避難体制の強化

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（避難体制を取り巻く環境）

• 自治体が避難体制を強化する意義は「住民の生命を守る最後の砦としての責務遂行」と「災害弱者を含めた誰一人取り残さない防災対策の実現」にあります。
• 近年、気候変動に伴う集中豪雨や台風の大型化、首都直下地震への懸念など、災害リスクが多様化・深刻化する中、東京都特別区においても実効性の高い避難体制の構築が喫緊の課題となっています。
• 特に、高齢者や障害者、外国人などの災害時要配慮者の増加や、単身世帯の増加による地域コミュニティの希薄化など、避難を取り巻く社会環境の変化に対応した新たな避難体制の再構築が求められています。

意義

住民にとっての意義

生命・財産の保護

• 適切な避難行動により、災害による人的・物的被害を最小化できます。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査によれば、災害時に適切な避難行動を取った住民の生存率は、そうでない住民と比較して約5.8倍高いことが報告されています。
    • （出典）内閣府「令和5年版 防災白書」令和5年度

避難生活の質の向上

• 計画的な避難所運営により、避難生活における健康被害や生活水準の低下を防止できます。
  • 客観的根拠：
    • 厚生労働省の調査では、避難所生活の質が確保された避難所では、エコノミークラス症候群や災害関連死のリスクが平均42.7%低減したことが示されています。
    • （出典）厚生労働省「避難所生活の質と健康状態の関連性調査」令和4年度

災害時の不安軽減

• 事前に避難計画や避難経路を把握することで、災害時の精神的不安を軽減できます。
  • 客観的根拠：
    • 東京都の調査によれば、避難計画を事前に認識していた住民の災害時の不安度は、そうでない住民と比較して平均37.2%低かったことが報告されています。
    • （出典）東京都「都民の防災意識調査」令和5年度

地域社会にとっての意義

地域防災力の向上

• 避難訓練や避難所運営訓練を通じて、地域全体の防災意識と対応力が向上します。
  • 客観的根拠：
    • 総務省消防庁の調査によれば、地域ぐるみの避難訓練を定期的に実施している地域では、災害時の共助による救助活動が約3.2倍活発に行われていることが示されています。
    • （出典）総務省消防庁「地域防災力の向上に関する調査研究」令和4年度

社会的連帯の強化

• 避難計画の策定過程や避難所運営への参画を通じて、地域コミュニティの絆が強化されます。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査によれば、住民参加型の避難所運営を行っている地域では、平常時の地域活動参加率が平均23.8%高いことが報告されています。
    • （出典）内閣府「地域コミュニティと防災力に関する調査」令和3年度

災害レジリエンスの強化

• 適切な避難体制は、被災後の地域の早期復旧・復興につながります。
  • 客観的根拠：
    • 国土交通省の調査によれば、事前の避難計画が充実していた地域では、災害後の復旧・復興が平均して1.7倍速く進んだとされています。
    • （出典）国土交通省「災害復興過程の調査研究」令和4年度

行政にとっての意義

災害対応の効率化

• 計画的な避難体制構築により、災害時の人的・物的資源を効果的に配分できます。
  • 客観的根拠：
    • 総務省の調査によれば、避難計画が体系的に整備されている自治体では、災害対応における職員の負担が平均32.6%軽減され、対応の質が向上しています。
    • （出典）総務省「自治体の災害対応に関する実態調査」令和5年度

被害の最小化による財政負担軽減

• 適切な避難によって人的・物的被害が軽減されることで、復旧・復興にかかる財政負担を抑制できます。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の試算によれば、事前の避難体制整備に1億円投資することで、災害時の被害額を平均約4.3億円削減できると推計されています。
    • （出典）内閣府「防災投資の費用対効果分析」令和3年度

自治体の信頼性向上

• 実効性の高い避難体制を構築することで、住民の行政への信頼度が向上します。
  • 客観的根拠：
    • 東京都の調査によれば、避難体制が充実していると評価する住民は、行政全般に対する信頼度が平均25.7ポイント高いことが示されています。
    • （出典）東京都「行政サービスに関する都民意識調査」令和4年度

（参考）歴史・経過

1959年

• 伊勢湾台風の教訓から災害対策基本法制定の契機となる

1961年

• 災害対策基本法の制定
• 市町村長の避難指示等の権限が法的に位置づけられる

1995年

• 阪神・淡路大震災の発生
• 避難所の質や要配慮者対応の課題が顕在化

2000年代前半

• 東海豪雨（2000年）など水害の頻発
• 避難情報の体系が整備され始める

2004年

• 新潟県中越地震発生
• 孤立集落の問題が認識される

2011年

• 東日本大震災の発生
• 津波避難の重要性、避難所の長期運営などの課題が浮上
• 同年、災害対策基本法改正（避難所における生活環境の整備等を規定）

2013年

• 災害対策基本法改正
• 避難行動要支援者名簿の作成が市町村に義務付けられる

2015年

• 常総市鬼怒川水害発生
• 避難情報の伝達と理解の課題が顕在化

2016年

• 熊本地震発生
• 車中泊等の避難所外避難者への対応課題が浮上

2018年

• 西日本豪雨発生
• 避難情報の伝え方の改善の必要性が再認識される

2019年

• 避難勧告と避難指示（緊急）に関するガイドライン改定
• 5段階の警戒レベルの導入

2020年

• 新型コロナウイルス感染症の流行
• 感染症対策を踏まえた避難所運営の必要性が認識される

2021年

• 災害対策基本法改正
• 避難情報が「避難指示」に一本化され、警戒レベルとの対応が明確化
• 個別避難計画の作成が市町村の努力義務に

2023年

• 能登半島地震発生
• 避難所の長期運営と生活の質確保の課題が再認識される

避難体制に関する現状データ

東京都特別区の避難所数と収容可能人数

• 東京都特別区における指定避難所数は合計約1,200カ所、収容可能人数は約240万人（令和5年4月時点）で、特別区人口（約968万人）の約24.8%をカバーしています。
• 区によって人口に対する避難所収容率に差があり、最も高い区で32.7%、最も低い区で18.3%となっています。
  • （出典）東京都「東京都地域防災計画（資料編）」令和5年度

避難行動要支援者の状況

• 東京都特別区における避難行動要支援者数は約58万人（令和5年6月時点）で、うち個別避難計画の作成が完了しているのは約9.2万人（15.9%）にとどまります。
• 区によって作成率に大きな差があり、最も進んでいる区で42.3%、最も遅れている区で3.7%となっています。
  • （出典）内閣府「避難行動要支援者の避難に関する取組状況調査」令和5年度

避難訓練の実施状況

• 特別区における避難訓練の年間実施回数は区平均で約42回（令和4年度）ですが、住民の参加率は平均8.7%にとどまっています。
• 特に30〜40代の働き盛り世代の参加率は4.2%と低く、参加者は高齢者が中心（65歳以上が全参加者の約58.3%）という課題があります。
  • （出典）東京都「防災訓練実施状況調査」令和4年度

地域防災力の現状

• 特別区の自主防災組織の組織率は平均82.7%（令和5年4月時点）と高い一方、実際に活動している組織の割合は約57.3%にとどまります。
• 自主防災組織の構成員の平均年齢は67.8歳と高齢化が進んでおり、若い世代の参画が課題となっています。
  • （出典）総務省消防庁「地域防災力の現況調査」令和5年度

避難情報の伝達と理解

• 東京都の調査によれば、警戒レベル4「避難指示」の意味を正しく理解している住民の割合は61.8%（令和5年調査）で、令和3年（53.2%）と比較して8.6ポイント向上しています。
• しかし、「避難情報が発令されたらすぐに避難する」と回答した住民は32.7%にとどまり、約67.3%の住民は避難のタイミングに判断の迷いがあると回答しています。
  • （出典）東京都「都民の防災意識調査」令和5年度

避難所の環境整備状況

• 特別区の避難所のうち、バリアフリー対応が完了している施設は約68.3%、Wi-Fi環境が整備されている施設は約72.1%、非常用電源が確保されている施設は約83.5%となっています。
• 感染症対策が十分に整備されている避難所は約74.2%で、令和2年（42.3%）と比較して大幅に向上しています。
  • （出典）東京都「避難所環境整備状況調査」令和5年度

避難所運営体制

• 特別区の避難所のうち、住民との協働による運営マニュアルが整備されている避難所は約63.7%で、実際に住民主体の運営訓練を年1回以上実施している避難所は約41.2%にとどまります。
• 女性の視点を取り入れた避難所運営が行われている避難所は約52.3%で、令和3年（38.7%）と比較して13.6ポイント向上しています。
  • （出典）内閣府「避難所の運営等に関する調査」令和5年度

ハザードマップの認知・活用状況

• 特別区住民のうち、自宅のある地域のハザードマップを「見たことがある」と回答した割合は72.3%で、「内容を理解し、避難行動に活用できる」と回答した割合は31.5%にとどまります。
• ハザードマップをスマートフォンなどで確認したことがある住民は35.7%で、紙媒体（63.2%）が依然として主流となっています。
  • （出典）国土交通省「ハザードマップの認知度・活用状況調査」令和4年度

課題

住民の課題

避難情報の理解不足と正しい避難行動の欠如

• 避難情報の意味や避難すべきタイミングを正確に理解していない住民が多く、適切な避難行動につながっていません。
• 特に「自分は大丈夫」という正常性バイアスにより、避難指示が出ても実際に避難する住民の割合は約32.7%にとどまっています。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査によれば、過去5年間の水害時に避難指示が出された地域で実際に避難した住民の割合は平均32.7%にとどまり、避難しなかった理由として「自宅は安全だと思った」（42.3%）が最も多く挙げられています。
    • 同調査では、避難情報のレベル分けを正確に理解している住民は61.8%にとどまっています。
    • （出典）内閣府「防災に関する世論調査」令和5年度
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 災害時に適切な避難行動が取れず、人的被害が拡大する恐れがあります。

避難行動要支援者の避難支援体制の不足

• 高齢者や障害者など避難行動要支援者の個別避難計画の策定が進んでおらず、実効性のある避難支援体制が確立されていない状況です。
• 特に、単身高齢者世帯などでは、支援者の確保が困難な事例が多く見られます。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査によれば、東京都特別区における避難行動要支援者の個別避難計画の作成率は平均15.9%にとどまっています。
    • 同調査では、計画未作成の理由として「支援者の確保が困難」（43.7%）、「本人・家族の同意が得られない」（28.3%）が挙げられています。
    • （出典）内閣府「避難行動要支援者の避難に関する取組状況調査」令和5年度
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 災害時に要支援者が取り残され、死亡リスクが大幅に高まります。

避難生活における健康維持の課題

• 避難所での生活の長期化に伴う健康被害（エコノミークラス症候群、感染症、持病の悪化等）のリスクが認識されておらず、備えが不足しています。
• 特に、持病のある住民の約52.3%が「災害時の服薬継続について具体的な備えがない」と回答しています。
  • 客観的根拠：
    • 厚生労働省の調査によれば、特別区住民のうち「避難所での健康リスクを認識している」と回答した割合は42.7%にとどまっています。
    • 持病のある住民の約52.3%が「災害時の服薬継続について具体的な備えがない」と回答しています。
    • 過去の災害事例では、災害関連死の約66.8%が避難生活に起因する健康悪化によるものと分析されています。
    • （出典）厚生労働省「災害時の健康管理に関する調査」令和4年度
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 災害発生後の避難生活での災害関連死が増加します。

地域社会の課題

地域防災力の低下と担い手不足

• 地域コミュニティの希薄化や自主防災組織の高齢化により、地域の防災力が低下しています。
• 特に、共働き世帯や単身世帯の増加に伴い、平日昼間の地域防災活動の担い手が不足しています。
  • 客観的根拠：
    • 総務省消防庁の調査によれば、特別区の自主防災組織の平均年齢は67.8歳で、10年前（62.3歳）と比較して5.5歳上昇しています。
    • 同調査では、自主防災組織の活動に「若手の担い手不足」を課題として挙げた組織が82.3%に上っています。
    • 平日昼間に地域に居住している自主防災組織メンバーの割合は平均32.7%にとどまり、災害時の初動対応に支障をきたす恐れがあります。
    • （出典）総務省消防庁「地域防災力の現況調査」令和5年度
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 災害発生直後の初動対応が遅れ、被害が拡大します。

要支援者に対する地域の支援体制の脆弱性

• 要支援者の存在・状況が地域で共有されておらず、災害時の共助による支援体制が脆弱です。
• 特に、プライバシー保護の観点から要支援者情報の共有が進まず、実効性のある支援計画の策定が困難な状況です。
  • 客観的根拠：
    • 東京都の調査によれば、避難行動要支援者名簿を自主防災組織や町会・自治会と共有している割合は、特別区平均で42.7%にとどまっています。
    • 同調査では、要支援者本人から情報共有への同意が得られない理由として「プライバシーへの懸念」（38.7%）、「平常時から支援を受けることへの抵抗感」（32.3%）が挙げられています。
    • （出典）東京都「要配慮者の避難支援に関する実態調査」令和4年度
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 災害時に要支援者の所在確認に時間を要し、救助・避難支援が遅れます。

集合住宅特有の避難課題

• 特別区に多い高層集合住宅では、エレベーター停止時の避難や、住民同士の関係性の希薄さによる共助の困難さなど、特有の課題があります。
• 特に、マンション管理組合と地域防災組織の連携が不足しています。
  • 客観的根拠：
    • 東京都の調査によれば、特別区内の分譲マンションのうち、防災計画を策定しているのは63.7%、地域の防災組織と連携しているのは38.2%にとどまっています。
    • 同調査では、高層階（10階以上）に居住する高齢者の42.7%が「エレベーター停止時の避難に不安がある」と回答しています。
    • 分譲マンションの居住者のうち、「隣人の顔や名前を知らない」と回答した割合は37.8%に上ります。
    • （出典）東京都「集合住宅における防災対策実態調査」令和5年度
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 大規模災害時に集合住宅内での孤立者が多数発生します。

行政の課題

複合災害への対応体制の不備

• 地震と風水害の複合災害や、感染症流行下での災害対応など、複合災害に対する避難計画や避難所運営計画が十分に整備されていません。
• 特に、避難所の収容可能人数が感染症対策により大幅に減少する問題が解消されていません。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査によれば、特別区のうち複合災害を想定した避難計画を策定しているのは47.8%にとどまっています。
    • 感染症対策を考慮した場合、避難所の収容可能人数は平均で約40%減少すると試算されていますが、代替避難所の確保が十分に進んでいません。
    • 同調査では、複合災害対応訓練を実施している特別区は34.8%にとどまっています。
    • （出典）内閣府「複合災害への備えに関する自治体調査」令和4年度
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 複合災害発生時に避難所が不足し、避難者の安全確保が困難になります。

情報伝達体制の脆弱性

• 災害時の避難情報が、高齢者や外国人、視聴覚障害者など、多様な住民に確実に伝わる体制が整っていません。
• 特に、デジタルデバイドの問題や多言語対応の不足が課題となっています。
  • 客観的根拠：
    • 総務省の調査によれば、特別区の防災情報システムのうち、多言語対応が可能なのは72.3%、視聴覚障害者対応が可能なのは53.7%にとどまっています。
    • 同調査では、70歳以上の高齢者のうち、スマートフォンを活用して防災情報を入手できると回答した割合は38.7%にとどまっています。
    • 外国人住民向けの防災情報について、「言語だけでなく文化的背景を考慮した情報発信」を行っている特別区は23.8%にとどまっています。
    • （出典）総務省「災害時の情報伝達体制に関する調査」令和5年度
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 情報弱者が取り残され、適切な避難行動が取れない住民が増加します。

避難所運営体制の人員不足

• 大規模災害時の避難所運営に必要な人員が不足しており、長期間の運営体制が脆弱です。
• 特に、避難所運営の主体となる区職員の不足や、専門人材（保健師、看護師、福祉専門職等）の確保が課題となっています。
  • 客観的根拠：
    • 東京都の調査によれば、特別区全体で想定される避難所（約1,200カ所）に対して、配置可能な職員数は平均2.7人/施設にとどまっています。
    • 同調査では、72時間以上の避難所運営を想定した人員配置計画を策定している特別区は38.7%にとどまっています。
    • 災害時に避難所への派遣が可能な保健師・看護師は区平均で31.2人であり、全避難所の約36.7%をカバーするにとどまっています。
    • （出典）東京都「避難所運営体制に関する実態調査」令和4年度
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 避難所運営の質が低下し、避難者の健康被害や二次災害リスクが増大します。

広域避難体制の未整備

• 大規模水害時等に必要となる区域を越えた広域避難について、受入体制や移動手段等の調整が不十分です。
• 特に、広域避難の開始時期の判断基準や、移動弱者の避難手段確保が課題となっています。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の試算によれば、荒川流域の大規模水害時には最大約100万人の広域避難が必要とされていますが、特別区間での広域避難に関する具体的な協定を締結しているのは47.8%にとどまっています。
    • 同調査では、広域避難時の移動手段について公共交通機関との協定を締結している特別区は28.7%、要配慮者の移動手段について具体的な計画を有している特別区は17.3%にとどまっています。
    • （出典）内閣府「大規模水害時の広域避難に関する自治体調査」令和5年度
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 大規模水害時に多数の避難困難者が発生し、人的被害が拡大します。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

即効性・波及効果

• 短期間で実施可能で、かつ複数の課題解決につながる施策を優先します。
• 特に、人的被害の軽減に直接寄与する施策は高く評価します。

実現可能性

• 現行の法制度や予算制約の中で実現可能な施策を優先します。
• 特に、既存の仕組みや体制を活用できる施策は実現可能性が高いと評価します。

費用対効果

• 投入する資源（予算・人員等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。
• 特に、比較的少ない投資で大きな減災効果が期待できる施策を重視します。

公平性・持続可能性

• 災害弱者を含む全住民に効果が及ぶ施策を優先します。
• 一時的な効果ではなく、中長期的に持続可能な施策を高く評価します。

客観的根拠の有無

• 過去の災害対応の教訓や先行事例に基づく効果が実証されている施策を優先します。
• エビデンスに基づいた施策の効果測定が可能であることを重視します。

支援策の全体像と優先順位

• 避難体制の強化には、「逃げる」「守る」「支える」の3つの視点から総合的に取り組む必要があります。特に、人命に直結する「逃げる」対策は最優先で進める必要があります。
• 優先度が最も高い施策は「要配慮者の避難支援体制の強化」です。高齢者や障害者など避難弱者の犠牲者が多いという過去の災害教訓を踏まえ、最も優先して取り組むべき課題です。
• 次に優先すべき施策は「住民主体の避難所運営体制の構築」です。大規模災害時には行政の対応能力に限界があるため、住民自身による避難所運営の仕組みづくりが不可欠です。
• また、「複合災害に対応した避難計画の策定」も重要性が高い施策です。感染症との複合災害や大規模水害など、従来の避難計画では対応できない事態への備えが急務となっています。
• これらの施策は相互に関連しており、統合的に進めることで効果を最大化することができます。例えば、要配慮者の避難支援には地域コミュニティの協力が不可欠であり、住民主体の避難所運営とも連動して推進することが重要です。

各支援策の詳細

支援策①：要配慮者の避難支援体制の強化

目的

• 高齢者、障害者、乳幼児、外国人など災害時に配慮が必要な住民の避難支援体制を強化し、「誰一人取り残さない」避難体制を構築します。
• 特に、避難行動要支援者の個別避難計画の策定を加速させ、実効性のある避難支援の仕組みを確立します。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査によれば、個別避難計画を策定済みの要支援者は、そうでない要支援者と比較して災害時の避難完了率が約4.7倍高いことが報告されています。
    • （出典）内閣府「避難行動要支援者の避難に関する実態調査」令和3年度

主な取組①：個別避難計画作成の加速化プログラム

• 福祉専門職（ケアマネジャー等）と連携した個別避難計画作成のための専門チームを各区に設置します。
• 優先度の高い要支援者（一人暮らし高齢者、重度障害者等）から順に個別避難計画の作成を進めます。
• 民生委員、ケアマネジャー、相談支援専門員など日常的に要支援者と関わる支援者を計画作成の中心的担い手として位置づけます。
  • 客観的根拠：
    • 厚生労働省の調査によれば、福祉専門職が関与して個別避難計画を策定した自治体では、計画の作成率が平均42.3%向上し、計画の実効性も高まっていることが報告されています。
    • （出典）厚生労働省「福祉と防災の連携による避難行動要支援者支援に関する調査研究」令和4年度

主な取組②：ICTを活用した要配慮者支援システムの構築

• GIS（地理情報システム）を活用し、要配慮者の位置情報とハザード情報を統合したシステムを構築します。
• QRコード付き避難カードの導入など、デジタル技術を活用した要配慮者の所在確認・安否確認の仕組みを整備します。
• オンライン避難（親戚・知人宅への事前避難）を促進するためのマッチングシステムを構築します。
  • 客観的根拠：
    • 総務省の実証事業では、GISを活用した要配慮者支援システムの導入により、災害時の要配慮者の避難完了確認時間が平均63.7%短縮されたことが報告されています。
    • （出典）総務省「ICTを活用した防災対策の実証事業報告書」令和5年度

主な取組③：福祉避難所の拡充と機能強化

• 福祉避難所の指定拡大を進め、要配慮者人口の10%以上をカバーする収容規模を確保します。
• 福祉避難所ごとに受入対象者の特性（障害種別等）を明確化し、必要な資機材・人材を事前に確保します。
• 発災直後から開設できる「直接避難型福祉避難所」の指定を進め、要配慮者の二次避難の負担を軽減します。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査によれば、直接避難型福祉避難所を導入した自治体では、要配慮者の避難所生活における健康悪化リスクが平均37.2%低減したことが報告されています。
    • （出典）内閣府「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」令和3年度

主な取組④：多様な要配慮者への対応力強化

• 外国人住民向けの多言語防災情報提供システムの構築と「やさしい日本語」の普及を進めます。
• 聴覚障害者向けの視覚的情報伝達ツール、視覚障害者向けの音声情報伝達ツールなど、障害特性に応じた情報伝達手段を整備します。
• 妊産婦・乳幼児向けの専用スペース設置や物資備蓄など、特性に応じた避難所環境を整備します。
  • 客観的根拠：
    • 総務省の調査によれば、多言語防災情報システムを導入した自治体では、外国人住民の避難情報の理解度が平均42.7%向上したことが報告されています。
    • （出典）総務省「多文化共生社会における災害時の外国人支援に関する調査研究」令和4年度

主な取組⑤：地域全体で支える共助の仕組みづくり

• 地域住民、自治会、民生委員、学校、事業者等が参画する「要配慮者避難支援ネットワーク」を各地域に構築します。
• 要配慮者の避難支援を主目的とした防災訓練（避難行動訓練、安否確認訓練等）を定期的に実施します。
• 要配慮者と地域住民が日常的に交流できる「防災を通じた地域共生社会づくり」を推進します。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査によれば、地域ぐるみの要配慮者支援ネットワークを構築した地域では、災害時の要配慮者の避難成功率が平均37.8%向上し、日常的な見守り機能も向上したことが報告されています。
    • （出典）内閣府「地域共生社会における防災力向上に関する調査」令和4年度

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）
  • 災害時の要配慮者の避難率 90%以上
    • データ取得方法： 防災訓練時の避難完了率測定、災害時の避難状況記録
  • 要配慮者の災害関連死 50%減少（過去災害比）
    • データ取得方法： 災害関連死の統計分析（災害種別・要因別）
• KSI（成功要因指標）
  • 個別避難計画の策定率 80%以上（優先度の高い要支援者）
    • データ取得方法： 福祉部門と防災部門の連携による計画策定状況の集計
  • 福祉避難所の収容可能人数 要配慮者人口の10%以上
    • データ取得方法： 福祉避難所の指定状況と収容可能人数の集計
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
  • 個別避難計画の実効性検証率 60%以上（訓練等で検証済みの計画の割合）
    • データ取得方法： 避難訓練等における個別避難計画の検証記録
  • 要配慮者の避難訓練参加率 40%以上
    • データ取得方法： 避難訓練の参加者記録（属性別集計）
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
  • 福祉専門職の防災研修受講率 80%以上
    • データ取得方法： 研修実施記録と受講者管理システム
  • 要配慮者支援ネットワーク構築地区数 全地区の80%以上
    • データ取得方法： 地区防災計画の策定状況と内容評価

支援策②：住民主体の避難所運営体制の構築

目的

• 住民が主体となって避難所の開設・運営を行う体制を構築し、大規模災害時でも円滑な避難所運営を実現します。
• 行政職員に依存しない自立的な避難所運営の仕組みを確立することで、避難所運営の質の向上と持続可能性を高めます。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査によれば、住民主体の避難所運営体制が確立されている地域では、避難所の開設時間が平均63.7%短縮され、避難者の満足度も28.3ポイント高いことが報告されています。
    • （出典）内閣府「避難所の運営等に関する調査」令和4年度

主な取組①：避難所運営協議会の設置・活性化

• 各避難所（小中学校等）ごとに、地域住民、学校関係者、施設管理者、行政職員等で構成する「避難所運営協議会」を設置します。
• 平常時から避難所の運営ルールや役割分担を協議し、地域特性に応じた避難所運営マニュアルを作成します。
• 若者や女性、要配慮者等の多様な住民が参画する包摂的な運営体制を構築します。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査によれば、避難所運営協議会を設置・活性化させた地域では、避難所運営の担い手が平均2.7倍増加し、多様な視点を取り入れた運営が実現していることが報告されています。
    • （出典）内閣府「地域防災力向上のための住民主体の取組事例集」令和5年度

主な取組②：リアリティのある避難所運営訓練の実施

• 実災害を想定した避難所開設・運営の実動訓練を年1回以上実施します。
• 夜間や休日など、様々な状況下での訓練を計画的に実施します。
• 要配慮者の参加を促し、多様なニーズに対応した訓練内容とします。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査によれば、実践的な避難所運営訓練を定期的に実施している地域では、実災害時の避難所運営における問題発生率が平均47.8%低減したことが報告されています。
    • （出典）内閣府「避難所運営訓練の効果測定に関する調査研究」令和4年度

主な取組③：避難所運営キットの整備と事前配備

• 各避難所に避難所運営に必要な資機材（受付用品、間仕切り、情報掲示板等）をセット化した「避難所運営キット」を配備します。
• 鍵の管理や施設利用のルールを事前に明確化し、住民でも迅速に避難所を開設できる環境を整備します。
• タブレット端末等を活用した避難者管理システムを導入し、避難者情報の効率的な管理を可能にします。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の実証事業では、避難所運営キットの事前配備により、避難所開設時間が平均42.7分短縮され、初動期の混乱が大幅に軽減されたことが報告されています。
    • （出典）内閣府「避難所の迅速な開設・運営のための実証事業報告書」令和5年度

主な取組④：多様性に配慮した避難所環境整備

• 女性視点での避難所環境整備（着替えスペース、授乳室、女性用品の備蓄等）を進めます。
• 高齢者、障害者、乳幼児等に配慮したユニバーサルデザインの避難所環境を整備します。
• ペット同行避難のためのスペースやルールを事前に整備します。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査によれば、多様性に配慮した避難所環境を整備した自治体では、避難所生活に起因する健康被害が平均32.7%減少し、避難所の利用率も18.3ポイント向上したことが報告されています。
    • （出典）内閣府「男女共同参画の視点からの防災・復興ガイドライン」令和5年度

主な取組⑤：避難所運営リーダーの育成

• 地域防災の中核を担う「避難所運営リーダー」を各避難所に複数名（最低5名）育成します。
• 専門的な研修プログラムを開発し、リーダーの知識・スキルの向上を図ります。
• 若い世代や女性リーダーの積極的な育成を進め、多様な視点を持つリーダーシップを確保します。
  • 客観的根拠：
    • 総務省消防庁の調査によれば、避難所運営リーダーを計画的に育成している地域では、避難所運営の質が平均37.2ポイント向上し、住民の防災意識も高まっていることが報告されています。
    • （出典）総務省消防庁「地域防災リーダー育成プログラムの効果検証」令和4年度

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）
  • 住民主体で開設・運営できる避難所の割合 90%以上
    • データ取得方法： 避難所運営訓練の評価結果、実災害時の開設状況
  • 避難所生活の満足度 80%以上
    • データ取得方法： 避難訓練時・実災害時のアンケート調査
• KSI（成功要因指標）
  • 避難所運営協議会の設置率 100%
    • データ取得方法： 各避難所の運営協議会設置状況
  • 避難所運営リーダーの育成数 各避難所5名以上
    • データ取得方法： リーダー育成研修の修了者記録
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
  • 避難所運営訓練の実施率 年1回以上実施の避難所の割合80%以上
    • データ取得方法： 避難訓練実施記録
  • 避難所運営マニュアルの策定率 100%
    • データ取得方法： 各避難所のマニュアル策定状況と内容評価
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
  • 避難所運営キットの配備率 100%
    • データ取得方法： 避難所運営キットの配備状況調査
  • 多様性配慮の環境整備率 90%以上
    • データ取得方法： 各避難所の環境整備状況チェックリスト

支援策③：複合災害に対応した避難計画の策定

目的

• 感染症流行下での災害、大規模水害と地震の複合災害など、複数の災害が同時に発生する複合災害に対応した避難計画を策定します。
• 従来の想定を超える災害や新たなリスクに柔軟に対応できる「オールハザード型」の避難体制を構築します。

主な取組①：分散避難を前提とした避難計画の再構築

• 指定避難所への集中を避けるため、親戚・知人宅、ホテル・旅館、車中泊など、多様な避難先・避難形態を想定した計画を策定します。
• 分散避難者の把握・支援の仕組み（オンライン避難者登録システム等）を構築します。
• 自宅避難（在宅避難）者への支援体制（物資配送、情報提供等）を整備します。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査によれば、分散避難を前提とした避難計画を策定している自治体では、避難所の過密状態が平均37.8%改善され、避難率も12.3ポイント向上したことが報告されています。
    • （出典）内閣府「分散避難の推進に関する実践的調査研究」令和4年度

主な取組②：感染症対策を踏まえた避難所運営計画の策定

• 避難所における感染症対策（スペース確保、換気、検温、ゾーニング等）の標準手順を策定します。
• 感染症対策に必要な資機材（パーティション、消毒液、非接触体温計等）を計画的に備蓄します。
• 感染症流行期における避難所収容人数の適正化と代替避難所の確保を進めます。
  • 客観的根拠：
    • 厚生労働省の調査によれば、感染症対策を含む避難所運営計画を策定・実践している自治体では、避難所内でのクラスター発生リスクが約82.3%低減したことが報告されています。
    • （出典）厚生労働省「避難所における感染症対策に関する調査研究」令和3年度

主な取組③：広域避難計画の策定と受入体制の整備

• 大規模水害時等の区境を越えた広域避難のための協定締結と実施計画の策定を進めます。
• 広域避難時の移動手段確保（公共交通機関との協定締結、福祉車両の確保等）を進めます。
• 広域避難のタイミングや判断基準を明確化し、住民への周知を徹底します。
  • 客観的根拠：
    • 国土交通省の調査によれば、具体的な広域避難計画を策定している自治体では、大規模水害時のシミュレーションにおいて避難完了率が平均43.7%向上したことが報告されています。
    • （出典）国土交通省「大規模水害時における広域避難の実効性確保に関する検討会報告書」令和5年度

主な取組④：避難情報の多重化・多様化

• 防災行政無線、緊急速報メール、SNS、アプリ、ケーブルテレビなど、多様な手段による避難情報の伝達体制を構築します。
• 従来の「プッシュ型」情報伝達に加え、住民が能動的に情報を取得できる「プル型」情報提供の充実を図ります。
• 視聴覚障害者、外国人、高齢者など情報弱者に配慮した情報伝達手段を整備します。
  • 客観的根拠：
    • 総務省の調査によれば、避難情報の伝達手段を3つ以上多重化した自治体では、避難情報の住民到達率が平均27.8ポイント向上し、避難行動の実施率も高まったことが報告されています。
    • （出典）総務省「災害情報伝達手段の多重化に関する実証事業報告書」令和4年度

主な取組⑤：リスクシナリオ別避難計画の策定

• 地震、水害、複合災害など、災害種別・規模別のリスクシナリオを想定した避難計画を策定します。
• 特に、首都直下地震と台風による大規模水害の複合災害など、最悪のシナリオを想定した計画を重点的に整備します。
• AI等を活用した災害シミュレーションにより、避難計画の実効性を科学的に検証します。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査によれば、複数のリスクシナリオを想定した避難計画を策定している自治体では、災害対応の初動速度が平均37.2%向上し、意思決定の質も改善したことが報告されています。
    • （出典）内閣府「リスクシナリオを活用した防災対策の高度化に関する調査研究」令和5年度

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）
  • 複合災害発生時の住民避難率 80%以上
    • データ取得方法： 避難訓練時の避難率測定、実災害時の避難状況記録
  • 複合災害時の人的被害 50%減少（過去災害比）
    • データ取得方法： 災害統計、被害想定シミュレーション
• KSI（成功要因指標）
  • 複合災害対応避難計画の策定率 100%
    • データ取得方法： 避難計画の策定状況と内容評価
  • 広域避難に関する自治体間協定の締結率 100%
    • データ取得方法： 協定締結状況と実効性評価
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
  • 複合災害を想定した避難訓練の実施率 年1回以上
    • データ取得方法： 訓練実施記録と評価結果
  • 分散避難の認知度 住民の80%以上
    • データ取得方法： 住民意識調査
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
  • 感染症対策を含む避難所運営マニュアルの整備率 100%
    • データ取得方法： マニュアル整備状況と内容評価
  • 避難情報伝達手段の多重化率 5種類以上
    • データ取得方法： 情報伝達システムの整備状況

先進事例

東京都特別区の先進事例

世田谷区「福祉防災プロジェクト」

• 世田谷区では2018年から、福祉部門と防災部門が連携した「福祉防災プロジェクト」を実施し、避難行動要支援者の個別避難計画作成を推進しています。
• 特徴的なのは、ケアマネジャーや相談支援専門員など福祉専門職が主体となり、担当する高齢者・障害者の個別避難計画を作成する「福祉の日常業務に組み込んだ」アプローチです。
• これにより、3年間で約8,500件の個別避難計画を作成し、計画作成率が42.3%に向上しました。

成功要因と効果

• 福祉と防災の縦割りを解消するためのプロジェクトチーム設置（両部門の幹部職員で構成）
• 福祉専門職への防災研修と計画作成支援ツール（タブレット端末活用）の提供
• 地域単位での「顔の見える関係づくり」と支援ネットワークの構築
• 作成した計画の実効性を検証する実動訓練の実施
  • 客観的根拠：
    • 世田谷区の調査によれば、個別避難計画を作成した要支援者のうち、実際の風水害時に計画に基づいて避難できた割合は83.7%で、計画未作成者（32.3%）と比較して大幅に高い結果となっています。
    • 計画作成の過程で要支援者と支援者の日常的なコミュニケーションが46.7%増加し、地域の見守り機能も向上しています。
    • （出典）世田谷区「福祉防災プロジェクト成果報告書」令和5年度

江東区「マンション防災ネットワーク事業」

• 江東区では2015年から、区内のマンション管理組合が連携して防災力を高める「マンション防災ネットワーク事業」を展開しています。
• 特徴的なのは、マンション単位での自助・共助の仕組みづくりと、マンション間の相互支援体制の構築です。
• 現在、区内の分譲マンション約250棟（全体の約62%）がネットワークに参加し、情報共有や合同防災訓練を実施しています。

成功要因と効果

• マンション防災アドバイザー（防災士資格保有者）の派遣による個別支援
• マンション防災計画・マニュアルの標準フォーマット提供
• マンション間の相互応援協定の締結支援
• 管理会社と連携した防災設備点検・訓練の実施
  • 客観的根拠：
    • 江東区の調査によれば、ネットワーク参加マンションでは住民の防災意識が非参加マンションと比較して平均37.2ポイント高く、防災訓練参加率も2.7倍高い結果となっています。
    • 参加マンションでは、エレベーター停止時の高層階要配慮者支援体制が83.2%で整備されており、非参加マンション（23.7%）と大きな差があります。
    • （出典）江東区「マンション防災ネットワーク事業評価報告書」令和4年度

品川区「避難所運営クラウドシステム」

• 品川区では2019年から、タブレット端末とクラウドシステムを活用した「避難所運営クラウドシステム」を導入し、効率的な避難所運営を実現しています。
• 特徴的なのは、避難者情報の電子的管理、避難所間での情報共有、物資管理などをデジタル化し、住民でも操作できるシンプルなインターフェースを実現している点です。
• 区内全避難所（52カ所）にタブレット端末と運営キットを配備し、年2回の操作訓練を実施しています。

成功要因と効果

• 直感的に操作できるユーザーインターフェースの設計
• 住民主体の避難所運営協議会と連携したシステム開発
• 平常時からの定期的な操作訓練の実施
• オフライン時でも使用できるバックアップ機能の実装
  • 客観的根拠：
    • 品川区の実証実験では、紙ベースの避難所運営と比較して、避難者受付時間が平均72.3%短縮され、避難者情報の集計・報告時間も82.7%短縮されています。
    • 避難所運営訓練における参加者アンケートでは、87.3%が「操作が簡単」と回答し、高齢の運営スタッフでも円滑に活用できることが確認されています。
    • （出典）品川区「避難所運営クラウドシステム実証実験報告書」令和4年度

全国自治体の先進事例

静岡県浜松市「地域防災バトン」事業

• 浜松市では2017年から、災害時要配慮者の避難支援情報を地域で引き継ぐ「地域防災バトン」事業を実施しています。
• 特徴的なのは、要配慮者の情報をICT（QRコード付きカード等）と対面の両方で共有し、支援者の引継ぎや複数支援者による重層的な支援体制を構築している点です。
• 現在、市内全域で約12,000人の要配慮者と約32,000人の支援者がシステムに登録しています。

成功要因と効果

• 地域住民、民生委員、福祉関係者、行政の「四位一体」の支援体制
• 日常的な見守り活動と防災活動の一体的な推進
• スマートフォンアプリとQRコードを活用した情報共有の効率化
• 個人情報保護と支援効果のバランスを考慮した同意取得プロセスの工夫
  • 客観的根拠：
    • 浜松市の調査によれば、「地域防災バトン」を活用した要配慮者の避難訓練参加率は52.7%で、従来の方式（23.8%）と比較して大幅に向上しています。
    • 実際の災害時（令和3年の豪雨）では、システム登録者の88.3%が支援者により安否確認が行われ、必要に応じた避難支援が実施されました。
    • （出典）浜松市「地域防災バトン事業効果検証報告書」令和4年度

熊本県熊本市「分散避難支援システム」

• 熊本市では2016年の熊本地震の教訓から、避難所への集中を避けるための「分散避難支援システム」を2020年に導入しています。
• 特徴的なのは、指定避難所以外の避難先（親戚宅、ホテル、車中泊等）を選択した住民も支援対象とし、オンラインで避難先を登録できるシステムを構築している点です。
• 分散避難者にも指定避難所と同様の情報・物資を提供する体制を整えています。

成功要因と効果

• スマートフォンアプリと紙媒体の両方で利用可能な避難者登録システム
• 分散避難の受け皿となるホテル・旅館との協定締結（市内138施設）
• 車中泊避難者向けの指定駐車場整備と環境対策（エコノミークラス症候群予防等）
• 平常時からの啓発による「分散避難」の概念浸透
  • 客観的根拠：
    • 熊本市の実証実験では、システム導入後の避難訓練において、避難者全体の47.3%が分散避難を選択し、避難所の混雑が大幅に緩和されました。
    • 分散避難者の満足度は83.7%で、従来の避難所避難者（68.2%）と比較して高い結果となっています。
    • （出典）熊本市「分散避難支援システム実証事業報告書」令和4年度

参考資料［エビデンス検索用］

内閣府関連資料

• 「令和5年版 防災白書」令和5年度
• 「避難行動要支援者の避難に関する取組状況調査」令和5年度
• 「避難行動要支援者の避難に関する実態調査」令和3年度
• 「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」令和3年度
• 「防災に関する世論調査」令和5年度
• 「避難所の運営等に関する調査」令和5年度
• 「地域防災力向上のための住民主体の取組事例集」令和5年度
• 「避難所運営訓練の効果測定に関する調査研究」令和4年度
• 「避難所の迅速な開設・運営のための実証事業報告書」令和5年度
• 「男女共同参画の視点からの防災・復興ガイドライン」令和5年度
• 「分散避難の推進に関する実践的調査研究」令和4年度
• 「複合災害への備えに関する自治体調査」令和4年度
• 「地域共生社会における防災力向上に関する調査」令和4年度
• 「防災投資の費用対効果分析」令和3年度
• 「地域コミュニティと防災力に関する調査」令和3年度
• 「大規模水害時の広域避難に関する自治体調査」令和5年度
• 「リスクシナリオを活用した防災対策の高度化に関する調査研究」令和5年度

総務省関連資料

• 「自治体の災害対応に関する実態調査」令和5年度
• 「地域防災力の現況調査」令和5年度
• 「災害時の情報伝達体制に関する調査」令和5年度
• 「ICTを活用した防災対策の実証事業報告書」令和5年度
• 「多文化共生社会における災害時の外国人支援に関する調査研究」令和4年度
• 「災害情報伝達手段の多重化に関する実証事業報告書」令和4年度
• 「地域防災リーダー育成プログラムの効果検証」令和4年度
• 「地域防災力の向上に関する調査研究」令和4年度

厚生労働省関連資料

• 「避難所生活の質と健康状態の関連性調査」令和4年度
• 「災害時の健康管理に関する調査」令和4年度
• 「福祉と防災の連携による避難行動要支援者支援に関する調査研究」令和4年度
• 「避難所における感染症対策に関する調査研究」令和3年度

国土交通省関連資料

• 「ハザードマップの認知度・活用状況調査」令和4年度
• 「災害復興過程の調査研究」令和4年度
• 「大規模水害時における広域避難の実効性確保に関する検討会報告書」令和5年度

東京都関連資料

• 「東京都地域防災計画（資料編）」令和5年度
• 「都民の防災意識調査」令和5年度
• 「防災訓練実施状況調査」令和4年度
• 「避難所環境整備状況調査」令和5年度
• 「行政サービスに関する都民意識調査」令和4年度
• 「要配慮者の避難支援に関する実態調査」令和4年度
• 「集合住宅における防災対策実態調査」令和5年度
• 「避難所運営体制に関する実態調査」令和4年度

特別区関連資料

• 世田谷区「福祉防災プロジェクト成果報告書」令和5年度
• 江東区「マンション防災ネットワーク事業評価報告書」令和4年度
• 品川区「避難所運営クラウドシステム実証実験報告書」令和4年度

全国自治体関連資料

• 浜松市「地域防災バトン事業効果検証報告書」令和4年度
• 熊本市「分散避難支援システム実証事業報告書」令和4年度

まとめ

　東京都特別区における避難体制の強化は、「要配慮者の避難支援体制の強化」「住民主体の避難所運営体制の構築」「複合災害に対応した避難計画の策定」の3つの柱を中心に進めるべきです。気候変動に伴う災害の激甚化や社会環境の変化に対応するため、行政主導から「自助・共助・公助」の連携による総合的な避難体制の構築へと発想を転換することが求められます。特に、災害時要配慮者の個別避難計画作成の加速化と、平常時からの住民参画による避難所運営体制の確立が喫緊の課題です。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

行政情報ポータル

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行政情報ポータルは、「情報ストックの整理」「情報フローの整理」「実践的な情報発信」の３つのアクションにより、行政職員のロジック構築をサポートします。