避難体制の強化

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（避難体制を取り巻く環境）

• 自治体が避難体制の強化を行う意義は、「多様化・複雑化する災害リスクから全住民の生命を守り抜くこと」と「大都市の機能を維持し、災害関連死を含む二次被害を最小化すること」にあります。
• 東京都特別区は、世界有数の人口密集地であることに加え、高齢者、障害者、外国人住民といった避難時に特別な配慮を要する住民が急増しており、災害に対する脆弱性が極めて高い地域です。
• 近年の災害は、首都直下地震や激甚化する風水害など、その様相を複雑化させています。これに対応するためには、従来の「指定避見所への画一的な避難」という考え方から脱却し、在宅避難、垂直避難、福祉避難所、さらにはペットとの同行避難など、多様な選択肢を包含した重層的な避難体制を構築することが不可欠です。
• これは単に生命を救うだけでなく、避難生活の質（QOL）を維持し、劣悪な環境が引き起こす「災害関連死」を防ぐという、より高度な目標を達成するための取り組みでもあります。

意義

住民にとっての意義

究極の安全確保

• 実効性のある避難体制は、災害発生時における住民の生存率を直接的に高めます。個々の状況やニーズに応じた明確かつ信頼できる避難経路や手段が示されることで、全ての住民が安全を確保する具体的な行動を取れるようになります。

避難生活の質の維持

• 事前に整備された質の高い避難環境は、避難に伴う身体的・精神的ストレスを大幅に軽減します。プライバシーの確保、衛生的なトイレ環境、要配慮者への専門的ケアなどが保証されることで、避難所での健康悪化や関連死のリスクを最小化できます。
  • （出典）東京都「都民の生命と財産を守り抜くための減災対策（東京都地域防災計画（震災編）令和5年修正の概要）」令和5年度
  • （出典）内閣府「避難所における生活環境の確保に向けた取組事例集」令和6年

不安の軽減と事前の備えの促進

• 「いざという時には、信頼できる支援体制がある」という安心感は、住民の漠然とした災害への不安を和らげます。行政による「公助」の具体的な姿が見えることで、住民一人ひとりが自らの「自助」の備えを具体的に進める動機付けとなります。

地域社会にとっての意義

「共助」機能の強化

• 体系化された避難体制は、地域コミュニティにおける「共助」の枠組みを提供します。町会・自治会、ボランティア、NPOなどの役割が明確化され、その活動が効果的かつ連携して行われることで、地域全体の災害対応力が向上します。
  • （出典）株式会社建設経営サービス「避難訓練の目的とは？防災力を高める実践的な方法を解説」
  • （出典）株式会社モバクリーン「避難所開設・運営訓練の重要性と災害時の対応力向上について」

社会的結束の醸成

• 避難計画の策定や共同での防災訓練を通じて、住民間のコミュニケーションが促進され、信頼関係が構築されます。これは災害時のみならず、平時における地域のつながりを強化し、より強靭なコミュニティを形成する基盤となります。

誰一人取り残さない包摂的な地域づくり

• 高齢者や障害者など、最も支援を必要とする人々の避難をシステムとして計画・訓練するプロセスは、「誰一人取り残さない」という理念を地域社会に根付かせます。これは、災害対応を超えた、日常的な支え合いの文化を育むことにつながります。
  • （出典）内閣府「避難所における生活環境の確保に向けた取組事例集」令和6年
  • （出典）一般社団法人たすけあい「多様性に配慮した災害対応」

行政にとっての意義

「公助」の効率的・効果的な実践

• 明確に定義された避難体制と計画は、限られた行政資源（職員、物資、予算）を最も必要とされる場所に、最も効果的なタイミングで投入することを可能にします。これにより、発災直後の混乱を抑制し、「公助」の効果を最大化できます。

法的責務の履行

• 市町村は、災害対策基本法に基づき、住民の生命・身体を災害から保護する責務を負っています。特に、避難行動要支援者名簿の作成義務や、個別避難計画の作成努力義務は、その中核をなすものです。これらの責務を果たすことは、行政の根幹的な役割です。
  • （出典）群馬県社会福祉協議会「個別避難計画作成の手引き」令和5年
  • （出典）知立市「避難行動要支援者避難支援制度（全体計画）」

行政への信頼確保

• 災害という非常時において、住民の命と生活を守るための的確で思いやりのある対応を示すことは、住民が行政に寄せる信頼を構築・維持するための最も重要な試金石となります。

（参考）歴史・経過

1995年 阪神・淡路大震災

• 都市直下型地震の脅威を顕在化させ、建物の倒壊や火災延焼、初期対応の重要性を浮き彫りにしました。避難生活の質の低下による「災害関連死」が社会的に広く認識される契機となりました。

2004年 新潟県中越地震

• 中山間地域における土砂災害や集落の孤立、長期化する避難生活における高齢者のケアといった課題を提起しました。

2011年 東日本大震災

• 地震、津波、原子力災害という複合災害の甚大さを示し、防災計画における「想定外」をなくすパラダイムシフトをもたらしました。特に、高齢者や障害者など要配慮者の避難支援における深刻な課題が露呈し、多くの犠牲を生んだ教訓から、災害対策基本法が大きく見直されました。

2013年 災害対策基本法改正

• 東日本大震災の教訓を踏まえ、市町村に対し、自力での避難が困難な者の名簿（避難行動要支援者名簿）の作成が義務化されました。
  • （出典）国土交通省 四国地方整備局「避難行動要支援者（要配慮者）の支援」
  • （出典）知立市「避難行動要支援者避難支援制度（全体計画）」

2016年 熊本地震

• 繰り返し発生する強い揺れ（本震・余震）の脅威と、プライバシーや衛生問題など、長期避難生活の課題を改めて示しました。特に「車中泊」避難者への支援が新たな課題として注目されました。

2019年 令和元年東日本台風（台風19号）

• 広範囲にわたる河川の氾濫など、近年の風水害の激甚化を象徴する災害となりました。この災害でも多くの高齢者や障害者が犠牲となり、個別具体的な避難計画の必要性が強く認識されました。

2021年 災害対策基本法再改正

• 令和元年東日本台風などの教訓から、避難行動要支援者名簿の実効性を高めるため、市町村に対し、一人ひとりの状況に合わせた「個別避難計画」の作成が努力義務とされました。
  • （出典）群馬県社会福祉協議会「個別避難計画作成の手引き」令和5年

2024年 令和6年能登半島地震

• インフラが脆弱な高齢化地域を襲った災害の困難さを改めて突きつけました。道路の寸断による集落の孤立、長期にわたる断水・停電、衛生環境の悪化など、避難体制における複合的な課題が浮上し、令和7年版防災白書においても最重要の教訓として分析されています。
  • （出典）内閣府「令和７年版 防災白書について」令和7年
  • （出典）株式会社ニュートン・コンサルティング「本気の事前防災に向けて、令和7年版「防災白書」を公表」

避難体制に関する現状データ

深刻化する人口動態リスク

高齢者人口の増加

• 東京都の高齢者（65歳以上）人口は、令和6年時点で過去最多水準の311万8千人に達し、高齢化率は23.5%と過去最高を更新しました。特に支援の必要性が高い後期高齢者（75歳以上）人口は、前年比3.1%増の181万5千人と急増し、過去最多となっています。
  • この75歳以上人口の急増は、単に支援対象者の数が増えているだけでなく、より手厚い介護や移動支援を必要とする人の割合が高まっていることを意味し、行政や地域の支援負担が加速度的に増大していることを示唆します。
  • （出典）東京都総務局統計部「令和６年「敬老の日にちなんだ東京都の高齢者人口（推計）」」令和6年
• 特別区の高齢者人口は令和37年（2055年）頃に約300万人でピークを迎え、一人暮らしの高齢者世帯も約100万世帯に達すると推計されており、地域からの孤立リスクも高まっています。
  • （出典）特別区長会事務局「東京大都市地域における保育・介護サービスの需給等に関する調査研究報告書」平成31年

障害者人口

• 日本全国の障害者数は約1,160万人（人口の約9.2%）と推計され、増加傾向にあります。内訳は身体障害者436万人、知的障害者109.4万人、精神障害者614.8万人（重複含む）です。
  • （出典）厚生労働省「障害者の数」令和6年
  • （出典）内閣府「令和6年版障害者白書」令和6年
• 東京都内では、令和5年時点で民間企業に雇用されている障害者数が25万人を超え、年々増加しています。これは、社会の様々な場面で活動する障害者が増えていることを示しており、職場や通勤経路、自宅など、あらゆる生活場面での避難支援を考慮する必要があることを物語っています。
  • （出典）東京労働局「令和5年 障害者雇用状況の集計結果」令和6年

外国人住民の急増

• 東京都の外国人住民数は令和6年末時点で約74万人に達し、前年比で11.4%という著しい増加を記録しました。これは全国の外国人住民の約2割に相当します。
  • この急激な人口動態の変化は、多言語対応や文化・宗教的配慮など、防災・避難行政が対応すべき課題が質・量ともに急速に拡大していることを示しており、従来の体制では追いつかないレベルに達しています。
  • （出典）出入国在留管理庁「令和６年末現在における在留外国人数について」令和7年

首都直下地震等の被害想定

• 東京都が令和4年に公表した最新の被害想定では、都心南部直下地震により、死者約6,100人、負傷者約93,000人、建物被害約194,000棟という甚大な被害が予測されています。
  • （出典）新宿区「首都直下地震等による東京の被害想定について」令和6年
• 国の中央防災会議の想定では、最悪の場合、死者約23,000人（うち火災による死者16,000人）、建物全壊・焼失約610,000棟に上る可能性が指摘されています。
  • さらに、電力の約5割が停止し、都区部の約5割が断水、地下鉄は1週間、主要な鉄道は1ヶ月程度運行不能になるなど、都市機能は完全に麻痺する想定です。
  • この壊滅的な被害想定は、発災直後の72時間は「公助」がほぼ機能しないことを意味します。最大で72,000人とされる要救助者に対し、公的な救助隊の能力は圧倒的に不足するため、住民の生存は「自助」と「共助」に大きく依存せざるを得ないという厳しい現実を示しています。
  • （出典）内閣府「首都直下地震対策」

住民・地域の備えの現状

住民の防災意識と行動のギャップ

• 内閣府の世論調査（令和4年度）では、家族と避難場所・経路について話し合うことが重要だと考える国民は80.5%に上ります。
  • （出典）内閣府「防災に関する世論調査」令和4年度
• しかし、実際に行動に移している人の割合は著しく低く、懐中電灯の準備は54.2%である一方、食料・飲料水の備蓄は40.8%、家具の固定は35.9%、避難経路の確認に至っては34.5%にとどまっています。
  • （出典）内閣府「防災に関する世論調査」令和4年度
• この「知っている」と「やっている」の間の深刻なギャップは、多くの住民が具体的な備えの方法やきっかけを掴めていない現状を浮き彫りにしており、行政の情報提供が「何をすべきか」から「どうすればできるか」という実践的支援へと転換する必要性を示唆しています。
  • （出典）株式会社フルスピード「防災に関する意識調査」

地域コミュニティの機能低下

• 地域防災の要である町会・自治会の加入率は、特別区全体で約54%と推計され、低下傾向が続いています。江東区では平成17年の65%超から令和6年には54.1%へ、練馬区では平成30年時点で36.9%まで落ち込んでいます。
  • （出典）江東区「江東区の町会・自治会の状況」令和6年
  • （出典）特別区長会事務局「町会・自治会等地域活動団体に関する調査研究報告書」
  • （出典）練馬区「町会・自治会活動のヒント集」
• この「共助」の伝統的な担い手の弱体化は、特に高齢者や障害者の安否確認や避難支援といった、地域密着型の活動に深刻な支障をきたす恐れがあり、災害対応システムにおける構造的な欠陥となりつつあります。

避難支援体制と施設の現状

個別避難計画の作成率の低迷

• 令和3年に作成が努力義務化されたにもかかわらず、東京都における個別避難計画の作成率は、令和5年10月時点でわずか10.1%（対象者約56万人に対し作成数約5.7万件）という極めて低い水準です。
  • （出典）東京都「個別避難計画作成支援モデル事業 成果報告書」令和5年度
• この状況は全国的にも同様で、令和7年4月時点でも、計画作成に着手した市町村の半数以上（52.8%）が作成率20%以下にとどまっています。これは単なる遅れではなく、現在の仕組みが根本的な課題を抱えていることを示す「制度的失敗」と言えます。
  • （出典）内閣府・消防庁「避難行動要支援者名簿及び個別避難計画の作成等に係る取組状況の調査結果」令和7年度

避難所の収容能力と質

• 東京都は、約3,200箇所の避難所（収容能力約310万人）と、約1,600箇所の福祉避難所を確保しています。
  • （出典）東京都防災ホームページ「避難所・避難場所」
• しかし、計画の重点は「量」から「質」へと移行しており、都は「全ての避難所における通信環境の確保」や「災害時トイレ空白エリアの解消」といった具体的な質的向上目標を掲げています。
  • これは、避難所が単なる雨露をしのぐ場所ではなく、多様な人々の尊厳と健康を守り、災害関連死を防ぐための生活空間でなければならないという、現代的な要請を反映したものです。
  • （出典）東京都「都民の生命と財産を守り抜くための減災対策（東京都地域防災計画（震災編）令和5年修正の概要）」令和5年度

課題

住民の課題

防災行動における「意識」と「実践」の乖離

• 多くの住民が災害リスクを認識し、備えの重要性を理解している一方で、家具の固定や避難経路の確認といった具体的な行動には結びついていません。この乖離は、災害発生時の初期行動の遅れを招き、自助による被害軽減の機会を失う大きな要因となります。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査では、家具の固定を実施している住民は35.9%、避難経路を決めている住民は34.5%にとどまっています。
      • （出典）内閣府「防災に関する世論調査」令和4年度
    • 都内主婦を対象とした調査でも、避難場所を確認しているのは半数以下という結果が出ています。
      • （出典）株式会社フルスピード「防災に関する意識調査」
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 災害発生時に初期行動が遅れ、自助による被害軽減の機会を逸し、負傷や孤立のリスクが著しく増大します。

多様化する居住形態に起因する新たな課題

• タワーマンション住民は、長周期地震動による大きな揺れやエレベーター停止、ライフライン途絶といった特有のリスクに直面し、原則として「在宅避難」が求められますが、そのための備蓄や生活維持の方法が十分に周知されていません。
• また、ペット飼育世帯の増加に伴い、「同行避難」のニーズが高まっていますが、避難所での受け入れルールや飼い主の責任が明確に理解されておらず、避難をためらったり、避難所でトラブルになったりするケースが想定されます。
  • 客観的根拠：
    • 国土交通省や各自治体は、タワーマンション特有の災害対策の必要性を指摘しています。
      • （出典）新宿区「中高層マンションの防災対策マニュアル」
      • （出典）株式会社ヨコソー「タワーマンションの災害対策とは？」
    • 環境省のガイドラインでは同行避難が原則とされていますが、各自治体で受け入れ条件が異なり、飼い主には多くの準備としつけが求められます。
      • （出典）環境省「人とペットの災害対策ガイドライン」
      • （出典）豊島区「災害時におけるペット同行避難」
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 特定の居住形態の住民が制度の想定から漏れ、避難の遅れや避難生活の質の著しい低下を招きます。

地域社会の課題

地域コミュニティの担い手不足と「共助」の形骸化

• 都市化やライフスタイルの変化に伴い、災害時の安否確認や避難支援を担ってきた町会・自治会の加入率が著しく低下しており、地域防災の中核を担う「共助」の仕組みが弱体化しています。
  • 客観的根拠：
    • 特別区の町会・自治会加入率は平均で54%程度と推計され、減少傾向にあります。
      • （出典）特別区長会事務局「町会・自治会等地域活動団体に関する調査研究報告書」
    • 江東区では過去約20年で65%超から54.1%に低下するなど、具体的な減少データも報告されています。
      • （出典）江東区「江東区の町会・自治会の状況」令和6年
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 災害時に最も重要となる発災直後の安否確認や初期救助活動が機能不全に陥り、救えるはずの命が失われます。

避難行動要支援者に対する支援体制の脆弱性

• 個別避難計画の作成が遅々として進まないため、いざという時に「誰が、誰を、どのように支援するのか」という具体的な行動計画が存在しないケースが大多数を占めています。
• 高齢化、障害の多様化、言語の壁など、支援ニーズが高度化・複雑化する中で、専門知識を持たない地域のボランティアだけでは対応が困難な状況が生まれています。
  • 客観的根拠：
    • 東京都における個別避難計画の作成率はわずか10.1%（令和5年10月時点）です。
      • （出典）東京都「個別避難計画作成支援モデル事業 成果報告書」令和5年度
    • 全国的にも作成率20%以下の市町村が半数以上を占めており、制度が有効に機能しているとは言えない状況です。
      • （出典）内閣府・消防庁「避難行動要支援者名簿及び個別避難計画の作成等に係る取組状況の調査結果」令和7年度
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 災害弱者が地域から孤立し、情報も支援も届かないまま、最も高い死亡リスクに晒されます。

行政の課題

個別避難計画作成の抜本的な遅れ

• 令和3年の法改正による努力義務化から数年が経過したにもかかわらず、計画作成がほとんど進んでいない現状は、単なる進捗の遅れではなく、アプローチそのものの限界を示しています。
• 福祉専門職との連携不足、マンパワーの欠如、非効率な紙ベースの事務処理などが複合的に絡み合い、制度が形骸化しています。
  • 客観的根拠：
    • 東京都の作成率は10.1%と極めて低く、江戸川区の事例では、計画作成後の避難先確保という次の課題に直面しています。
      • （出典）東京都「個別避難計画作成支援モデル事業 成果報告書」令和5年度
    • 全国の市町村が指摘する課題として、福祉専門職との連携や協力者確保の困難さが挙げられています。
      • （出典）内閣府・消防庁「避難行動要支援者名簿及び個別避難計画の作成等に係る取組状況の調査結果」令和7年度
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 発災時に「誰を、誰が、どうやって」助けるかの情報が存在せず、公助が機能不全に陥り、行政の法的責務を果たせなくなります。

避難所の「質」が時代の要請に追いついていない

• 避難所の収容人数は確保されているものの、その多くはプライバシー、衛生、多様性への配慮が不十分な旧来型の施設です。
• 女性、子ども、障害者、外国人、性的マイノリティなど、多様な避難者のニーズに対応できる環境が整備されていなければ、避難所自体が健康を害し、災害関連死を引き起こすリスク要因となり得ます。
  • 客観的根拠：
    • 東京都自身が、トイレや通信環境の確保を目標に掲げ、避難所の質的改善の必要性を認めています。
      • （出典）東京都「都民の生命と財産を守り抜くための減災対策（東京都地域防災計画（震災編）令和5年修正の概要）」令和5年度
    • 内閣府の事例集では、女性の視点や障害者への配慮を取り入れた先進的な取り組みが紹介されており、これが標準ではない現状を示唆しています。
      • （出典）内閣府「避難所における生活環境の確保に向けた取組事例集」令和6年
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 避難所が安全な場所として機能せず、感染症の蔓延や健康悪化による災害関連死を誘発します。

情報伝達手段の多重化・個別最適化の不足

• 防災行政無線や緊急速報メールといった一斉配信型の情報伝達に加え、個々の状況に応じた情報提供が不足しています。
• 特に、日本語を母語としない外国人や、デジタル機器の操作が困難な高齢者、視覚・聴覚障害者など、情報弱者とされる層に確実に命を守る情報を届ける仕組みが十分に構築されていません。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の世論調査では、ハザードマップや避難場所・経路に関する情報へのニーズが依然として高いことが示されています。
      • （出典）内閣府「防災に関する世論調査」令和4年度
    • 先進事例として、聴覚障害者向けの情報受信装置の設置などが挙げられており、こうした個別対応がまだ一般的ではないことを示しています。
      • （出典）内閣府「避難所における生活環境の確保に向けた取組事例集」令和6年
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 命に関わる避難情報が伝わらず、避難の遅れが多発し、特に情報弱者が危険に晒されます。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

• 即効性・波及効果
  • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
• 実現可能性
  • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。既存の仕組みを活用できる施策は優先度が高くなります。
• 費用対効果
  • 投入する経営資源（予算・人員等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。将来的な財政負担軽減効果も考慮します。
• 公平性・持続可能性
  • 特定の層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、一時的ではなく長期的に効果が持続する施策を高く評価します。
• 客観的根拠の有無
  • 政府資料や先行事例等で効果が実証されている施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

• 東京都特別区が直面する避難体制の課題は、多様化・増大する住民ニーズと、弱体化する旧来の支援基盤との間のギャップに集約されます。このギャップを埋めるための最も重要な鍵は、災害弱者の命に直結する**「個別避難計画」の実効性を確保すること**です。これが機能しなければ、「共助」も「公助」も誰を助けるべきか分からず、機能不全に陥ります。
• したがって、最優先で取り組むべきは、この計画作成プロセスを抜本的に改革する施策です。次に、その計画を実行するための地域社会の担い手を再構築する施策、そして最終的な避難先となる避難所の質を向上させる施策を連動して進めることが、最も効果的かつ効率的な戦略となります。
• 優先度【高】：支援策① 個別避難計画の実効性を抜本的に高める「パーソナル・セーフティプラン」推進事業
• 優先度【中】：支援策② 多様な主体と連携する「新しい共助」の再構築事業
• 優先度【低】：支援策③ 「誰一人取り残さない」避難所改革と在宅避難者支援の強化

各支援策の詳細

支援策①：個別避難計画の実効性を抜本的に高める「パーソナル・セーフティプラン」推進事業

目的

• 単なる名簿の整備から脱却し、全ての避難行動要支援者に対して、実用性が高く、関係者間で共有可能な個別避難計画（パーソナル・セーフティプラン）を作成することを目的とします。
• これにより、発災時に迅速かつ的確な避難支援を実現し、災害弱者の犠牲者をゼロにすることを目指します。
  • 客観的根拠：
    • 令和3年の災害対策基本法改正により、個別避難計画の作成が市町村の努力義務とされており、その実効性を高めることは喫緊の行政課題です。
      • （出典）群馬県社会福祉協議会「個別避難計画作成の手引き」令和5年

主な取組①：福祉専門職による計画作成の制度化とインセンティブ付与

• ケアマネジャーや相談支援専門員などが、ケアプランやサービス等利用計画の作成業務の一環として、個別避難計画の原案を作成することを制度化します。
• 計画作成に協力した福祉事業所に対して、報酬加算や助成金などの経済的インセンティブを付与し、積極的な参画を促します。これにより、本人の心身の状況や家族関係を最もよく知る専門職の知見を活かします。
  • 客観的根拠：
    • 全国の市町村の81.2%が、計画作成においてケアマネジャーなど福祉専門職の参画に取り組んでおり、その重要性は広く認識されています。
      • （出典）内閣府・消防庁「避難行動要支援者名簿及び個別避難計画の作成等に係る取組状況の調査結果」令和6年

主な取組②：デジタル計画プラットフォームの構築・導入

• 本人、家族、福祉専門職、民生委員、町会・自治会、行政（防災・福祉担当）が、権限に応じて情報を閲覧・更新できるセキュアなデジタルプラットフォームを構築します。
• 計画の作成・更新・共有をオンラインで完結させることで、紙媒体での管理の非効率性を解消し、常に最新の情報を関係者間で共有できる体制を整えます。
  • 客観的根拠：
    • 先進自治体の事例では、デジタル技術を活用し、誰一人取り残されない避難所の実現を目指す取り組みが進められており、個別支援への応用が期待されます。
      • （出典）内閣府「避難所における生活環境の確保に向けた取組事例集」令和6年

主な取組③：「高リスク者」集中支援チームの設置

• 特に避難の困難度が高い（例：医療的ケアが必要、身寄りがない、認知症が重度など）要支援者を対象に、保健師、社会福祉士、防災担当職員等からなる区の専門チームを編成します。
• このチームが、福祉避難所や医療機関との事前調整、特殊な移送手段の確保などを集中的に行い、最も支援が届きにくい層への対応を確実なものにします。
  • 客観的根拠：
    • 江戸川区の事例では、水害時の広域避難先が未定の要支援者が多数存在し、避難先の確保が大きな課題となっており、行政による積極的な介入の必要性が示されています。
      • （出典）東京都「個別避難計画作成支援モデル事業 成果報告書」令和5年度

主な取組④：計画の実効性を確認する個別避難訓練の実施

• 作成された計画に基づき、要支援者本人、家族、地域の支援者（民生委員や隣人など）が参加する小規模な個別避難訓練を定期的に実施します。
• 訓練を通じて、「実際にその経路で避難できるか」「支援者は何人必要か」「どのタイミングで声をかけるか」といった具体的な課題を洗い出し、計画を継続的に改善します。
  • 客観的根拠：
    • 全国の市町村の53.3%が個別避難計画に係る訓練に取り組んでおり、計画の実効性を高める上で訓練が不可欠であると認識されています。
      • （出典）内閣府・消防庁「避難行動要支援者名簿及び個別避難計画の作成等に係る取組状況の調査結果」令和6年

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）
  • 避難行動要支援者名簿登載者の個別避難計画作成率：5年以内に80%達成（現状：都内平均10.1%）
    • データ取得方法： 各区の防災担当部署が管理する計画作成数と名簿登載者数を定期的に集計。
• KSI（成功要因指標）
  • 福祉専門職（ケアマネジャー等）の計画作成への協力率：90%
    • データ取得方法： 福祉担当部署と連携し、管内の事業所に対するアンケート調査や協力実績の集計を実施。
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
  • 災害時要配慮者の安否確認完了時間（発災後）：24時間以内
    • データ取得方法： 災害対策本部における安否確認情報の集約状況を分析（防災訓練等で計測）。
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
  • デジタルプラットフォームへの計画登録件数：年間10,000件
    • データ取得方法： プラットフォームの管理システムから登録件数を抽出。
  • 個別避難訓練の年間実施回数：500回
    • データ取得方法： 各地域・団体からの訓練実施報告を集計。

支援策②：多様な主体と連携する「新しい共助」の再構築事業

目的

• 加入率の低下が続く既存の地域組織に依存した体制から脱却し、マンション管理組合、NPO、企業など、都市の多様な主体を巻き込んだ重層的な「共助」のネットワークを構築します。
• これにより、地域全体の災害対応力を底上げし、個別避難計画を実動部隊として支える体制を確立します。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査では、国民の意識として「自助」「共助」への期待が高まっており、その受け皿となる多様な組織の育成が求められています。
      • （出典）内閣府「防災に関する世論調査」平成30年

主な取組①：マンション防災コーディネーターの育成・派遣制度

• タワーマンションを含む大規模マンションを対象に、防災計画の策定や訓練の実施を支援する専門家「マンション防災コーディネーター」を育成し、管理組合の要請に応じて派遣する制度を創設します。費用の一部を区が助成します。
• 在宅避難を基本とするマンション住民の備蓄促進や、安否確認ルールの策定、要配慮者の情報共有などを支援します。
  • 客観的根拠：
    • 首都直下地震では、多くのマンション住民が在宅避難を強いられるため、建物単位での自助・共助体制の構築が不可欠です。
      • （出典）株式会社ヨコソー「タワーマンションの災害対策とは？」

主な取組②：地域防災NPO・ボランティア団体への活動助成

• 外国人支援、障害者支援、子育て支援など、特定の専門性を持つNPOやボランティア団体に対し、防災活動（例：多言語での防災情報発信、障害特性に応じた避難訓練、避難所での専門的ケア）にかかる費用を助成します。
• 行政の手が届きにくい、きめ細やかな支援を地域の専門家集団が担う体制を構築します。
  • 客観的根拠：
    • 災害時には多様なニーズが発生するため、女性や子どもの視点、障害者への配慮など、専門性を持った団体の活動が非常に重要となります。
      • （出典）一般社団法人たすけあい「多様性に配慮した災害対応」

主な取組③：事業所（企業）との地域防災協定の推進

• 地域に事業所を構える企業に対し、災害時に「一時滞在施設」としてスペースを提供してもらうだけでなく、「地域貢献型BCP（事業継続計画）」の一環として、従業員による地域の安否確認や物資輸送への協力を求める協定を推進します。
• 企業が持つ人材や資源を地域防災力として活用します。
  • 客観的根拠：
    • 東京都は、事業者に対して一斉帰宅抑制や従業員の3日間分の備蓄を求めており、これを地域貢献活動に発展させることが期待されます。
      • （出典）東京都「都民の生命と財産を守り抜くための減災対策（東京都地域防災計画（震災編）令和5年修正の概要）」令和5年度

主な取組④：デジタル技術を活用した共助マッチング支援

• 地域の防災訓練や軽微な災害時に、「人手が欲しい団体」と「手伝いたい住民」をマッチングさせるスマートフォンアプリ等の開発・導入を支援します。
• 平時から顔の見える関係を構築し、災害時にスムーズな協力体制が立ち上がる土壌を育みます。
  • 客観的根拠：
    • 防災訓練への参加率が低い理由として「時間がなかった」「申込み方法がわからない」が挙げられており、気軽に参加できるデジタルツールは参加のハードルを下げる効果が期待できます。
      • （出典）内閣府「防災に関する世論調査」平成30年

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）
  • 「災害時に近隣の人と助け合えると思う」と回答した住民の割合：60%
    • データ取得方法： 区が実施する住民意識調査（年1回）。
• KSI（成功要因指標）
  • 防災計画を策定済みのマンション管理組合の割合：70%
    • データ取得方法： 防災担当部署による管理組合への調査・登録状況の集計。
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
  • 地域の防災訓練への住民参加率：40%
    • データ取得方法： 各訓練の主催団体からの参加者数報告を集計。
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
  • 地域防災活動への助成を行ったNPO等の団体数：年間30団体
    • データ取得方法： 助成金交付実績の集計。
  • 地域防災協定を締結した事業所数：累計200社
    • データ取得方法： 協定締結状況の管理簿。

支援策③：「誰一人取り残さない」避難所改革と在宅避難者支援の強化

目的

• 全ての指定避難所が、多様な避難者の人権と健康を守るための最低基準（クオリティ・スタンダード）を満たすよう、質的な改革を断行します。
• 同時に、避難所に避難しない「在宅避難者」を孤立させないための支援体制を確立し、災害関連死のリスクを地域全体で低減します。

主な取組①：「東京版スフィア基準」準拠の避難所整備

• 人道支援の国際基準である「スフィア基準」を参考に、東京都特別区独自の避難所環境基準（例：一人あたり面積3.5m2以上、男女別の安全なトイレ、授乳やおむつ交換が可能な衛生スペースの確保など）を策定し、全ての避難所でこの基準を満たすための改修や資機材整備を進めます。
• 特に、女性、子ども、高齢者、障害者への配慮を具体的に盛り込みます。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の事例集では、男女共同参画の視点を取り入れた避難所運営の重要性が強調されており、具体的な基準作りが求められています。
      • （出典）内閣府「避難所における生活環境の確保に向けた取組事例集」令和6年

主な取組②：福祉避難所の機能強化と専門人材の事前登録

• 福祉避難所について、単なる場所の指定だけでなく、非常用電源や空調、介護用ベッド、専門的な衛生用品などを事前に配備します。
• 災害時に福祉避難所で活動可能な看護師、介護福祉士、相談支援専門員などの専門職を事前に募集・登録し、発災後速やかに参集できる体制を構築します。
  • 客観的根拠：
    • 避難行動要支援者の避難生活には専門的なケアが不可欠であり、一般の避難所では対応が困難なため、福祉避難所の質的向上が急務です。
      • （出典）世田谷区「地区防災計画（梅丘地区）」

主な取組③：ペット同行避難の標準ルールの策定と周知徹底

• 環境省のガイドラインに基づき、区内統一のペット同行避難ルール（受入可能な動物の種類、飼い主の責任、専用スペースでの飼育管理等）を明確に定めます。
• 全ての避難所に、雨風をしのげる屋外または建物内の隔離された場所にペット専用の滞在スペースを確保し、ケージやトイレシート等の基本的な備蓄品を配備します。
  • 客観的根拠：
    • ペットとの同行避難は国の方針であり、飼い主が安心して避難できるよう、自治体が明確なルールと環境を整備する責任があります。
      • （出典）環境省「人とペットの災害対策ガイドライン」
      • （出典）豊島区「災害時におけるペット同行避難」

主な取組④：在宅避難者へのアウトリーチ支援体制の構築

• 自宅の安全が確認できたため、または避難所での生活が困難なために在宅避難を選択した世帯を対象に、食料、水、簡易トイレなどの物資を届ける巡回支援チームを編成します。
• チームは、地域の支援団体やNPOと連携し、安否確認とニーズ把握を行い、孤立を防ぎます。
  • 客観的根拠：
    • 国分寺市の地区防災計画では、在宅避難者の要望を把握し対応する仕組みが盛り込まれており、避難所に来ない被災者への支援が重要視されています。
      • （出典）国分寺市「地区防災計画（西恋ヶ窪一丁目地区）」

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）
  • 災害関連死者数：ゼロ
    • データ取得方法： 災害後の死亡者に関する調査報告（監察医務院等）。
• KSI（成功要因指標）
  • 「東京版スフィア基準」を充足する避難所の割合：100%
    • データ取得方法： 防災担当部署による各避難所の設備・資機材の充足状況調査。
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
  • 避難所生活者における健康状態の悪化（感染症発生率、エコノミークラス症候群等）の抑制：平時比較で有意な増加なし
    • データ取得方法： 避難所に派遣された保健師・看護師による健康調査データの集計・分析。
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
  • 全ての指定避難所への女性・要配慮者用備蓄品（簡易ベッド、液体ミルク、衛生用品等）の配備完了率：100%
    • データ取得方法： 各避難所の備蓄品リストの確認。
  • 在宅避難者支援用の簡易トイレ備蓄数：住民一人あたり1日5回×7日分を目標に整備
    • データ取得方法： 防災倉庫の備蓄台帳管理。

先進事例

東京都特別区の先進事例

世田谷区「梅丘地区の地区防災計画」

• この地区の計画は、画一的な避難所への避難だけでなく、在宅避難を重要な選択肢として明確に位置づけている点が特徴です。
• 成功要因は、狭隘な道路が多いという地域特性を踏まえ、初期消火と避難に重点を置いた実践的な内容であること、そして福祉施設との連携を通じて平時から要支援者の情報を把握し、訪問活動につなげている点にあります。これにより、地域の実情に即した共助体制が構築されています。
  • 客観的根拠：
    • 地区防災計画の中で、要支援者の訪問・把握や福祉施設との連携が明記されています。
      • （出典）世田谷区「地区防災計画（梅丘地区）」

江戸川区「水害時の広域避難と福祉専門職との連携」

• 江戸川区は、水害時に区外への広域避難が必要となる地理的特性から、特に避難行動要支援者の避難先確保という困難な課題に正面から取り組んでいます。
• 成功要因は、課題を認識した上で、福祉専門職（ケアマネジャー等）の専門性を活かし、広域避難先を開拓するモデル事業を実施した点です。これにより、行政だけでは困難な、一人ひとりの状況に合わせたきめ細やかな避難計画策定への道筋を示しました。
  • 客観的根拠：
    • 東京都のモデル事業報告書において、江戸川区が直面する課題と、福祉専門職と連携した具体的な取り組み内容が詳細に報告されています。
      • （出典）東京都「個別避難計画作成支援モデル事業 成果報告書」令和5年度

豊島区「ペット同行避難の具体的ルール策定」

• 豊島区は、災害時のペット同行避難に関する具体的なルールを策定し、住民に明確に示しています。
• 成功要因は、「受け入れ可能な動物の種類」「飼い主が用意すべきもの」「人とペットの避難スペースの分離」などを具体的に定めることで、飼い主の事前の備えを促し、避難所での混乱を未然に防ぐ仕組みを構築した点です。これにより、ペットを飼う住民も、そうでない住民も、安心して避難できる環境づくりを進めています。
  • 客観的根拠：
    • 区の公式ウェブサイトで、同行避難の受け入れ条件や平常時からの準備について、詳細なガイドラインが公開されています。
      • （出典）豊島区「災害時におけるペット同行避難」

全国自治体の先進事例

山梨県甲斐市「女性の視点を取り入れた避難所運営」

• 甲斐市は、男女共同参画の視点から、避難所運営における女性特有のニーズ（プライバシー、衛生、防犯）に対応するための独自のチェックリストやハンドブックを作成し、自治会等に展開しています。
• 成功要因は、行政の防災担当部署だけでなく、男女共同参画推進委員会が主体となり、当事者である女性市民の声を反映させた点です。これにより、机上の空論ではない、実践的で具体的な配慮事項が盛り込まれ、地域防災訓練などでの意識啓発にもつながっています。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の事例集に、マニュアル作成の経緯、具体的なチェック項目（防犯ブザーの配布、巡回警備等）、市民への展開方法が先進的な取り組みとして紹介されています。
      • （出典）内閣府「避難所における生活環境の確保に向けた取組事例集」令和6年

広島県東広島市「聴覚障害者向け情報保障の取り組み」

• 東広島市は、災害時に情報弱者となりやすい聴覚障害者に対し、避難所で正確な情報を届けるための「聴覚障害者用情報受信装置」を計画的に配備しています。
• 成功要因は、ハードの整備だけでなく、手話通訳者の確保が困難な場合も想定し、文字情報や映像情報で災害情報を提供できる多重的な情報保障体制を構築した点です。さらに、平時からWEB会議システムを活用して当事者の意見を聞くなど、双方向のコミュニケーションを重視している点も挙げられます。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の事例集において、条例に基づく市の明確な方針のもと、具体的な機器の配備状況や、メール・FAX等を活用した多角的な情報伝達体制が紹介されています。
      • （出典）内閣府「避難所における生活環境の確保に向けた取組事例集」令和6年

参考資料［エビデンス検索用］

内閣府関連資料

• 「令和７年版 防災白書」令和7年度
• 「防災に関する世論調査」令和4年度
• 「避難所における生活環境の確保に向けた取組事例集」令和6年
• 「首都直下地震対策」
• 「令和6年版障害者白書」令和6年
• 内閣府・消防庁「避難行動要支援者名簿及び個別避難計画の作成等に係る取組状況の調査結果」令和7年度
• 内閣府・消防庁「避難行動要支援者名簿及び個別避難計画の作成等に係る取組状況の調査結果」令和6年

出入国在留管理庁関連資料

• 「令和６年末現在における在留外国人数について」令和7年

厚生労働省関連資料

• 「障害者の数」令和6年
• 東京労働局「令和5年 障害者雇用状況の集計結果」令和6年

環境省関連資料

• 「人とペットの災害対策ガイドライン」

国土交通省関連資料

• 四国地方整備局「避難行動要支援者（要配慮者）の支援」

東京都関連資料

• 総務局統計部「令和６年「敬老の日にちなんだ東京都の高齢者人口（推計）」」令和6年
• 防災ホームページ「避難所・避難場所」
• 「都民の生命と財産を守り抜くための減災対策（東京都地域防災計画（震災編）令和5年修正の概要）」令和5年度
• 「個別避難計画作成支援モデル事業 成果報告書」令和5年度

特別区・その他自治体関連資料

• 特別区長会事務局「東京大都市地域における保育・介護サービスの需給等に関する調査研究報告書」平成31年
• 特別区長会事務局「町会・自治会等地域活動団体に関する調査研究報告書」
• 江東区「江東区の町会・自治会の状況」令和6年
• 新宿区「首都直下地震等による東京の被害想定について」令和6年
• 世田谷区「地区防災計画（梅丘地区）」
• 国分寺市「地区防災計画（西恋ヶ窪一丁目地区）」
• 豊島区「災害時におけるペット同行避難」
• 知立市「避難行動要支援者避難支援制度（全体計画）」
• 練馬区「町会・自治会活動のヒント集」

その他

• 群馬県社会福祉協議会「個別避難計画作成の手引き」令和5年
• 一般社団法人たすけあい「多様性に配慮した災害対応」
• 株式会社建設経営サービス「避難訓練の目的とは？防災力を高める実践的な方法を解説」
• 株式会社モバクリーン「避難所開設・運営訓練の重要性と災害時の対応力向上について」
• 株式会社フルスピード「防災に関する意識調査」
• 株式会社ニュートン・コンサルティング「本気の事前防災に向けて、令和7年版「防災白書」を公表」
• 株式会社ヨコソー「タワーマンションの災害対策とは？」

まとめ

　東京都特別区の避難体制は、高齢者・障害者・外国人等の急増という人口構造の劇的な変化と、地域コミュニティの弱体化という二つの大きな潮流の中で、深刻な岐路に立たされています。特に、災害弱者の命綱である「個別避難計画」の作成が壊滅的に遅れている現状は、喫緊に解決すべき最重要課題です。
　今後の支援策は、福祉専門職の知見とデジタル技術を活用し、個別避難計画の作成を抜本的に加速させることを最優先とし、同時に、マンション管理組合やNPOなど多様な主体を巻き込んだ「新しい共助」を構築し、避難所の質を国際基準レベルまで引き上げる、という三位一体の改革を強力に推進する必要があります。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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