11 防災

避難生活支援

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目次
  1. はじめに
  2. 災害時の避難生活支援に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（災害時の避難生活支援を取り巻く環境）

  • 自治体が災害時の避難生活支援を行う意義は「災害関連死の防止による人命の保護」と「被災者の尊厳の維持と生活の早期再建」にあります。首都直下地震や激甚化する風水害など、大規模災害のリスクに直面する東京都特別区において、避難生活の「質」を確保することは、直接死だけでなく、その後の「災害関連死」を防ぐ上で極めて重要な政策課題です。
  • 近年の令和6年能登半島地震や平成28年熊本地震の教訓は、従来の物資供給中心の支援から、要配慮者支援や生活環境の質的向上といった、より人間中心の支援への転換が急務であることを示しています。
  • 災害時の避難生活支援とは、発災後に自宅での生活が困難になった住民に対し、安全な避難場所を提供し、生命と健康、尊厳を維持するための生活支援（食料、水、トイレ、情報、医療・福祉サービス等）を総合的に行う取り組みです。
  • 支援のフェーズは、発災直後の緊急避難期から、避難生活の安定期、そして生活再建への移行期まで、時間経過と共に変化するニーズに対応する必要があります。

意義

住民にとっての意義

生命の安全確保と災害関連死の防止
  • 劣悪な避難所環境（雑魚寝、衛生問題、栄養不足）は、肉体的・精神的疲労を蓄積させ、災害関連死の主要因となります 16。質の高い避難生活支援は、これを直接的に防ぎます。
心身の健康と尊厳の維持
  • プライバシーの確保（パーティションや個室テントの提供）、温かい食事、清潔なトイレ（TKB：トイレ、キッチン、ベッド） 19 は、被災者のストレスを軽減し、人間としての尊厳を保つ上で不可欠です。
正確な情報へのアクセス
  • 適切な情報提供は、被災者の不安を和らげ、その後の生活再建に向けた的確な判断を可能にします。特に情報弱者への配慮が重要です 20。

地域社会にとっての意義

共助の促進とコミュニティの維持
  • 住民が主体的に運営に関わる避難所は、被災者同士の連帯感を生み、共助の精神を育みます 22。これは、その後の地域コミュニティの再生にも繋がります。
社会的混乱の抑制
  • 適切な支援が行き渡ることで、物資の奪い合いやデマの拡散といった社会的混乱を抑制し、地域全体の安定を保ちます 4。

行政にとっての意義

行政機能の維持と効率的な復旧・復興
  • 避難所運営が安定し、住民の基本的な生活が保障されることで、行政は救命救助やインフラ復旧といったより専門的な業務に資源を集中できます。
住民からの信頼確保
  • 災害時の的確な対応は、行政に対する住民の信頼を大きく左右します。質の高い支援は、長期的な信頼関係の基盤となります。

（参考）歴史・経過

1995年 阪神・淡路大震災
  • 「災害関連死」という概念が初めて公的に認識されました 23。避難所の過密状態や衛生問題が深刻化し、避難生活の質の重要性が課題として浮上しました。
  • この教訓を踏まえ、災害対策基本法が大幅に改正され、防災体制が強化されました 24。
2004年 新潟県中越地震
  • 車中泊避難者が多数発生し、エコノミークラス症候群が社会問題化しました。これにより、避難所の外にいる「在宅避難者」への支援の必要性が認識されました。
2011年 東日本大震災
  • 広域かつ甚大な津波被害により、避難生活が長期化しました 18。
  • 物資輸送の途絶、福祉避難所の機能不全、女性や障害者等への配慮不足など、多くの課題が露呈しました 21。
  • この教訓から、防災基本計画に「津波災害対策編」が追加されるなど津波対策が強化され、国際的な人道基準である「スフィア基準」が国内で注目されるきっかけとなりました 24。
2013年 災害対策基本法改正
  • 避難行動要支援者名簿の作成が市町村に義務化されました 27。
2016年 熊本地震
  • 指定避難所以外への自主避難や車中泊が再び問題化しました 4。
  • 行政主導の避難所運営の限界が指摘され、住民主体の運営の重要性が再認識されました 22。
  • 内閣府が「避難所運営ガイドライン」でスフィア基準を紹介し、国内での普及が進みました 29。
2021年 災害対策基本法改正
  • 避難勧告・指示の一本化に加え、避難行動要支援者の「個別避難計画」作成が市町村の努力義務となりました 25。
2024年 能登半島地震
  • 道路寸断による深刻な孤立状態が発生し、初動支援の遅れが顕著になりました 3。
  • 避難所の衛生環境（特にトイレ）の劣悪さや、段ボールベッド等の普及の遅れが改めて浮き彫りになり、「雑魚寝」問題が大きく報道されました 2。
  • 在宅避難者や自主避難所への支援が届きにくいという課題が再燃しました 2。

災害時の避難生活支援に関する現状データ

避難所の確保状況
  • 東京都全体では、令和5年4月1日現在、約3,200か所の避難所が確保されており、収容人数は約310万人です 30。
  • 福祉避難所は約1,600か所が確保されています 30。
  • 都内公立小中学校の耐震化率は令和6年4月時点で100%に達しており、施設の基本的な安全性は確保されています 30。
  • ただし、この収容人数は一人当たりの面積を単純計算したものであり、感染症対策や要配慮者専用スペース、プライバシー確保のためのスペースを考慮すると、実質的な収容能力はこれを大幅に下回る可能性が高い点に留意が必要です 31。
要配慮者の人口動態
  • 高齢者： 令和6年10月1日現在、日本の高齢化率は29.3%に達し、75歳以上人口（2,078万人）が65～74歳人口（1,547万人）を上回っています 12。東京都特別区においても高齢化は進行し、要介護認定者数は増加傾向にあります。平成25年時点で特別区合計の要介護認定者数は約35万人でした 32。平時でさえ、令和37年（2055年）には都で約15万人の介護職員が不足すると推計されており 33、災害時のマンパワー不足はさらに深刻化することが予測されます。
  • 障害者： 東京都教育委員会における障害者の実雇用率は1.95％（令和5年6月1日現在）で法定雇用率（2.5%）を下回っており 34、これは社会全体における障害者人口の一端を示すものです。災害時に特別な支援を必要とする層が多数存在することを示唆しています。
  • 外国人： 特別区の外国人住民数は増加傾向にあり、言語や文化の違いから災害時には情報弱者となりやすい状況です 35。
  • 要配慮者の絶対数と比率の増加は、避難所運営における「標準モデル」がもはや通用しないことを意味します。多様なニーズに対応できる柔軟な支援体制が不可欠であり、特に介護が必要な高齢者や障害者への対応は、平時からの課題が災害時に凝縮して現れる構造になっています。
住民の防災意識と備え
  • 家庭での3日分以上の食料・飲料水備蓄率は、東京都で53.2%にとどまっています 37。特に単身世帯では33.2%とさらに低い水準です 38。
  • 防災訓練への参加経験がある住民は過去3年間で23.8%と低く、特に20〜40代の若年層の参加率は15.3%と低迷しています 38。
  • 自主防災組織の加入率は特別区平均で41.2%と、全国平均（56.8%）を下回っています 38。
  • 公助への依存度が高い実態がうかがえ、多くの住民が十分な備えをしていないまま避難所に避難してくることを前提とした計画が必要です。これは、発災直後の物資需要の急増や、避難所運営への住民参加の遅れに繋がるリスク要因です。
備蓄の現状
  • 食料や飲料水の備蓄充足率は比較的高い水準ですが、生理用品（82.3%）、粉ミルク（78.5%）、簡易トイレ（85.6%）といった要配慮者向け物資や女性視点の物資は目標に達していない区が多く見られます 37。
  • 浸水想定区域内にある備蓄倉庫のうち、高台移転や高床化などの浸水対策が施されているのは57.8%にとどまり、約4割は水害時に備蓄物資が使用不能になるリスクを抱えています 37。
  • 備蓄は「量」だけでなく「質」と「安全性」が問われています。平均値では見えにくい「品目の偏り」が、特定の層の被災者の健康を著しく害する可能性があります。また、地震だけでなく風水害も想定した立地・管理が求められます。

課題

住民の課題

劣悪な避難所の生活環境（QOLの欠如）
  • 多くの避難所で、床に直接毛布などを敷いて寝る「雑魚寝」が依然として常態化しており、プライバシーの欠如、粉塵、床の冷たさや硬さによる身体的負担、不眠などを引き起こしています 3。
  • トイレの衛生状態の悪化や不足、空調設備の不備による過酷な温熱環境（夏場の熱中症、冬場の低体温症リスク）も深刻な問題です 2。
  • 食事は炭水化物に偏りがちで、栄養バランスが悪く、温かい食事が提供されないことも多く、被災者の健康を損なう一因となっています 2。
  • 客観的根拠：
    • 東日本大震災の災害関連死の原因分析では、「避難所等における生活の肉体・精神的疲労」が最多（3割以上）を占めています 16。
    • 令和6年能登半島地震でも、発災から3週間が経過してようやく段ボールベッドが導入されるなど、ガイドラインで推奨されている環境改善策の実施が遅れました 3。
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • エコノミークラス症候群や感染症の蔓延、持病の悪化を招き、防ぎ得たはずの「災害関連死」が多発します。
多様なニーズへの未対応と社会的孤立
  • 高齢者、障害者、乳幼児、妊産婦、外国人、性的マイノリティなど、多様な背景を持つ要配慮者への配慮が不十分です 20。
  • 聴覚障害者は緊急放送が聞こえず情報から孤立し 20、認知症の人は環境変化で症状が悪化しトラブルの原因となることもあります 2。
  • アレルギー対応食や刻み食、経管栄養剤、専門的な医薬品・医療機器などの確保が困難です 40。
  • ペット同伴避難者への対応が不十分で、アレルギーを持つ他の避難者との間でトラブルが発生したり、ペットを理由に避難所への避難を諦めるケースがあります 4。
  • 客観的根拠：
    • 東日本大震災では、避難所運営の意思決定に女性がほとんど参画しておらず、女性用物資の不足や専用スペースの未設置といった問題が発生しました 21。
    • 令和6年能登半島地震では、老々介護世帯がデイサービスの停止により避難生活で限界に達する事例が報告されています 2。
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 最も支援を必要とする人々が支援から取り残され、心身の状態が悪化し、孤立死や関連死のリスクが著しく高まります。
在宅・車中泊等、多様化する避難者への支援不足
  • 避難所の過密や劣悪な環境を避け、危険が残る自宅や車中、親戚・知人宅、さらには自主的に開設された避難所などに身を寄せる被災者が多数存在します 2。
  • これらの「避難所の外」にいる被災者は行政の支援対象として把握されにくく、食料・水・情報などの公的支援から漏れてしまう傾向にあります。
  • 客観的根拠：
    • 平成28年熊本地震では、車中泊避難者が避難所運営に参加しないといった問題や、衛生管理の指導が難しいといった課題が指摘されました 4。
    • 災害対策基本法第86条の7では、避難所に滞在できない被災者への支援努力義務が規定されていますが、実効性のある支援体制は確立されていません 44。
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 支援の空白地帯が生まれ、不公平感が増大するとともに、把握されないまま健康状態が悪化するサイレントな被災者が増加します。

地域社会の課題

共助機能の低下と担い手不足
  • 都市部、特に特別区では、単身世帯の増加や地域コミュニティの希薄化により、災害時に不可欠な「共助」の力が弱まっています 35。
  • 避難所運営の担い手となるべき町会・自治会役員や民生委員も高齢化が進んでおり、発災時に十分な活動ができない可能性があります。
  • 避難者自身による自主的な運営組織の立ち上げが遅れ、行政職員への過度な依存や、一部の元気な人への負担集中が起こりがちです 4。
  • 客観的根拠：
    • 平成28年熊本地震の検証では、普段から自治会活動が盛んな地区の避難所は運営が良好だった一方、行政に頼り切りの避難所では運営がうまくいかない傾向が明確に示されました 22。
    • 品川区の事例では、管理組合が中心となって安否確認や自主避難スペースの運営を行った成功例があり、マンション単位での共助の重要性を示しています 45。
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 行政職員が避難所運営に忙殺され、本来行うべき広域調整や復旧活動が停滞し、災害対応全体が遅延します。
情報格差とデマの拡散
  • 災害時には、区のウェブサイトへのアクセス集中によるサーバーダウンや、SNS中心の情報発信により、高齢者などデジタル機器に不慣れな層が必要な情報を得られない事態が発生します 35。
  • 不確かな情報や不安を煽るデマがSNS等で拡散し、被災者の混乱を助長したり、誤った行動を誘発したりするリスクがあります 21。
  • 客観的根拠：
    • 東日本大震災では、国等が実施している災害応急活動等の広報が不足し、被災者の不安をあおり立てる流言飛語が流布しました 21。
    • 大田区では、令和元年台風第19号の際に区HPが繋がりにくくなり、情報取得困難者が発生したことが課題として認識されています 35。
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 適切な避難行動が阻害され、危険が迫っていても避難しない、あるいは安全な場所にいるのに不要な避難をするといった混乱が生じます。

行政の課題

計画と現実の乖離（福祉避難所・個別避難計画の形骸化）
  • 多くの自治体で「福祉避難所」が指定されているものの、発災時に施設側の受け入れ体制（人員、スペース、専門物資）が整わず、実際には開設・機能しないケースが頻発しています 35。
  • 「個別避難計画」の策定は市町村の努力義務ですが、策定率が低迷しています。全国の要支援者のうち、計画が作成されたのは累計で約145万人（令和6年6月時点）であり、まだ多くの要支援者が未計画の状態です 46。また、計画が作成されても、支援者との共有や訓練が行われず、「作りっぱなし」になっているケースも少なくありません。
  • 客観的根拠：
    • 消防庁の調査によると、個別避難計画が作成された要支援者は昨年1年間で181,635人増えましたが、全体から見ればまだ途上です 46。
    • 大田区では過去の災害で福祉避難所が開設できないケースがあったことを課題として挙げています 35。
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 災害時に最も支援を必要とする要配慮者への対応が初動から破綻し、多くの災害関連死を引き起こす直接的な原因となります。
縦割り行政による連携不足と硬直的な物資支援
  • 防災担当部局、福祉担当部局、保健担当部局などの連携が不十分で、避難所における医療・福祉ニーズの把握や専門職の派遣が円滑に行われない「縦割り」の弊害があります。
  • 物資支援が画一的になりがちで、アレルギー対応食や介護用品といった多様なニーズに即応できません。また、物資の調達・輸送で民間事業者との連携が訓練不足で円滑に進まないことがあります 5。
  • 避難所のニーズ把握が不十分なまま、一方的に物資を送る「プッシュ型支援」が、現場のニーズと乖離した物資の山（過剰品と不足品の混在）を生み、かえって現場を混乱させることもあります 5。
  • 客観的根拠：
    • 平成28年熊本地震では、避難所のニーズに合わない支援物資が送られ、保管スペースを圧迫する一方で、化粧品など不足する物資があるというミスマッチが発生しました 5。
    • 物流の専門家である民間事業者との連携不足により、物資拠点から避難所への「ラストワンマイル」が機能しなかった事例が報告されています 5。
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 貴重な支援物資とマンパワーが無駄になり、本当に必要な物資が必要な人に届かず、被災者の不満と行政への不信が増大します。
職員のマンパワー不足と疲弊
  • 発災直後から、避難所の開設・運営、問い合わせ対応、物資の仕分け・配送など、膨大な業務が少数の職員に集中します。
  • 住民が「お客様」意識で行政に依存する避難所では、職員が清掃や配食まで担うことになり、心身ともに疲弊し、本来の調整業務に支障をきたします 22。
  • 特に休日・夜間の発災では、職員の参集が遅れ、初動対応がさらに困難になります 47。
  • 客観的根拠：
    • 平成28年熊本地震では、市職員の約3割が避難所運営を担当し、負担が大きかったと報告されています。応援職員がトイレ掃除だけをさせられていたという非効率な事例もありました 22。
    • 令和6年能登半島地震では、職員自身も被災者である中で過酷な業務に従事し、疲弊が深刻化しました。
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 行政の意思決定の遅延やミスを誘発し、災害対応全体の機能不全につながります。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果： 施策の実施から効果発現までの期間が短く、災害関連死の防止など人命に直結する課題や、複数の課題解決に横断的に貢献する施策を高く評価します。
  • 実現可能性： 現行の法制度や予算、人員体制の中で、比較的速やかに着手・実行できる施策を優先します。既存の仕組みや資源を活用できるものは実現性が高いと判断します。
  • 費用対効果： 投入するコスト（財源、人員）に対し、得られる効果（災害関連死の削減、避難生活の質の向上、行政負担の軽減）が大きい施策を優先します。
  • 公平性・持続可能性： 特定の層だけでなく、要配慮者を含む全ての被災者に便益が及び、一過性でなく長期的に効果が持続する施策を高く評価します。
  • 客観的根拠の有無： 過去の災害の教訓や国内外の先進事例、各種ガイドライン等で効果が示されている、エビデンスに基づいた施策を重視します。

支援策の全体像と優先順位

  • これまでの課題分析を踏まえ、避難生活支援を「①生活環境の質の向上（ハード・ソフト両面）」「②要配慮者支援の実効性確保（インクルーシブ防災）」「③持続可能な支援体制の構築（共助・官民連携）」の3つの柱で体系化します。
  • 優先度が最も高い施策は、災害関連死に直結する「支援策①：避難所の『質』の抜本的向上と多様な避難形態への対応」と「支援策②：要配慮者一人ひとりに寄り添う『誰一人取り残さない』避難支援体制の構築」です。これらは人命と尊厳に関わる根幹的な施策であり、即効性が求められます。
  • 次に優先すべき施策として、これらの支援を支える基盤となる「支援策③：デジタル技術と官民連携による持続可能な支援ロジスティクスの確立」を位置づけます。これは中長期的な視点で、支援体制全体の強靭化と効率化を図るものです。
  • これら3つの支援策は相互に連携しており、統合的に推進することで相乗効果が期待できます。

各支援策の詳細

支援策①：避難所の「質」の抜本的向上と多様な避難形態への対応

目的
主な取組①：避難所アメニティの標準装備化
  • 全ての指定避難所において、発災後72時間以内の設置を目標に、以下の物資を標準備蓄または協定により確保します。
    • 段ボールベッド、または簡易ベッド
    • プライバシーを確保するための間仕切り（段ボールパーティション、簡易テント等）
    • 衛生的な仮設トイレ（洋式、可能であれば温水洗浄便座機能付きのトイレトレーラー等）
    • 移動式の空調設備（スポットクーラー、大型ストーブ等）
    • スマートフォン等の充電に対応できる非常用電源（発電機、ポータブル電源）
  • 客観的根拠：
主な取組②：食事の質的改善と提供体制の強化
  • 栄養バランスを考慮した献立（温かい食事、タンパク質や野菜の確保）を提供するため、地域の飲食店組合や給食センター、キッチンカー事業者等と事前に協定を締結します。
  • アレルギー対応食、きざみ食・ミキサー食、乳児用液体ミルク、宗教上の配慮が必要な食事（ハラル食等）など、多様な食のニーズに対応できる調達リストを作成し、供給体制を構築します。
  • 客観的根拠：
主な取組③：「地域サポートハブ」としての避難所機能の転換
主な取組④：ペット同行避難のルール明確化と専用スペースの確保
  • 全ての避難所において、ペット同行避難を原則受け入れる方針を明確化します。
  • 人とペットの居住空間を分離した専用スペース（例：校舎の特別教室、屋外のテント等）をあらかじめ計画図に明記します。
  • 地域の獣医師会と協定を結び、災害時のペットの健康相談や負傷動物の治療体制を構築します。
  • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 管内の災害関連死者数 ゼロ
    • データ取得方法： 災害弔慰金支給等に係る審査委員会の認定結果
  • KSI（成功要因指標）
    • 避難所におけるTKB（トイレ・キッチン・ベッド）満足度 80%以上
    • データ取得方法： 避難所利用者アンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 発災後72時間以内の段ボールベッド・パーティション設置率 100%
    • データ取得方法： 各避難所からの運営状況報告
    • 在宅・車中泊避難者のうち、公的支援（物資配布等）を受けた者の割合 90%以上
    • データ取得方法： 支援拠点での受付記録、巡回調査による推計
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • トイレトレーラーの配備協定数 各区5台以上
    • データ取得方法： 防災担当課における協定締結状況の管理
    • キッチンカー事業者との災害時協力協定締結数 各区10事業者以上
    • データ取得方法： 防災担当課における協定締結状況の管理

支援策②：要配慮者一人ひとりに寄り添う「誰一人取り残さない」避難支援体制の構築

目的
  • 高齢者、障害者、妊産婦、外国人など、特に支援を必要とする人々が、発災時の避難から避難生活、生活再建に至るまで、切れ目なく適切な支援を受けられる体制を構築します。
  • 計画の形骸化を防ぎ、実効性のある支援を実現します。
  • 客観的根拠：
    • 令和3年の災害対策基本法改正により、個別避難計画の作成が市町村の努力義務となりました 27。東日本大震災では、障害者の死亡率が健常者の約2倍に上ったというデータもあり、要配慮者支援は喫緊の課題です。-(https://arrows.peace-winds.org/journal/13412/)
主な取組①：個別避難計画の実効性向上
  • ケアマネジャーや相談支援専門員が、日常のケアプラン作成と一体的に個別避難計画を作成するプロセスを構築し、インセンティブ（助成金等）を設けます。
  • 作成した計画は、本人・家族の同意のもと、地域の自主防災組織、民生委員、消防、警察と共有するデジタルプラットフォームを整備します。
  • 計画に基づいた個別避難訓練を、地域防災訓練と連携して定期的に実施します。
  • 客観的根拠：
主な取組②：福祉避難所の「協定」から「共同運営計画」への転換
  • 単なる施設指定の協定にとどまらず、社会福祉法人等の施設管理者と行政が共同で、具体的な「福祉避難所運営計画」を策定します。
  • 運営計画には、発災時の参集職員体制、受け入れ対象者の判断基準（スクリーニング）、必要となる専門物資（介護用品、医療機器等）のリストと調達方法、他施設からの応援職員派遣体制などを明記します。
  • 静岡県のように、地域の介護サービス事業者協議会等と包括的な支援協定を締結し、地域全体で支える体制を構築します 48。
  • 客観的根拠：
主な取組③：専門職チーム「災害時福祉支援チーム（DWAT等）」の派遣体制強化
  • 災害派遣福祉チーム（DWAT）や災害派遣医療チーム（DMAT）、災害派遣精神医療チーム（DPAT）等を、発災後速やかに避難所や福祉避難所に派遣する体制を構築します。
  • チームは、要配慮者のアセスメント、避難所内の環境調整、専門的ケアの提供、一般避難所から福祉避難所への振り分け（トリアージ）等を担います。
  • 平時から行政、社会福祉協議会、専門職団体が連携し、合同研修や訓練を実施します。
  • 客観的根拠：
    • 平成28年熊本地震では、DWATが避難所で孤立していた障害児の母親を支援し、落ち着けるスペースを確保するなどの実績を上げています 49。専門職の早期介入が、要配慮者とその家族の負担を大きく軽減します。-(https://www.mhlw.go.jp/content/12000000/001364691.pdf)
主な取組④：多言語・「やさしい日本語」による情報保障の徹底
  • 避難情報、生活情報、支援制度に関する情報などを、多言語および「やさしい日本語」で提供します。
  • ピクトグラム（絵文字）やコミュニケーション支援ボードを各避難所に配備します。
  • 地域の国際交流協会や語学ボランティアと連携し、災害時の通訳・翻訳体制を事前に構築します。
  • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 要配慮者の災害関連死者数 ゼロ
    • データ取得方法： 災害弔慰金支給等に係る審査委員会の認定結果
  • KSI（成功要因指標）
    • 個別避難計画の策定率（対象者名簿登載者のうち） 80%以上
    • データ取得方法： 福祉担当課における計画策定状況の集計
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 福祉避難所が発災後72時間以内に計画通り開設・運営された割合 100%
    • データ取得方法： 災害対策本部への報告、現地調査
    • 避難所にいる要配慮者のうち、専門職（DWAT等）の支援を受けられた割合 95%以上
    • データ取得方法： 派遣チームの活動報告、避難者アンケート
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 福祉専門職と連携した福祉避難所の共同運営計画策定数 全指定施設の100%
    • データ取得方法： 福祉担当課における計画策定状況の管理
    • 個別避難計画に基づく地域での避難訓練の年間実施回数 各地区年1回以上
    • データ取得方法： 防災担当課・福祉担当課による訓練実績の集計

支援策③：デジタル技術と官民連携による持続可能な支援体制の構築

目的
  • デジタル技術を活用して情報伝達と物資管理を効率化し、行政職員の負担を軽減します。
  • 住民（共助）、民間企業、NPO等との連携を強化し、行政（公助）だけでは対応しきれない多様なニーズに応える、持続可能な支援ネットワークを構築します。
主な取組①：統合災害情報プラットフォームの構築
  • 避難所の開設状況、混雑状況、備蓄物資の在庫、要配慮者の情報、道路の寸断状況などを一元的に可視化する情報プラットフォームを構築・導入します。
  • 住民はスマートフォンアプリ等でリアルタイムに情報を確認でき、行政はデータに基づいた迅速な意思決定（物資の最適配分、人員配置等）が可能になります。
  • 客観的根拠：
主な取組②：官民連携による物資輸送体制（ロジスティクス）の強化
  • 物流の専門家である民間事業者（運送会社、倉庫会社等）と、平時から具体的な輸送・配送計画を共同で策定します。
  • 協定には、発災時の優先的な車両・ドライバーの確保、ドローン等を活用した孤立地域への輸送、物資拠点（ハブ）の共同運営などを盛り込みます。
  • 定期的な共同実動訓練を実施し、顔の見える関係を構築します。
  • 客観的根拠：
主な取組③：住民主体の避難所運営支援
  • 住民が自主的に避難所を運営するための「避難所運営キット（マニュアル、役割分担カード、各種様式等）」を全避難所に配備します。
  • 地域防災リーダーやマンション防災の担い手を育成するための研修会やワークショップを定期的に開催します。
  • 熊本市の事例のように、行政職員の役割を「運営の主体」から「運営のサポーター（連絡調整役）」へと転換し、住民の自主性を引き出すアプローチを基本とします 22。
  • 客観的根拠：
主な取組④：災害ボランティアセンターとの連携強化
  • 区社会福祉協議会が運営する災害ボランティアセンターと行政が、平時から情報共有や役割分担を明確にしておきます。
  • ボランティアのニーズ（力仕事、専門的スキル等）を避難所から的確にセンターへ伝達し、効果的なマッチングが行える体制を構築します。
  • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 避難所運営における行政職員の投入時間 50%削減
    • データ取得方法： 災害時の職員の業務日誌、活動時間調査
  • KSI（成功要因指標）
    • 住民主導で運営されている避難所の割合 80%以上
    • データ取得方法： 各避難所の運営体制に関する調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 物資要請から避難所への到着までの平均時間 24時間以内
    • データ取得方法： 統合災害情報プラットフォームのログデータ分析
    • 住民の避難所運営満足度（行政への依存度ではなく、運営のスムーズさ） 75%以上
    • データ取得方法： 避難者アンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 官民連携による物資輸送訓練の年間実施回数 2回以上
    • データ取得方法： 防災担当課における訓練実績の集計
    • 避難所運営リーダー研修の年間受講者数 各区100人以上
    • データ取得方法： 研修実施記録

先進事例

東京都特別区の先進事例

品川区「マンション防災の推進と共助体制の構築」

  • 品川区は、区内の住宅の多くを占めるマンションにおける防災力向上に注力しています。「しながわ防災ハンドブック（マンション居住者向け）」や「マンション防災ガイドブック」を作成・配布し、管理組合が主体となった防災活動を具体的に支援しています 53。
  • 成功要因は、安否確認の手順、情報収集・伝達の方法、自主避難スペースの設置、備蓄の呼びかけなど、管理組合が取り組むべき活動をマニュアルで具体的に提示している点です 45。過去の災害で、管理組合が中心となり閉じ込められた住民を救助したり、ロビーを集会室として活用し、各住戸から食材提供を呼びかけ炊き出しを行った事例を共有し、共助の重要性を啓発しています 45。
  • 効果として、マンションという都市部特有の居住形態に特化したアプローチにより、住民の防災意識と共助体制を効果的に高めています。
  • 客観的根拠：

世田谷区「地域住民・多様な主体との連携による避難所運営訓練」

  • 世田谷区では、行政主導ではなく、地域住民（自主防災組織）、学校、NPO、ボランティアなど多様な主体が連携して実施する実践的な避難所運営訓練に力を入れています。
  • 成功要因は、ペット同行避難訓練や、中学生が講師となる防災技術講習など、地域の特性や参加者の関心に合わせた多様なプログラムを実施している点です 52。また、東日本大震災のボランティア経験などを地域の防災活動に活かすなど、住民の経験を尊重し、主体性を引き出す工夫がなされています 51。避難所運営マニュアル（解説版）を整備し、要配慮者への具体的な対応方法や衛生管理、在宅避難者支援の考え方などを詳細に示し、訓練の質を高めています 44。
  • 効果として、リアルな災害を想定した訓練を通じて、顔の見える関係が構築され、発災時の円滑な共助体制の実現が期待されます。
  • 客観的根拠：

江戸川区「大規模水害を想定した広域避難計画の策定と周知」

  • 江戸川区は、荒川・江戸川の氾濫による大規模水害を想定し、区外への「広域避難」を基本方針とした先進的な計画を策定しています。
  • 成功要因は、「ここにいてはダメです」という強いメッセージ性のあるハザードマップを全戸配布し、住民の危機意識を醸成している点です。また、台風接近の72時間前から段階的に避難情報を発信するタイムラインを策定し、「いつ」「誰が」「何をするか」を明確にしています   。鉄道やバス事業者との連携による避難手段の確保や、避難先の自治体との協定締結など、具体的な避難の受け皿を準備しています   。
  • 効果として、経験したことのない規模の災害に対し、行政が率先して最悪の事態を想定し、住民に具体的な行動を促すことで、「逃げ遅れゼロ」を目指す強いリーダーシップを示しています。
  • 客観的根拠：

全国自治体の先進事例

熊本市「熊本地震の教訓を活かした住民主体の避難所運営」

  • 平成28年熊本地震では、多くの避難所で運営の混乱が見られましたが、その教訓から住民主体の避難所運営モデルを構築・推進しています。
  • 成功要因は、震災の経験から「行政に頼る避難所ほどうまくいかない」という教訓を明確化し、住民の自主性を促す方針を徹底している点です   。行政職員の役割を、運営の主体から、住民リーダーを支える「連絡調整役」や「サポーター」へと転換しました   。避難者自身がルール作りや当番（清掃、配食等）を担うことで、当事者意識とコミュニティの連帯感を醸成しました。
  • 効果として、行政職員の負担を大幅に軽減し、持続可能な避難所運営を実現するとともに、被災者の尊厳を守り、コミュニティの再生にも繋げています。
  • 客観的根拠：

静岡県「福祉専門職・事業者との連携による福祉避難所の実効性確保」

  • 静岡県は、福祉避難所の形骸化を防ぐため、平時から社会福祉法人や介護サービス事業者団体と具体的な連携協定を締結し、実効性を高めています。
  • 成功要因は、「災害時における高齢者福祉施設サービス継続のための連携等に関する協定」を県老人福祉施設協議会と締結し、施設間の相互応援体制を構築している点です   。藤枝市では、「しだ介護サービス事業者協議会」と協定を結び、災害時の避難所での介護サービス提供や介護用品の供給体制を確保しています   。また、災害派遣福祉チーム（DWAT）の体制を整備し、避難所での専門的支援を迅速に提供できる仕組みを構築しています   。
  • 効果として、行政だけでは困難な専門的な福祉ニーズに対し、地域の福祉資源を最大限に活用するネットワークを構築することで、「誰一人取り残さない」避難生活支援の実現を目指しています。
  • 客観的根拠：

参考資料［エビデンス検索用］

政府（省庁）関連資料
東京都・特別区関連資料
過去の災害検証報告書

まとめ

　東京都特別区における災害時の避難生活支援は、過去の数多の災害の教訓を活かし、単なる生命維持から「尊厳ある生活の継続」へと視点を転換すべき岐路に立っています。課題は「避難所の質の低さ」「要配慮者支援の形骸化」「共助の担い手不足」に集約されます。これに対し、避難所アメニティの標準化、福祉専門職との連携による個別支援の徹底、そして住民主体・官民連携による持続可能な運営体制の構築が不可欠です。これらの支援策は、災害関連死を防ぎ、すべての被災者の生活を早期に再建するための羅針盤となるでしょう。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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