11 防災

避難情報発令基準、避難誘導体制

masashi0025
目次
  1. はじめに
  2. 意義
  3. （参考）歴史・経過
  4. 避難情報・誘導体制に関する現状データ
  5. 課題
  6. 行政の支援策と優先度の検討
  7. 先進事例
  8. 参考資料［エビデンス検索用］
  9. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（避難情報・誘導体制を取り巻く環境）

  • 自治体が避難情報発令基準の明確化と避難誘導体制の強化を行う意義は、「『逃げ遅れゼロ』を実現し、全ての住民の生命を守ること」と「多様化・複雑化する地域社会における防災レジリエンスを向上させること」にあります。
  • 過去の災害の教訓を踏まえ、令和3年の災害対策基本法改正では、住民の混乱を避けるために避難情報が簡素化されました。しかし、この新たな情報体系を住民に浸透させ、特に避難行動要支援者の適切な行動に繋げることは、東京都特別区のような大都市における喫緊の課題です。
  • 特別区は、高い人口密度、増加する高齢単身世帯や外国人住民、そして都市化に伴う地域コミュニティの希薄化といった、独自の社会構造的課題を抱えており、これらを踏まえた避難誘導体制の構築が急務となっています。

意義

住民にとっての意義

避難判断の明確化による生命の安全確保
  • 令和3年に改定された避難情報制度は、「警戒レベル4で全員避難」という明確な基準を設けることで、住民が避難のタイミングや必要性を判断する際の迷いや混乱を減らし、生命の安全確保に直結します。
要配慮者への重点的支援
  • 警戒レベル3「高齢者等避難」の発令により、高齢者や障害者など避難に時間を要する人々が早期に避難を開始できるよう促す体制は、最も支援を必要とする層の安全を確保する上で極めて重要です。
多様なライフスタイルへの対応
  • 現代の避難誘導体制は、ペット同伴者、高層マンション居住者、日本語を母語としない人々など、多様な住民のニーズに応えるための、個別化された情報提供や避難先の選択肢を用意することが求められます。

地域社会にとっての意義

「共助」機能の強化
  • 実効性のある避難誘導体制、特に個別避難計画の作成と運用は、近隣住民、町会・自治会、福祉専門職などの連携を不可欠とします。このプロセス自体が地域内の関係性を再構築し、災害時の「共助」の精神を育むことに繋がります。
地域防災力の向上
  • 地区防災計画に基づいた避難訓練などを通じて、地域全体で避難誘導体制を実践・検証するサイクルを確立することは、コミュニティ全体の災害対応能力を高め、被害の軽減と迅速な復旧・復興に貢献します。

行政にとっての意義

災害対応の効率化と責務の遂行
  • 明確で理解しやすい避難情報の発令基準と、体系化された誘導体制は、災害時における限られた人的・物的資源の効率的な配分を可能にします。住民の生命を守るための適時適切な避難情報の発令は、市町村長に課された法的責務です。
政策目標の達成

（参考）歴史・経過

昭和36年（1961年）
平成17年（2005年）
平成28年（2016年）
  • 台風第10号による高齢者施設での被災等を踏まえ、5段階の警戒レベルが導入され、情報と住民がとるべき行動の関連性が明確化されました。
平成30年（2018年）
令和3年（2021年）
令和4年（2022年）以降
  • 法改正から実行の段階へと移り、個別避難計画の作成促進が最大の焦点となっています。令和6年の能登半島地震では、高齢者や孤立集落の避難の困難さが改めて浮き彫りとなり、実効性のある避難体制構築の重要性が一層高まっています。

避難情報・誘導体制に関する現状データ

避難情報制度の認知と実態
  • 令和3年の制度改正は情報の簡素化を目的としましたが、住民の理解が実際の避難行動に結びついていない「意識と行動の乖離」が大きな課題として存在します。
  • 客観的根拠：
要配慮者の人口動態（東京都特別区）
個別避難計画の作成状況
地域防災活動の現状

課題

住民の課題

避難情報の理解と行動の乖離
  • 多くの住民は、避難情報をテレビやスマートフォンで受信し、その意味を理解していても、「自分は大丈夫だろう」という正常性バイアス（正常化の偏見）や、危険性を過小評価することによって、実際の避難行動に移らない傾向があります。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の世論調査では、避難場所・避難経路について家族と話し合うことが重要だと80.5%が回答しているにもかかわらず、実際に避難場所・避難経路を具体的に決めているのは35.0%に過ぎません。
    • （出典）内閣府「防災に関する世論調査」令和4年 8
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：災害発生時に致命的な避難の遅れが生じ、防げたはずの人的被害が多発します。
多様な生活様式がもたらす避難の障壁
  • ペット同伴、高層マンション居住、外国籍など、多様な背景を持つ住民が抱える個別の事情が、円滑な避難を妨げる障壁となっています。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：特定の住民層が集団で取り残され、災害弱者がさらに深刻な状況に陥ります。
デジタルデバイドによる情報格差
  • 避難情報伝達の手段がスマートフォンアプリなどに移行する中で、高齢者などデジタル機器の操作に不慣れな層が、最も重要でリアルタイムな情報から取り残される危険性があります。
  • 客観的根拠：
    • 令和7年版高齢社会白書によると、日本の高齢化率は29.3%に達し、特に75歳以上人口が急増しています。この層はデジタルツールの利用率が低い傾向にあり、情報伝達における配慮が不可欠です。
    • （出典）内閣府「令和7年版 高齢社会白書」令和7年 11
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：最も避難に時間を要する層に最も重要な情報が届かず、避難誘導体制が機能不全に陥ります。

地域社会の課題

「共助」を担う人材の不足と高齢化
  • 地域コミュニティの希薄化により、個別避難計画で定められた要支援者を実際に支援する「避難支援者」の確保が困難になっています。また、町会・自治会の役員自身も高齢化し、災害時に活動できる人材が不足しています。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：個別避難計画が「絵に描いた餅」となり、災害弱者が地域内で孤立します。
避難所の運営能力の限界
  • 避難所運営は、要配慮者、ペット、アレルギー、プライバシー保護など、多様化・複雑化するニーズへの対応が求められ、自治体職員や地域のボランティアだけでは限界に達しています。特に、専門的なケアが必要な福祉避難所は数が絶対的に不足しています。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：避難所の生活環境が悪化し、感染症の蔓延や体調不良による災害関連死のリスクが増大します。

行政の課題

個別避難計画の作成の著しい遅延
  • 最大の課題は、法律で努力義務とされているにもかかわらず、個別避難計画の作成が全く進んでいないことです。これは、要配慮者の「逃げ遅れゼロ」を目指す上で致命的な欠陥であり、行政の責務不履行とも言える状況です。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：災害時に最も支援を必要とする住民の安否確認や避難誘導が不可能となり、行政の責務を果たせなくなります。
縦割り行政による連携不足
  • 個別避難計画の作成は、防災担当部局、福祉担当部局、保健所、さらには外部の民生委員やケアマネジャーといった多様な主体間の緊密な連携が不可欠です。しかし、部局間の縦割り意識や情報共有の壁が、この連携を阻害する大きな要因となっています。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：要配慮者情報（福祉）と防災情報（防災）が分断されたままとなり、実効性のある支援策が構築できません。
情報伝達手段の硬直化と効果の低さ
  • 防災行政無線や広報車といった従来型の一斉伝達手段は、情報が画一的であり、高層マンションの室内や、聴覚に障害のある方には届きにくいという限界があります。住民一人ひとりの状況に応じた、プッシュ型の多様な伝達手段への転換が遅れています。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：「情報は発信した」という行政側の自己満足に終わり、住民の避難行動に結びつかない形骸化した情報伝達が続きます。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果：
    • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、「逃げ遅れ」のリスクを直接的に低減できる施策を高く評価します。また、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を優先します。
  • 実現可能性：
    • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。既存の仕組み（例：介護保険制度、町会・自治会）を活用できる施策は、新たな体制構築が必要な施策より優先度が高くなります。
  • 費用対効果：
    • 投入する経営資源（予算・人員・時間等）に対して、救われる命や軽減される被害という便益が最も大きい施策を優先します。
  • 公平性・持続可能性：
    • 特定の地域・年齢層だけでなく、全ての住民、特に最も脆弱な層に裨益する施策を優先します。また、一過性でなく、長期的・継続的に効果が持続する仕組みとなる施策を高く評価します。
  • 客観的根拠の有無：
    • 国の白書やガイドライン、先進自治体の実証事業などで効果が確認されている施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 課題分析の結果、最も深刻なボトルネックは「実効性のある個別避難計画の欠如」と、それを支える「地域共助体制の脆弱さ」です。これらを解決しない限り、他の施策は効果を十分に発揮しません。
  • したがって、**最優先（Priority 1）は「支援策①：個別避難計画の実効性向上とパーソナライズ化」**とします。これは、最も脆弱な住民の命に直結する、喫緊の課題解決策であるためです。
  • 次に、作成された計画を実際の行動に移すための担い手を確保する**「支援策②：地域共助を基盤とした『逃げ遅れゼロ』誘導体制の構築」を優先度2（Priority 2）**とします。
  • これら2つの施策を強力に下支えし、効果を最大化・効率化するための基盤として**「支援策③：防災DXによる情報伝達と避難行動支援の高度化」を優先度3（Priority 3）**と位置づけ、三位一体で統合的に推進することが不可欠です。

各支援策の詳細

支援策①：個別避難計画の実効性向上とパーソナライズ化

目的
主な取組①：福祉専門職との連携による計画作成プロセスの標準化
  • ケアマネジャーや相談支援専門員が、介護サービス計画（ケアプラン）作成などの日常業務の一環として、個別避難計画の原案を作成する仕組みを制度化します。
  • 区が標準化されたデジタル様式（Webフォームや専用アプリ）を提供し、福祉専門職がタブレット端末等で簡単に入力・更新できる環境を整備します。
  • 計画作成に協力した福祉専門職に対しては、国の地方交付税措置を財源として、適切なインセンティブ（例：1件あたり数千円の作成協力費）を支払います。
  • 客観的根拠：
主な取組②：「マイ・タイムライン」要素の導入とパーソナライズ化
  • 計画に「警戒レベル3が発令されたら、誰が、誰に連絡し、何を持って、どのルートで、どこへ避難するか」という、時系列で具体的な行動手順（マイ・タイムライン）を盛り込むことを必須項目とします。
  • ペットの有無、医療機器の必要性、言語の壁など、個々の要配慮特性に応じた具体的なチェックリストや支援内容を計画に含め、真にパーソナライズされた計画を作成します。
  • 客観的根拠：
主な取組③：計画と避難訓練の連動義務化
  • 作成された個別避難計画に基づき、地域防災訓練や個別訪問の機会を活用して、年1回以上の個別避難訓練（机上訓練を含む）を実施することを、地区防災計画等に位置付けます。
  • 訓練を通じて計画の実効性を検証し、課題を洗い出し、毎年計画を更新するPDCAサイクルを確立します。
  • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 要配慮者の避難行動開始率（警戒レベル3発令後2時間以内）: 80%
    • データ取得方法：災害後のアンケート調査、避難所受付データ、支援者からの活動報告データ等を総合的に分析
  • KSI（成功要因指標）
    • 個別避難計画作成率（優先度の高い対象者全体）: 90%
    • データ取得方法：区の防災主管課及び福祉主管課が管理する計画作成管理データベース
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 個別避難計画に基づく避難訓練の年間参加率（対象者あたり）: 70%
    • データ取得方法：地域防災訓練の実施報告書、個別訓練の実施記録
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 福祉専門職が関与して作成・更新された計画数: 年間〇〇件
    • データ取得方法：計画作成管理システムからのデータ抽出

支援策②：地域共助を基盤とした「逃げ遅れゼロ」誘導体制の構築

目的
  • 個別避難計画を実動させるための「避難支援者」を地域内で確保・育成し、支援を必要とする要配慮者とマッチングさせることで、実効性のある共助体制を構築します。
  • 客観的根拠：
主な取組①：「地域防災サポーター（仮称）」制度の創設と育成
  • 地域の防災活動に関心のある住民（学生、企業に勤務する者、NPOメンバー等を含む）を対象に、区が認定する「地域防災サポーター」制度を創設します。
  • サポーターには、要配慮者支援の基礎知識、プライバシーに配慮したコミュニケーション方法、避難誘導の具体的な技術に関する研修（オンライン講座と実地訓練を組み合わせる）を提供します。
  • 客観的根拠：
主な取組②：支援者と要配慮者のデジタルマッチングシステムの導入
  • 要配慮者（またはその代理人である福祉専門職）と、認定を受けた地域防災サポーターが登録できる、プライバシーに配慮した専用のWebサイトやスマートフォンアプリを開発・導入します。
  • 地理情報システム（GIS）を活用し、近隣に住むサポーターと要配慮者をマッチングさせ、平時からの挨拶や声かけといった「顔の見える関係」づくりを促進します。
  • 客観的根拠：
主な取組③：町会・自治会、マンション管理組合との連携強化
  • 町会・自治会やマンション管理組合が主体となって、地域内の避難支援体制を構築する活動（例：支援者リストの作成、情報伝達訓練）に対し、活動経費の補助や防災専門家の派遣といった支援を行います。
  • 特に、住民間の関係が希薄になりがちな大規模マンションにおいて、管理組合が主体となった安否確認方法の確立や情報伝達訓練の実施を重点的に促進します。
  • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 災害時における要配慮者の安否確認率（発災後72時間以内）: 100%
    • データ取得方法：災害対策本部が集約する安否確認情報、避難支援者からの報告
  • KSI（成功要因指標）
    • 避難支援者（サポーター）が決定している要配慮者の割合: 95%
    • データ取得方法：デジタルマッチングシステムの登録・マッチング状況データ
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • マッチング後の平時における交流活動（挨拶、見守り等）の実施率: 50%
    • データ取得方法：サポーター及び要配慮者への年次アンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 認定「地域防災サポーター」登録者数: 各地区〇〇人
    • データ取得方法：サポーター登録システムの登録者数データ

支援策③：防災DXによる情報伝達と避難行動支援の高度化

目的
主な取組①：パーソナライズド防災情報プッシュ通知アプリの開発・導入
  • 住民が自宅住所、家族構成、要配慮特性（高齢、障害、乳幼児、外国人、ペット等）を任意で登録できる公式防災アプリを開発し、全住民に普及促進を図ります。
  • 災害時には、登録情報とリアルタイムの災害情報（浸水想定、火災延焼状況等）をAIが解析し、「あなたのいる場所は30分後に浸水危険度がレベル4相当に達します。ペット同伴可能な〇〇小学校へ、このルートで避難してください」といった、極めて個別化された避難情報をプッシュ通知します。
  • 客観的根拠：
    • 東京都目黒区の防災地図アプリや会津若松市のデジタル防災アプリは、地図情報や位置情報を活用した情報提供の有効性を示しており、これをさらにパーソナライズするものです。
    • （出典）(https://lg.reserva.be/dx-disaster-prevention-application/) 27
主な取組②：避難所管理・運営のデジタル化（スマート避難所）
  • マイナンバーカードや、公式アプリに表示されるQRコードを活用し、避難所の入退所管理を非接触で迅速化・自動化します。
  • 各避難所の開設状況、混雑度（リアルタイム更新）、備蓄物資の在庫状況、対応可能なニーズ（ペット可、バリアフリー、授乳スペース等）をシステムで一元管理し、アプリやWebサイト上で地図と共に公開します。
  • 客観的根拠：
主な取組③：多言語・「やさしい日本語」による情報発信の徹底
  • 公式アプリ、区のウェブサイト、公共施設のデジタルサイネージ等、全てのデジタル情報発信媒体において、多言語（英語、中国語、韓国語等、地域の実情に応じて選択）と「やさしい日本語」での情報発信を標準とします。
  • AI翻訳ツールを積極的に活用し、緊急性の高い避難情報などを迅速に多言語化する体制を構築します。
  • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 住民の避難行動満足度（情報伝達の適切性・迅速性）: 85%
    • データ取得方法：災害後の住民アンケート調査
  • KSI（成功要因指標）
    • 公式防災アプリのダウンロード率及び住民情報登録率: 80%
    • データ取得方法：アプリ管理システムの利用統計データ
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • プッシュ通知開封から避難所へのルート検索、安否登録など、次の行動への移行率: 60%
    • データ取得方法：アプリの操作ログ（アナリティクス）分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 避難所のリアルタイム情報（混雑度等）の更新頻度: 30分に1回
    • データ取得方法：避難所管理システムのログデータ分析

先進事例

東京都特別区の先進事例

江戸川区「福祉専門職と連携した個別避難計画作成モデル事業」

  • 江戸川区では、水害時に広域避難を要する要配慮者のうち、避難先が未定であるという深刻な課題がありました。これに対し、区は地域の相談事業所連絡会に協力を依頼し、ケアマネジャー等の福祉専門職が、本人の心身の状況や家族関係を最もよく知る立場から、親戚宅や遠隔地の福祉施設といった具体的な広域避難先の開拓を支援するモデル事業を実施しました。これにより、机上の計画ではなく、実現可能性の高い計画の作成を促進し、実効性を大幅に向上させています。
  • 客観的根拠：

渋谷区「避難行動要支援者支援制度の体系的運用」

  • 渋谷区は、要介護度や障害等級に基づき区が対象者を抽出して登録する「自動登録」と、家族と同居していても支援が必要な場合などに本人から申請する「申請登録」の二段構えで、支援対象者を網羅的に把握しています。その上で、自主防災組織（町会）や民生児童委員が中心となり、要支援者本人と面談して「個別避難計画」を作成し、その情報を区、避難支援者、消防署、警察署で共有する体制を構築しています。これにより、平時からの見守りと災害時の迅速な支援活動をシームレスに結びつけています。
  • 客観的根拠：

北区「大規模水害を想定した避難行動支援計画の策定」

  • 北区は、荒川の氾濫により区のほぼ全域が浸水するという極めて深刻な地域リスクを踏まえ、広域避見を前提とした「大規模水害を想定した避難行動の基本方針」を策定しています。さらに、その方針に基づき、自力での高台への立ち退き避難が困難な要配慮者に特化した「北区大規模水害避難行動支援計画」を別途策定し、具体的な支援体制や手順を整備しています。これは、地域のハザードリスクと要配慮者支援という二つの重要課題を直接的に結びつけた、先進的かつ実践的な計画です。
  • 客観的根拠：

全国自治体の先進事例

会津若松市「誰一人取り残さない『デジタル防災』アプリ」

  • 会津若松市は、スマートシティ構想の一環として、市民IDと連携した独自の防災アプリを提供しています。このアプリは、通常の防災情報（気象情報、避難所情報）に加え、災害時に支援が必要な市民向けの機能を重点的に搭載している点が特徴です。位置情報を活用し、要配慮者からの支援要請や安否情報の共有、避難支援者とのマッチングなどが可能となっています。「誰一人取り残さない」をコンセプトに、行政と住民、住民同士の「共助」をデジタル技術で支援する全国のモデルとなっています。
  • 客観的根拠：

静岡県「ペット同行避難ガイドラインの策定と運用」

  • 静岡県は、全国に先駆けて、ペットとの「同行避難」を原則とし、具体的な受け入れ手順、飼い主が果たすべき責任、避難所での飼育ルールなどを定めた詳細なガイドラインを作成・公表しています。飼い主向けの啓発パンフレットや、避難所運営者向けのマニュアルをセットで整備し、平時から周知徹底を図っています。これにより、災害発生時の現場の混乱を最小限に抑え、ペットを理由とした住民の避難の躊躇を防ぐという、人命救助に直結する取り組みを進めています。
  • 客観的根拠：

参考資料［エビデンス検索用］

内閣府
消防庁
デジタル庁

-(https://www.digital.go.jp/policies/disaster_prevention) 36

総務省
東京都
特別区長会

まとめ

　頻発化・激甚化する自然災害から都民の生命を守るため、避難情報の発令と誘導体制の改革は待ったなしの課題です。特に、高齢者や障害者といった要配慮者の「逃げ遅れゼロ」を実現するには、形骸化しつつある「個別避難計画」を実効性あるものへと転換させることが最優先となります。本報告書で提案した、福祉専門職との連携による計画作成、地域共助のマッチング、そして防災DXを三位一体で推進することにより、全ての住民が取り残されることのない、強靭な防災都市・東京の実現を目指すべきです。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

ABOUT ME
行政情報ポータル
行政情報ポータル
あらゆる行政情報を分野別に構造化
行政情報ポータルは、「情報ストックの整理」「情報フローの整理」「実践的な情報発信」の３つのアクションにより、行政職員のロジック構築をサポートします。
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