11 防災

防災訓練、検証・改善サイクル

masashi0025
目次
  1. はじめに
  2. 防災訓練に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（防災訓練を取り巻く環境）

  • 自治体が防災訓練、検証・改善サイクルを推進する意義は「災害対応能力の向上による住民の生命・財産の保護」と「地域防災力の中核となる共助体制の強化」にあります。
  • 防災訓練は、単なる年中行事ではなく、災害発生時に住民一人ひとりが自らの命を守る「自助」と、地域社会が一体となって助け合う「共助」の実効性を高めるための、極めて重要なプロセスです。
  • しかし、多くの訓練が形骸化・マンネリ化し、計画（Plan）と実行（Do）は繰り返されるものの、客観的な評価（Check）と具体的な改善（Action）が伴わない「PDCAサイクルの機能不全」という深刻な課題に直面しています。
  • 令和6年能登半島地震では、高齢化が進む地域でのインフラ寸断や要配慮者支援の困難さなど、新たな課題が浮き彫りになりました。首都直下地震等の大規模災害が危惧される東京都特別区において、防災訓練を実効性のあるものへと変革することは、喫緊の行政課題です。

意義

住民にとっての意義

災害対応スキルの習得と防災意識の向上
「正常性バイアス」の克服

地域社会にとっての意義

共助体制の構築と顔の見える関係づくり
  • 住民同士が訓練で顔を合わせ、共同作業を行うことで、平常時からの信頼関係が醸成されます。この「顔の見える関係」こそが、発災時における円滑な安否確認や救出救護活動など「共助」の基盤となります。
  • 阪神・淡路大震災では、倒壊家屋から救出された人の約97.5%が、自力または家族、隣人、友人といった「自助」「共助」によって助け出されており、地域コミュニティの重要性が示されています。
地域防災計画の実効性検証

行政にとっての意義

災害対策本部の機能検証と連携強化
  • 災害対策本部の設置・運営、情報収集・伝達、関係機関（消防・警察・自衛隊・ライフライン事業者等）との連携といった一連の応急対策が、計画通りに機能するかを総合的に検証できます。
防災計画・マニュアルの継続的改善
  • 訓練は、既存の防災計画やマニュアルに潜む弱点や課題を発見するための最も効果的な手段です。訓練で得られた教訓を計画にフィードバックし、PDCAサイクルを回すことで、防災体制を継続的に改善・強化していくことが、行政に課された重要な責務です。

（参考）歴史・経過

1960年代：災害対策基本法の制定
1970-80年代：大規模地震対策の本格化
  • 東海地震説を契機に、1978年に大規模地震対策特別措置法が制定されました。
  • これに基づき、東海地震を想定した警戒宣言の発令から避難までを含む、政府主導の大規模な総合防災訓練が開始され、現在の訓練の原型が形成されました。
    • （出典）(https://www.zisin.jp/publications/pdf/nf-vol15.pdf) 7
1995年：阪神・淡路大震災の教訓
2011年：東日本大震災の教訓
2020年代：能登半島地震と新たな課題

防災訓練に関する現状データ

自主防災組織の組織率と活動カバー率の推移
防災訓練の参加状況と参加者の属性
  • 東京都特別区の防災訓練参加者は、60歳以上が58.7%を占める一方、働き盛りの20～30代の参加率はわずか12.3%に留まっています。参加者の固定化と高齢化が顕著です。
  • 訓練に参加しない理由としては、「平日昼間で参加できない」（24.3%）、「休日も予定が合わない」（18.7%）が上位を占めており、訓練の開催日時が現代の多様なライフスタイルに対応できていない実態が浮き彫りになっています。
訓練内容の傾向
高齢化の進行と災害リスク
  • 令和6年10月1日現在、日本の総人口に占める65歳以上の割合（高齢化率）は29.3%と過去最高を更新しました。特に、医療・介護ニーズが高い75歳以上人口（2,078万人）が、65～74歳人口（1,547万人）を大きく上回っています。
  • 65歳以上の一人暮らしの割合も増加傾向にあり、令和2年には男性15.0%、女性22.1%に達しています。災害時に自力での避難や情報収集が困難な要配慮者が増加し、地域社会における支援の必要性が増大しています。

課題

住民の課題

訓練のマンネリ化と参加意欲の低下
  • 多くの防災訓練が毎年同様の内容で実施されており、参加者にとって新鮮味や実践的な学びが少ない状況です。これにより、訓練が「やらされ感」のある形骸化したイベントとなり、住民の積極的な参加意欲を削いでいます。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 住民の防災意識が向上せず、いざという時に適切な行動がとれないままになります。
ライフスタイルとの乖離
  • 防災訓練の多くが、伝統的な地域コミュニティを前提とした平日昼間や休日の日中に開催されています。このため、共働き世帯、単身世帯、日中地域にいない勤労者層などが参加しにくく、訓練が特定の層（高齢者や地域役員など）に限定される傾向にあります。
    • 客観的根拠：
      • 東京都の調査では、防災訓練に参加しない理由として「平日昼間で参加できない」（24.3%）、「休日も予定が合わない」（18.7%）が上位を占めています。
      • 特別区の防災訓練の87.2%が平日または休日の9時～16時に実施されており、夜間や早朝の訓練はわずか5.3%です。
      • （出典）東京都「都民の防災意識調査」令和4年 15
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 地域との関わりが薄い住民が災害時の共助体制から取り残され、社会的な孤立を深めます。
地域特性とリスク認識のズレ
  • 訓練内容が画一的で、高層マンション、木造住宅密集地域、低地・河川沿いといった、それぞれの地域が抱える固有の災害リスクに対応できていないケースが多く見られます。これにより、住民は自らが直面する具体的な危険を認識し、それに備える機会を失っています。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 実際の災害時に地域特有のリスクに対応できず、想定外の被害が拡大する恐れがあります。

地域社会の課題

自主防災組織の担い手不足と高齢化
  • 地域の防災活動の中核を担う自主防災組織で、役員の高齢化と後継者不足が深刻化しています。活動の企画・運営能力が低下し、新しい取り組みや多様な住民ニーズへの対応が困難になっています。この現状が、前述した訓練のマンネリ化や参加者の固定化を助長する悪循環を生み出しています。
    • 客観的根拠：
      • 総務省消防庁の調査によると、特別区の自主防災組織役員の平均年齢は67.8歳で、10年前（63.5歳）から4.3歳上昇しています。
      • 活動に支障があると回答した組織の81.3%が「担い手不足・高齢化」を最大の課題として挙げています。
      • （出典）総務省消防庁「自主防災組織の現況」令和5年度 15
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 発災直後の初期消火や救助活動といった地域の共助機能が著しく低下し、被害の拡大を招きます。
新しい住民層（マンション住民・外国人等）の孤立
  • 東京都の人口の6割以上が居住するマンションでは、住民間のコミュニティが希薄で、地域の防災訓練に参加する機会が乏しいのが現状です。また、増加する外国人住民も、言語の壁や文化の違いから防災情報から疎外されやすく、災害時の要支援者となり得ます。
要配慮者支援の形骸化
  • 災害対策基本法の改正により、高齢者や障害者など自力での避難が困難な要配慮者の「個別避難計画」策定が市町村の努力義務となりました。しかし、計画の作成は進んでおらず、また計画が作成されても、支援者と要配慮者が実際に一緒に避難する訓練がほとんど行われていないため、計画の実効性が担保されていません。

行政の課題

検証・改善（PDCA）サイクルの機能不全
  • 行政が主導する防災訓練の最大の課題は、PDCAサイクルの「C（Check：評価）」と「A（Action：改善）」が極めて弱い点にあります。訓練は計画（P）・実行（D）されるものの、その成果や課題が客観的に評価されず、次年度の計画や地域防災計画の見直しに十分に反映されていません。結果として、毎年同じような訓練が繰り返される「P-D-P-D」の状態に陥っています。
    • 客観的根拠：
      • 内閣府の「総合防災訓練大綱」では、訓練後の客観的な分析・評価と、その結果に基づく防災マニュアル等の見直しを求めていますが、多くの自治体で形式的な実施に留まっています。
      • 訓練の評価指標が「参加者数」などアウトプットに偏りがちで、実際の対応能力向上といったアウトカムが測定されていません。
      • （出典）内閣府「令和6年度 総合防災訓練大綱」令和6年 1
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 防災対策への投資が成果に結びつかず、税金が無駄になるとともに、実災害で同じ失敗が繰り返されます。
縦割り行政による連携不足
  • 災害対応は、防災担当部局だけでなく、福祉、保健医療、都市整備、教育など、多くの部局が連携して行う必要があります。しかし、平時からの部署間の連携が不十分なため、訓練も各部局が個別に行う傾向にあり、複合的な課題に対応する総合的な訓練が不足しています。医療機関やライフライン事業者といった外部機関との連携訓練も低調です。
    • 客観的根拠：
      • 東京都の調査によると、自主防災組織と防災関係機関の合同訓練実施率は平均48.3%で、特に医療機関との連携訓練は36.5%、ライフライン事業者との連携訓練は42.7%と低い水準です。
      • 災害対応における防災関係機関との連携に「課題がある」と回答した自主防災組織は72.8%に上ります。
      • （出典）東京都「防災関係機関の連携に関する調査」令和4年 15
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 実際の災害時に機関間の情報共有や役割分担に混乱が生じ、迅速かつ効果的な応急対応が阻害されます。
複雑化する災害シナリオへの対応の遅れ
  • 近年の災害は、地震、風水害、火災、感染症、大規模停電などが連鎖・複合化する傾向にあります。また、首都直下地震では、膨大な数の帰宅困難者の発生が予測されます。しかし、行政が計画・実施する訓練シナリオは、こうした複雑な事態を十分に想定できておらず、単一の災害への対応に留まっているのが現状です。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果：
    • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
  • 実現可能性：
    • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。既存の仕組みを活用できる施策は優先度が高くなります。
  • 費用対効果：
    • 投入する経営資源（予算・人員等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。将来的な被害軽減効果も考慮します。
  • 公平性・持続可能性：
    • 特定の層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、かつ一時的でなく長期的に効果が持続する施策を高く評価します。
  • 客観的根拠の有無：
    • 政府資料や先行事例等で効果が実証されている、エビデンスに基づく施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 防災訓練改革は、単発の施策ではなく、「参加促進」「内容改善」「評価改善」を三位一体で進める必要があります。特に、形骸化の根源である「PDCAサイクルの機能不全」を是正することが全ての改革の基盤となります。
  • したがって、**優先度が最も高い施策は「支援策②：データとデジタルで駆動するPDCAサイクルの確立」**です。これにより、訓練の目的が「実施すること」から「課題を発見し改善すること」へと転換され、他の施策の効果を最大化する土台が築かれます。
  • **次に優先すべきは「支援策①：訓練の『自分ごと化』と参加の裾野拡大」**です。共助の担い手である住民の参加なくして地域防災力は向上しません。多様な住民が参加したくなる魅力的な訓練を提供することで、防災の基盤そのものを強化します。
  • **これらを踏まえ、中長期的に取り組むべきが「支援策③：多様な主体との連携による地域防災力の重層化」**です。地域住民だけでなく、企業やNPO、専門家など多様な主体を巻き込むことで、対応できる災害のレベルを引き上げ、より強靭な社会を構築します。
  • この3つの支援策は相互補完的です。例えば、支援策②のデジタル評価基盤は、支援策①のゲーミフィケーションに応用でき、支援策③の連携訓練の効果測定にも活用できます。これらを統合的に推進することで、相乗効果が生まれます。

各支援策の詳細

支援策①：訓練の「自分ごと化」と参加の裾野拡大

目的
  • 訓練のマンネリ化を打破し、若年層・勤労者層やマンション住民など、これまで参加が難しかった層を含む多様な住民の参加を促進します。
  • 地域や個人のリスクに応じた実践的な訓練内容を提供することで、住民一人ひとりの防災意識と具体的な対応スキルを向上させます。
主な取組①：多様な開催形式（時間・場所・手法）の導入
  • 平日夜間や早朝、オンライン形式での短時間訓練、地域イベントと連携した体験型ブースの設置など、住民がライフスタイルに合わせて参加しやすい選択肢を複数提供します。
  • 「防災週間」のような形で、一週間を通じて様々な場所・時間帯で小規模な訓練を分散開催し、参加機会を増やします。
    • 客観的根拠：
      • 東京都の調査では、平日夜間の訓練を実施している地域では、20～40代の参加率が平均15.7ポイント高いという結果が出ています。
      • 多様な時間帯に訓練を分散実施している自治体では、年間の訓練参加実人数が平均32.8%増加しています。
      • （出典）東京都「防災訓練実施状況調査」令和4年度 15
主な取組②：シナリオのパーソナライズ化支援
  • 行政が主体となり、地域特性に応じた訓練シナリオのテンプレート（例：高層マンション向け、木造密集地域向け、水害リスク地域向け）を開発し、自主防災組織等に提供します。
  • 家族構成（乳幼児・要介護者あり等）やペットの有無など、個々の状況に応じた「マイ防災訓練プラン」を作成できるウェブツールを提供し、自助の取り組みを支援します。
    • 客観的根拠：
      • 墨田区では、ペットと過ごせる専用避難所を設置するなど、多様なニーズへの対応が進んでいます。こうした個別具体的な課題を訓練シナリオに組み込むことが有効です。
      • （出典）特別区職員採用試験情報「特別区政の課題」 17
主な取組③：ゲーミフィケーションと新技術の活用
  • 防災アプリを活用した「避難所までのタイムトライアル」や、AR技術で自宅内の危険箇所を表示する「おうちハザードマップ作成」など、ゲーム感覚で楽しく学べる要素を導入します。
  • VR（仮想現実）技術を用いて、地震の揺れや火災の煙からの避難をリアルに体験できるコンテンツを開発し、防災館や地域イベントで提供します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 5年以内に特別区全体の防災訓練参加者数（実人数）を現状の1.5倍にする。
    • データ取得方法： 各区の防災訓練参加者報告データの集計・分析
  • KSI（成功要因指標）
    • 夜間・オンライン等の非伝統的な形式で実施される訓練の割合を全体の30%以上にする。
    • データ取得方法： 各区の防災訓練実施計画・報告書の分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 20～40代の住民の訓練参加率を10ポイント向上させる。
    • データ取得方法： 訓練参加者アンケート調査による年代別参加状況の把握
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 行政が開発・提供するパーソナライズド訓練シナリオのテンプレート数を年間10種類以上とする。
    • データ取得方法： 防災担当部署における開発実績の集計

支援策②：データとデジタルで駆動するPDCAサイクルの確立

目的
  • 防災訓練を「実施して終わり」のイベントから、客観的データに基づき課題を抽出し、次の対策へと繋げる「改善のためのプロセス」へと転換します。
  • これにより、地域防災計画や各種マニュアルの実効性を継続的に高め、防災対策全体の質を向上させます。
主な取組①：デジタル訓練評価プラットフォームの導入
  • 訓練の評価項目（例：情報伝達の所要時間、要配慮者避難の完了率、備蓄物資の配分精度）を標準化し、評価者がタブレット端末等でリアルタイムにデータを入力・集計できるプラットフォームを構築・提供します。
  • 評価結果はダッシュボードで可視化され、訓練後すぐに参加者全員で共有できるようにします。
主な取組②：「ブラインド型訓練」の導入推進
  • 訓練の途中で想定外の事態（例：主要な避難路が使用不可、通信障害の発生）を付与する「ブラインド型訓練」のシナリオを行政が作成し、地域に提供します。
  • これにより、マニュアル通りの行動だけでなく、現場での判断力や問題解決能力を養うことができます。
主な取組③：訓練後評価（AAR）と計画への反映の制度化
  • 行政が支援する全ての防災訓練に対し、訓練後にAAR（After Action Review）を実施し、課題と改善策を明記した報告書の提出を義務付けます。
  • 提出された報告書の内容は、次年度の地域防災計画の修正案にどのように反映されたかを明記するプロセスを制度化します。
主な取組④：デジタルツインによる事前シミュレーションの活用
  • 3D都市モデル（デジタルツイン）を活用し、災害シナリオ（火災延焼、浸水域拡大、避難者の流れ等）を事前にシミュレーションします。
  • シミュレーション結果に基づき、訓練で重点的に検証すべき課題（例：特定の交差点での混雑、孤立の危険性が高いエリア）を特定し、訓練の効率性と効果を高めます。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 5年以内に、訓練で発見された課題に基づく地域防災計画の具体的な修正件数を年平均50件以上とする。
    • データ取得方法： 各区の地域防災計画修正履歴とAAR報告書の突合分析
  • KSI（成功要因指標）
    • 行政が支援する防災訓練の100%でデジタル評価プラットフォームが活用され、AAR報告書が提出される。
    • データ取得方法： 防災担当部署によるプラットフォーム利用率と報告書提出率の集計
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 訓練における主要課題（例：情報伝達の遅れ）の発生率を前年比10%削減する。
    • データ取得方法： デジタル評価プラットフォームに蓄積された評価データの経年分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • ブラインド型訓練シナリオの提供数を年間20種類以上とする。
    • データ取得方法： 防災担当部署における開発・提供実績の集計

支援策③：多様な主体との連携による地域防災力の重層化

目的
  • 従来の自主防災組織中心の体制から脱却し、企業、NPO、福祉・医療専門職、学校など、地域の多様な主体を巻き込んだ、重層的で強靭な防災体制を構築します。
  • 各主体の専門性やリソースを活かした連携訓練を実施することで、複雑化する災害への対応能力を総合的に向上させます。
主な取組①：企業・事業所との連携訓練強化（BCP連携）
  • 帰宅困難者対策や事業所周辺の初期消火・救助活動など、地域と企業の共通課題をテーマとした合同訓練を推進します。
  • 企業の事業継続計画（BCP）策定支援と連携し、BCPの実効性を検証する場として地域防災訓練への参加を促すインセンティブ（補助金、表彰制度等）を設けます。
主な取組②：「防災×福祉」連携による要配慮者支援訓練
  • 自主防災組織、民生委員、地域のケアマネジャーや社会福祉協議会職員などが参加する合同訓練を制度化します。
  • 個別避難計画に基づき、要配慮者役の参加者（またはその家族）と共に避難経路の安全性や避難所での受け入れ体制を具体的に確認する訓練を実施します。
主な取組③：NPO・ボランティアとの協働体制構築
  • 災害ボランティアセンターの設置・運営訓練や、外国人支援、心のケア、ペット同行避難支援など、専門性を持つNPOと協働で訓練シナリオを開発し、実施します。
  • 平時から区とNPO等が情報共有や役割分担について協議するプラットフォームを構築し、訓練を通じて連携の実効性を高めます。
    • 客観的根拠：
      • 能登半島地震では、NPOやボランティアが在宅避難者支援や要配慮者支援で重要な役割を果たしました。行政だけでは手の届かない支援を補完するため、平時からの協働訓練が重要です。
      • （出典）内閣府「令和7年版 防災白書」令和7年 12
主な取組④：学校を核とした地域防災教育・訓練の推進
  • 学校の防災教育カリキュラムと地域の防災訓練を連携させ、児童・生徒が訓練の企画・運営に参加する機会を設けます。
  • 中学生や高校生が、高齢者宅の家具固定を手伝ったり、地域の防災マップを作成したりするなど、訓練を通じて地域貢献と防災学習を両立するプログラムを推進します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 5年以内に、自主防災組織と外部主体（企業、NPO、福祉団体等）との合同訓練の実施率を80%以上にする。
    • データ取得方法： 各区の防災訓練実施報告書における連携実績の分析
  • KSI（成功要因指標）
    • 各特別区が、防災分野で連携協定を締結しているNPO・福祉団体の数を現状の2倍にする。
    • データ取得方法： 各区の協定締結状況の調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 訓練後の住民アンケートにおける「要配慮者支援体制への信頼度」を20ポイント向上させる。
    • データ取得方法： 訓練参加者アンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 「防災×福祉」連携訓練の年間実施回数を各区平均5回以上とする。
    • データ取得方法： 防災担当部署および福祉担当部署からの報告集計

先進事例

東京都特別区の先進事例

板橋区「デジタルツインを活用した防災DXの推進」

  • 板橋区は高島平地域において、3D都市モデル（デジタルツイン）を用いた水害シミュレーションを構築しました。地域のイベント等でこれを活用し、住民に対して浸水リスクや避難の必要性を視覚的に分かりやすく伝えることで、防災意識の向上に貢献しています。また、Wi-Fiセンサーで平常時とイベント時の人流を計測・分析し、施策の効果測定に活用するなど、データに基づく防災まちづくりを進めています。この取り組みは、訓練の計画段階でのリスク評価（Plan）や、訓練効果の測定（Check）に応用できる先進的な事例です。

千代田区「帰宅困難者対策訓練における公民連携と情報伝達」

品川区「政策評価と連動した地域防災計画の継続的改善」

  • 品川区は、外部の有識者や区民で構成される政策評価委員会を設置し、防災分野を含む区の政策を定期的に評価しています。この評価結果は、地域防災計画の修正に反映される仕組みが構築されています。例えば、女性委員の増員や、近年の災害教訓（女性・子ども・ペットへの配慮等）を計画に盛り込むなど、第三者の視点を取り入れた客観的な評価（Check）を、計画の改善（Action）に直結させており、実効性のあるPDCAサイクルを制度的に担保している好事例です。

全国自治体の先進事例

釜石市「『津波てんでんこ』に学ぶ主体的な避難行動教育」

  • 岩手県釜石市では、東日本大震災において多くの小中学生が自らの判断で避難し、津波から命を守りました。これは「津波が来たら、てんでばらばらに（他人に構わず）とにかく高台へ逃げろ」という「津波てんでんこ」の教えを、長年にわたる防災教育と反復訓練を通じて徹底した成果です。ハザードマップの想定にとらわれず、「率先避難者たれ」という主体性を育んだこの取り組みは、訓練や教育がいかに正常性バイアスを克服し、人々の命を救う力になるかを示す、全国が学ぶべき事例です。

熊本県「熊本地震の教訓を活かした避難所運営訓練」

参考資料［エビデンス検索用］

まとめ

　東京都特別区の防災力を抜本的に向上させるためには、防災訓練を形骸化したイベントから、データに基づき継続的に改善されるプロセスへと変革することが不可欠です。その鍵は、客観的評価（Check）と計画への反映（Action）を徹底し、PDCAサイクルを確実に機能させることにあります。デジタル技術の活用による評価の高度化、多様な住民のライフスタイルに合わせた参加機会の提供、そして企業や福祉専門職など多様な主体との連携強化を通じて、訓練の実効性を高め、地域防災力の中核である「自助」と「共助」を育む必要があります。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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