対し、不燃化・耐震化への徹底的な防災投資を決断させる契機となりました。これらの施策は、都市の「燃えやすさ」と「壊れやすさ」を物理的に低減させることに成功しました。

社会構造の変化と新たなリスクの台頭

　ハードウェアが強靭化する一方で、ソフトウェア（人間社会）の構造は変化し、新たな脆弱性が生まれています。

• 人口動態の高齢化：
  独居老人の増加により「避難行動要支援者」が増大し、町会・自治会といった共助組織の担い手不足が深刻化している。
• 都市の垂直化（タワーマンション）：
  超高層マンションの林立により、エレベーター停止による「高層難民」や、長周期地震動による家具転倒リスクが浮上している。
• 外国人住民の増加：
  防災情報が届かない層が厚くなっており、避難所運営における文化的な背景の違いへの対応が求められている。

能登半島地震の教訓の反映

　2024年1月の能登半島地震は、道路閉塞による孤立集落の発生や、トイレ問題の深刻化といった示唆を与えました。東京においても、都心部での孤立状態の発生や、断水・停電によるトイレ使用不能のリスクが懸念されます。報告書は、インフラ途絶の長期化を前提とした備蓄強化を求めています。

現状データ詳細分析：特別区の現在地と脆弱性

住宅・建築物の耐震化と不燃化

　東京都の強靭化プロジェクト等により、都市の物理的な安全性は向上しています。

• 木造住宅密集地域の解消：
  地震時に著しく危険な密集市街地は、10年前の1,683haから直近では58haへと激減し、解消率は約96.6%に達した。
• 公共施設の耐震化：
  避難所となる公立小中学校の耐震化率は99.9%に達し、拠点としての機能は確保されている。

ライフラインの強靭化

• ガス導管の耐震化：
  都市ガスにおける低圧導管の耐震化率は92.7%に達している。地盤変動に強いポリエチレン管への更新が進んだことで、長期のガス復旧待ちは回避される可能性が高い。
• 電力と通信：
  デジタル基盤の冗長性が課題となっている。基地局のバッテリー増強などは進んでいるが、大規模停電時の通信維持は依然として困難である。

「自助」の停滞：家具転倒防止実施率の低迷

　ハード対策が進む一方で、家庭内の対策には大きな課題が残っています。

• 家具転倒防止実施率：
  家具の固定を実施している世帯は依然として30%台から40%程度に留まっている。
• 被害の実態：
  近年の地震における負傷者の30%から50%は家具類の転倒・落下・移動によって発生している。

膨大な人的・物的被害への対応：避難と生活維持

避難所不足の絶対的現実

　発災直後の避難者想定「約480万人」に対し、特別区内の指定避難所の収容能力は到底足りません。「全員が入れる避難所は存在しない」という現実を前提に、自宅が無事な場合の「在宅避難」へのシフトを住民に徹底する必要があります。

物流と「ラストマイル」の課題

　避難所への物資配送（ラストマイル）は区市町村の役割ですが、トラックドライバーや人員の確保が不透明です。報告書は、物資不足が1週間程度続く可能性を示唆しており、家庭での備蓄が重要となります。

災害関連死のリスク

　地震の直接被害を免れても、避難生活での「災害関連死」が数千人規模で発生する恐れがあります。エコノミークラス症候群や寒さ、既往症の悪化、トイレ環境悪化による脱水症状が主な原因です。行政は医療的ケアが必要な弱者を優先的に保護する体制を構築しなければなりません。

行政機能維持（BCP）と財政的課題

「被災した役所」が機能するか

　特別区の職員も被災者となります。参集率が5割を切る可能性もある中で、DX（デジタルトランスフォーメーション）を活用した効率的な業務継続が不可欠です。アナログな対応に依存しすぎると、行政機能が不全に陥るリスクがあります。

特別区長会からの要望

　特別区長会は、下水道等の老朽化対策への財政支援や、地方税財源の充実、緊急時の行政権限の明確化を国に強く要望しています。特に衛生環境に直結するマンホールトイレの整備などは急務です。

「受援」体制の構築

　行政機能のパンクを防ぐため、外部支援をスムーズに受け入れる「受援力」が鍵となります。他自治体からの応援職員の受け入れや、マニュアルの標準化を平時から準備しておく必要があります。

政策立案への示唆：今、特別区職員がなすべきこと

ポリシー・アクション（行政内部の取り組み）

• 「在宅避難」支援制度の抜本的拡充：
  避難所備蓄予算の一部を家庭用防災用品の購入助成に振り向ける。マンション管理組合への防災資機材補助率を引き上げる。
• 家具転倒防止の標準装備化：
  高齢者・障害者世帯への無料取付事業を拡大する。賃貸物件において家具固定が可能な仕様を推奨する制度を検討する。
• 災害DXの実装と訓練：
  避難所の混雑状況や物資在庫をリアルタイムで可視化するプラットフォームを導入する。

コミュニケーション・ストラテジー（対住民広報）

　広報のトーンを「お願い」から「生存のための戦略的提案」へと転換します。

• タワマン住民へ：
  エレベーター停止と1週間の孤立を前提とした、水・食料・簡易トイレの備蓄の重要性を伝える。
• 木密地域住民へ：
  感震ブレーカーの設置による出火防止を強く呼びかける。
• 正常性バイアスの打破：
  死者数などの数値を隠さず伝え、「公助の限界」を正直に示すことで、住民の自助努力に対する過度な期待値を調整する。

区民への呼びかけ（ブログ記事ドラフト）

記事タイトル：【重要】首都直下地震の被害想定が見直されました。私たちの「生存戦略」はどう変わる？

　内閣府から、首都直下地震に関する新たな被害想定が公表されました。私たちの街の姿が変わった今、今すぐ始めるべき「生存戦略」について解説します。

• 死者の6割以上は火災：
  建物の倒壊よりも火災による犠牲者が圧倒的に多いと予測されています。感震ブレーカーの設置で、自分が出火原因にならない備えをしましょう。
• 避難所に行けばなんとかなる、は通用しない：
  避難所のスペースには限りがあります。自宅が安全なら、住み慣れた家で過ごす「在宅避難」がこれからのスタンダードです。そのために寝室の家具固定を今すぐ行いましょう。
• 最も切実な問題はトイレ：
  上下水道が止まると水洗トイレは使えません。食料以上に重要なのは携帯トイレの備蓄です。1人1日5回分、最低1週間分を備えてください。
• 防災は愛：
  家具を固定し、水を備蓄することは、大切な家族への愛です。区の助成制度も活用して、今日から準備を始めてください。

結論

　首都直下地震対策検討ワーキンググループ報告書は、東京が抱える脆弱性と克服の道筋を示した羅針盤です。特別区職員には、この報告書を現場の予算編成や広報、訓練に落とし込んでいく責務があります。「1.8万人」という死者想定をゼロに近づけられるかは、これからの10年間の行動にかかっています。行政によるハード整備と住民によるソフト対策が噛み合った時、東京は真に「強靭な都市（Resilient City）」となるのです。

行政情報ポータル

あらゆる行政情報を分野別に構造化

行政情報ポータルは、「情報ストックの整理」「情報フローの整理」「実践的な情報発信」の３つのアクションにより、行政職員のロジック構築をサポートします。