11 防災

要配慮者支援の強化

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目次
  1. はじめに
  2. 要配慮者に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（要配慮者を取り巻く環境）

  • 自治体が要配慮者支援強化策を行う意義は「誰一人取り残さない包摂的な社会の実現」と「災害時・平時を問わない持続可能な支援体制の構築」にあります。
  • 「要配慮者」とは、災害対策基本法において「高齢者、障害者、乳幼児その他の特に配慮を要する者」と定義されており、具体的には妊産婦、傷病者、内部障害や難病のある方、外国人なども含まれます。
  • 東京都特別区は、全国を上回るペースでの高齢化、単身世帯の増加、外国人住民の急増という人口構造の大きな転換期に直面しています。これにより、支援を必要とする人々の数が増加するだけでなく、そのニーズが多様化・複雑化しており、従来の分野別の支援体制では対応が困難な状況が生じています。

意義

住民にとっての意義

安心・安全な生活の保障
  • 日常生活の困りごとから災害時の避難まで、必要な時に適切な支援を受けられる体制は、住民の根源的な安心感につながります。
  • 支援体制が明確であることは、特に困難を抱える住民本人だけでなく、その家族の精神的・物理的負担を軽減します。
尊厳の維持と社会参加
  • 支援を通じて社会的孤立を防ぎ、個人の尊厳を守るとともに、誰もが地域社会の一員として役割を持ち、参加できる機会を創出します。
  • 一人ひとりが尊重され、自分らしく暮らせる環境は、生活の質（QOL）の向上に直結します。

地域社会にとっての意義

共助の精神の醸成
  • 支援活動を通じて住民間の顔の見える関係が生まれ、希薄化しつつある地域コミュニティの再活性化と、災害時に実効性のある共助体制の構築に寄与します。
  • 要配慮者を地域全体で支える文化は、社会全体の連帯感を高めます。
多様性の受容と活力の向上
  • 高齢者、障害者、外国人など、多様な背景を持つ人々が共に支え合い、活躍できる社会は、新たな価値観や活力を生み出し、地域全体のレジリエンス（回復力・しなやかさ）を高めます。

行政にとっての意義

持続可能な行政運営
  • 課題が深刻化・複雑化する前の早期対応（予防的支援）により、将来的な行政コストの増大を抑制し、持続可能な社会保障制度の運営に貢献します。
  • 重層的な支援体制は、行政資源の効率的な配分を可能にします。
行政への信頼向上
  • 住民が最も困難な状況にある時に、寄り添い、支える行政の姿勢を示すことで、住民からの信頼感を醸成し、他の様々な政策への協力も得やすくなります。

（参考）歴史・経過

1960年代
1970年代
1990年代
2000年代
2010年代
  • 東日本大震災（2011年）の甚大な被害を受け、災害対策基本法が改正（2013年）され、市町村に対して自力での避難が困難な人の名簿（避難行動要支援者名簿）の作成が義務付けられます。
  • 障害者総合支援法が施行（2013年）され、支援の対象に難病患者等が追加されるなど、制度の谷間を埋めるための改正が行われます。
2020年代
  • 新型コロナウイルス感染症の世界的な流行により、人々の接触機会が減少し、社会的孤立やデジタルデバイドといった新たな課題が浮き彫りになります。
  • 社会福祉法が改正され「重層的支援体制整備事業」が創設（2021年施行）。分野や属性を問わない包括的な相談支援体制の構築が、自治体の努力義務とされます。

要配慮者に関する現状データ

高齢者の増加と世帯構造の変化

  • 全国の状況
    • 日本の総人口に占める65歳以上人口の割合（高齢化率）は29.1％（令和5年10月1日現在）に達し、過去最高を更新しました。
    • 将来推計では、令和52（2070）年には約2.6人に1人が65歳以上、約4人に1人が75歳以上になると見込まれています。
  • 東京都の状況
    • 東京都の高齢者人口は311万8千人（令和6年9月15日推計）、高齢化率は23.5％で、いずれも過去最高となっています。
    • 特に75歳以上の後期高齢者人口は181万5千人と増加が著しく、要配慮者支援のニーズがより高い層が増えていることを示唆しています。
  • 特別区の状況
    • 特別区全体の高齢化率は22.39％（令和4年1月1日現在）ですが、区によって差があり、最も高い足立区では24.83％に達しています。都心部と周辺部での高齢化の進展度合いに違いが見られます。
  • 単身世帯の急増

障害者数の増加と内訳の変化

外国人住民の急増

生活困窮世帯の状況

要介護・要支援認定者数の推移

課題

住民の課題

複雑化するニーズと制度の狭間
  • 高齢、障害、貧困、国籍など、複数の課題を同時に抱える住民が増加しており、既存の縦割りで設計された支援制度では、いずれの窓口でも十分な支援が受けられない「制度の狭間」に陥りやすい状況があります。
    • 客観的根拠：
      • 令和6年版障害者白書によると、在宅の身体障害者のうち65歳以上が72.6%を占め、また精神障害者（外来）でも65歳以上が35.1%にのぼるなど、「高齢」と「障害」が重複する層が非常に厚くなっています。
      • （出典）内閣府「令和6年版 障害者白書」令和6年度 24
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 支援からこぼれ落ちる人々が増加し、個人の尊厳が損なわれると共に、問題が深刻化してから対応するため社会的コストが増大します。
社会からの孤立と情報へのアクセスの困難
  • 単身高齢者や日中一人で過ごす世帯、日本語での情報収集に不安のある外国人などは、地域社会から孤立しやすく、行政が発信する重要な支援情報やサービスが届きにくいという課題があります。
災害時における避難の困難性
  • 身体的な理由で自力での移動が難しい高齢者や障害者、あるいは地理に不慣れで災害情報が理解しにくい外国人などは、災害発生時に迅速かつ安全な避難行動をとることが極めて困難です。

地域社会の課題

地域コミュニティの担い手不足と共助機能の低下
  • 町会・自治会といった伝統的な地縁組織の加入率低下や役員の高齢化が進み、日常的な見守りや声かけ、災害時の安否確認といった地域本来の共助機能が著しく弱体化しています。
    • 客観的根拠：
      • 東京都の調査では、特別区の町会・自治会加入率は過去と比較して低下傾向にあり、地域活動の担い手不足が深刻な課題として指摘されています。
      • （出典）東京都「地域コミュニティ実態調査」令和4年度
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 行政サービスだけではカバーしきれない住民の細やかなニーズが放置され、地域のセーフティネットに穴が開いた状態となります。
多様な住民構成への対応力不足
  • 急増する外国人住民に対し、言語や文化、宗教上の習慣の違いを乗り越えて支援を行うための地域のノウハウや人材が不足しています。これにより、外国人住民が地域から孤立したり、文化的な摩擦が生じたりする可能性があります。
    • 客観的根拠：
      • 東京都特別区の外国人住民数は約70.2万人（令和6年6月末）に達し、その国籍も中国、ベトナム、韓国など多様化しています。
      • （出典）出入国在留管理庁「在留外国人統計」令和6年 17
      • （出典）(https://www.stat.go.jp/info/today/pdf/180.pdf) 28
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 外国人住民が生活上の困難を誰にも相談できずに抱え込み、地域全体の防犯や公衆衛生、防災上のリスク要因となる恐れがあります。
支援の担い手（専門職・ボランティア）の不足と疲弊
  • 増大・複雑化する支援ニーズに対し、介護・福祉分野の専門職や、民生委員・児童委員、地域のボランティアといった支援の担い手が絶対的に不足しています。また、既存の担い手も過重な負担により疲弊し、活動の継続が困難になるケースが増えています。
    • 客観的根拠：
      • 介護分野における人材不足は深刻であり、有効求人倍率は他産業と比較して高い水準で推移しています。
      • 民生委員・児童委員のなり手不足は全国的な課題であり、定数に対する欠員が生じている自治体も少なくありません。
      • （出典）厚生労働省「一般職業紹介状況」
      • （出典）全国民生委員児童委員連合会「活動状況調査」
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 支援体制そのものが崩壊し、必要な人にサービスが届かない「介護・福祉難民」が多発し、社会不安が増大します。

行政の課題

縦割り行政による連携不足と支援の非効率
  • 福祉、防災、国際交流、保健医療といった担当部署が、それぞれの計画や法令に基づいて縦割りで事業を実施しているため、複合的な課題を持つ住民への対応が非効率となり、支援が分断されがちです。
「避難行動要支援者名簿」の実効性の課題
  • 名簿の作成は法律で義務化されたものの、個人情報の取り扱いに関する懸念から、平時からの地域への情報提供に本人の「同意」を必須とする自治体が多く、名簿情報を活用して実際の支援につなげる地域側の体制も未整備なため、「作っただけ」で終わっているケースが少なくありません。
増大する社会保障費と財政的持続可能性
  • 高齢化の進展に伴い、介護保険や医療、生活保護に関連する社会保障給付費は増大の一途をたどっています。これが区財政を圧迫し、他の重要な住民サービス（教育、まちづくり等）の財源を削らざるを得ない状況を生み出しています。
    • 客観的根拠：
      • 令和6年版高齢社会白書によると、国の社会保障給付費は増加を続けており、その内訳を見ると年金・医療・福祉その他を合わせた高齢者関係給付費が大きな割合を占めています。
      • （出典）内閣府「令和6年版 高齢社会白書」令和6年度 10
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 財政の硬直化が進み、将来世代への負担を増大させるとともに、新たな行政課題に対応するための投資ができなくなり、都市の活力や競争力が失われます。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果
    • 課題の緊急性が高く、実施から効果発現までの期間が比較的短い施策や、高齢者・障害者・外国人など複数の要配慮者層に横断的に効果が及ぶ施策を高く評価します。
  • 実現可能性
    • 大規模な法改正を伴わず、既存の制度や「重層的支援体制整備事業」などの国の枠組みを活用・発展させることで、比較的速やかに着手できる施策を優先します。
  • 費用対効果
    • 課題が深刻化・複雑化する前の予防的な介入により、将来的な対応コスト（医療費、施設入所費用など）の削減効果が見込める施策を重視します。
  • 公平性・持続可能性
    • 特定の団体や個人（例：民生委員、一部のボランティア）への過度な負担に依存せず、多様な主体が関わることで持続可能な仕組みを構築する施策を優先します。
  • 客観的根拠の有無
    • 国のモデル事業や他の自治体の先進事例等で、その有効性が示されている、あるいはその蓋然性が高い施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 課題分析で明らかになった、支援制度や関係機関、平時と災害時の間の「断絶」を、「接続」へと転換することを基本戦略とします。このため、以下の3つの支援策を相互に関連させながら、段階的かつ一体的に推進します。
  • 優先度【高】：支援策① 包括的・重層的支援体制の構築
    • 縦割り行政の壁を壊し、複雑・複合化した課題にワンストップで対応する体制は、全ての支援の土台となるため、最優先で取り組みます。
  • 優先度【中】：支援策② 「誰一人取り残さない」防災・減災体制の強化
    • 支援策①で構築される包括的な支援体制と連携させることで、「避難行動要支援者名簿」の実効性を飛躍的に高めることができます。平時と災害時の支援をシームレスに繋ぐため、次に優先すべき施策です。
  • 優先度【低・中長期的】：支援策③ 地域共生社会を支えるコミュニティ基盤の再構築
    • 上記2つの施策が地域に根付き、持続可能なものとなるための土壌づくりと位置づけられます。即効性は低いものの、中長期的な視点では最も重要な基盤整備です。

各支援策の詳細

支援策①：包括的・重層的支援体制の構築

目的
  • 制度の狭間に置かれている人や、複数の困難を抱える世帯を、行政の支援網から漏らすことなく確実に把握し、適切な支援につなげます。
  • 相談者がどの窓口を訪れても、分野横断的な視点から課題を整理し、ワンストップで対応が完結する体制を整備します。
    • 客観的根拠：
      • 令和3年施行の改正社会福祉法により創設された「重層的支援体制整備事業」は、市町村に対し、既存の相談支援事業（介護、障害、子ども、生活困窮）を活かしつつ、「相談支援」「参加支援」「地域づくりに向けた支援」を一体的に実施することを促しています。
      • （出典）厚生労働省「社会福祉法」
      • （出典）世田谷区「世田谷区地域保健医療福祉総合計画」令和6年度 9
主な取組①：断らない相談支援体制の整備（多機関協働事業）
主な取組②：アウトリーチ（訪問型）を通じた継続的支援事業
  • ひきこもり、8050問題、ゴミ屋敷など、自らSOSを発信することが難しい世帯に対し、専門職（保健師、精神保健福祉士、社会福祉士等）が積極的に訪問するアウトリーチチームを組織します。
  • 民生委員や地域包括支援センター、地域のNPO、アパートの家主等からの情報提供を基に、課題が深刻化する前に早期にリスクを発見し、継続的に関わることで信頼関係を構築し、支援につなげます。
主な取組③：参加支援事業の推進
  • 社会的孤立状態にある要配慮者が、再び社会とのつながりを回復できるよう、就労準備支援プログラムや、地域のサロン・居場所への同行支援を実施します。
  • ピアサポート活動（同じ悩みや経験を持つ当事者同士の支え合い活動）を推進するため、ピアサポーターの養成研修や活動団体の立ち上げを支援します。
    • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 制度の狭間に起因する問題（孤独死、虐待相談対応件数等）の発生件数を年間5%削減
    • データ取得方法： 監察医務院データ、高齢者・障害者・児童虐待対応窓口の統計データ
  • KSI（成功要因指標）
    • 複合的な課題を抱えるケースに対する多機関連携による支援会議の開催件数 年間100件以上
    • データ取得方法： 「まるごと相談支援センター」の業務記録システム
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 「まるごと相談支援センター」利用者のうち、「問題解決につながった」「満足した」と回答した割合 80%以上
    • データ取得方法： センター利用者への半年後のフォローアップアンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 「まるごと相談支援センター」の年間相談受付件数、アウトリーチ支援の年間訪問実世帯数
    • データ取得方法： センターおよびアウトリーチチームの活動実績報告

支援策②：「誰一人取り残さない」防災・減災体制の強化

目的
  • 災害時における要配慮者の犠牲者ゼロを目指します。
  • 法律で作成が義務付けられている「避難行動要支援者名簿」の実効性を高め、平時からの見守り活動と災害時の確実な避難支援をシームレスに結びつけます。
    • 客観的根拠：
      • 過去の大規模災害において、犠牲者の多くが高齢者や障害者であった教訓から、要配慮者支援は防災計画の最重要課題の一つとされています。
      • （出典）内閣府「災害対策基本法」
主な取組①：個別避難計画の作成推進とデジタル化
  • 名簿登載者一人ひとりについて、支援者（誰が）、避難のタイミング（いつ）、避難先（どこへ）、避難方法（どのように）を具体的に定めた「個別避難計画」の作成を、支援策①の包括的支援体制と連携しながら推進します。
  • ケアマネジャーや相談支援専門員が作成するケアプラン等と連動させ、作成業務の負担を軽減します。作成した計画はデジタルデータで管理し、関係者間で安全に共有できる仕組みを構築します。
主な取組②：名簿情報の平時からの活用に関する条例改正
  • 災害時の円滑な支援体制を平時から構築するため、本人から明確な拒否の意思表示がない限り、町会・自治会や民生委員、地域の消防団等の避難支援等関係者に名簿情報を提供できるよう、区の個人情報保護条例等を見直します。
  • 情報提供を受ける団体とは、個人情報の適正な管理と目的外利用の禁止を定めた協定を締結し、漏洩リスクを管理します。
主な取組③：福祉避難所の機能強化とマッチング
  • 特別な配慮を要する人を受け入れる福祉避難所（主に社会福祉施設を指定）について、災害時に確実に機能するよう、必要な物資（液体ミルク、アレルギー対応食、介護用品等）の備蓄や、福祉専門職の派遣体制を具体化した協定を再締結します。
  • 個別避難計画に基づき、要支援者の特性と福祉避難所の機能をあらかじめマッチングさせ、災害時に混乱なく受け入れが行われる体制を整えます。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 大規模災害発生時における要配慮者の犠牲者数 ゼロ
    • データ取得方法： 災害発生後の区災害対策本部による被害状況調査
  • KSI（成功要因指標）
    • 避難行動要支援者名簿登載者のうち個別避難計画が作成された者の割合 5年間で80%達成
    • データ取得方法： 防災担当課における個別計画作成状況の管理システム
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 個別避難計画に基づく地域防災訓練への要配慮者の参加率（または代理参加含む） 年間10%向上
    • データ取得方法： 訓練実施時の参加者名簿およびアンケート
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 個別避難計画作成に関する地域説明会の開催数（年20回以上）、福祉避難所との合同訓練の実施回数（全指定施設で年1回以上）
    • データ取得方法： 防災担当課および福祉担当課の事業実績報告

支援策③：地域共生社会を支えるコミュニティ基盤の再構築

目的
  • 希薄化した地域のつながりを再生し、住民が主体となって互いに支え合う「地域力」を向上させ、行政サービスだけに依存しない持続可能な支援基盤を構築します。
  • 行政と地域住民、NPO、企業などが協働（ガバナンス）で地域の福祉課題解決に取り組むためのプラットフォームを整備します。
主な取組①：地域活動の拠点となる「居場所」づくり支援（地域づくり事業）
  • 子ども食堂、多世代交流サロン、障害者や外国人が気軽に集えるカフェなど、住民が孤立せず、社会との接点を持てる多様な「居場所」の立ち上げや運営を、補助金や専門家派遣により支援します。
  • 空き家や公共施設の空きスペースを活動場所に提供するマッチング事業を、区社会福祉協議会と連携して実施します。
主な取組②：多様な主体が参画する地域協議体の設置
  • 小学校区など、身近な地域単位で、住民、NPO、社会福祉協議会、企業、学校、行政などが定期的に集まり、地域の福祉課題を共有し、解決策を協議・実践する「地域福祉円卓会議（仮称）」の設置を推進します。
  • この協議体を通じて、地域に眠る資源（マンパワー、ノウハウ、資金、場所）を可視化し、課題解決のために有効活用する仕組みを構築します。
    • 客観的根拠：
主な取組③：デジタル技術を活用した地域内情報連携の促進
  • 地域のイベント情報、ボランティア募集、支援が必要な人の情報（個人情報に最大限配慮した上で）などを共有できる、地域限定のデジタル回覧板やアプリの導入を支援します。
  • 公民館や福祉施設などで高齢者向けのスマホ教室を定期的に開催し、デジタルデバイド（情報格差）を解消することで、より多くの住民がこの情報ネットワークに参加できるよう促します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 住民意識調査における「自身の健康状態にかかわらず、この地域に住み続けたい」と回答した人の割合 90%以上
    • データ取得方法： 2年に1回実施する区民意識調査
  • KSI（成功要因指標）
    • 何らかの地域活動（町会・自治会、NPO、ボランティア等）への参加率 前回調査比5ポイント向上
    • データ取得方法： 区民意識調査、各団体の登録者数調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 住民意識調査における「近所付き合いがある」「困ったときに相談できる人が近所にいる」と回答した人の割合 前回調査比10ポイント向上
    • データ取得方法： 区民意識調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 区が支援する「居場所」の数（年間20か所増）、地域福祉円卓会議の開催回数（全地区で年4回以上）、地域デジタル回覧板の登録者数
    • データ取得方法： 各担当課の事業実績報告、社会福祉協議会の活動報告

先進事例

東京都特別区の先進事例

世田谷区「世田谷版地域包括ケアシステムの推進」

  • 世田谷区は、区内28か所の「あんしんすこやかセンター（地域包括支援センター）」と5か所の「地区社会福祉協議会」をまちづくりセンター内に一体的に配置し、身近な相談窓口機能を強化しています。高齢者だけでなく、障害者や子ども、生活困窮者など、全ての世代を対象とした包括的な支援体制を「世田谷版地域包括ケアシステム」と位置づけ、アウトリーチ支援や多機関協働による複雑なケースへの対応に先進的に取り組んでいます。

大田区「地域力による地域共生社会の実現」

  • 大田区は、「ともに支えあい 地域力ではぐくむ 安心して暮らせるまち」を基本理念に掲げ、行政が前面に出るのではなく、住民が主体となる居場所づくりや支え合い活動を積極的に支援するアプローチを採っています。区社会福祉協議会と連携し、地域の多様な主体（住民、NPO、企業等）が持つ力を引き出し、それらをネットワーク化することで課題解決を図る「地域力」の醸成に重点を置いています。

練馬区「重層的支援体制整備事業の計画的導入」

  • 練馬区は、令和7年度からの次期地域福祉計画において、国の「重層的支援体制整備事業」を明確に計画に位置づけ、「断らない相談支援」「参加支援」「地域づくり」を一体的に実施する体制の構築を目指しています。ひきこもりや8050問題など、複合的な課題を抱える世帯への包括的支援を強化する方針を具体的に打ち出しており、計画段階からの戦略的な取り組みが注目されます。

全国自治体の先進事例

豊田市「避難行動要支援者名簿制度と地域支援体制の連携」

  • 豊田市は、作成した避難行動要支援者名簿の情報を、本人の同意に基づき自治区や民生委員、自主防災会等に平時から提供しています。提供された名簿は、日常の見守り活動や個別の防災訓練に活用されています。さらに、市が主催し、地域と連携した勉強会やワークショップを重ねることで、顔の見える関係を構築し、災害時における実効性のある支援体制を着実に整備しています。

松阪市「名簿活用の手引きによる地域支援の標準化」

  • 松阪市は、名簿情報の提供に関する同意の意向確認を丁寧に行うプロセスを確立するとともに、情報提供を受けた地域団体（自治会等）向けに、具体的な「名簿活用の手引き」を策定・配布しています。この手引きには、名簿の厳重な管理方法から、平時の見守り活動のポイント、災害時の安否確認・避難支援の具体的な手順までが分かりやすく示されており、地域が安心して活動に取り組める環境を整えています。

参考資料［エビデンス検索用］

まとめ

　東京都特別区における要配慮者支援は、高齢化、障害の多様化、国際化といった人口構造の大きな変化に直面し、重大な転換点にあります。本記事で示したように、課題は個別の事象ではなく、制度・地域・平時と有事の間の「断絶」に根差しています。今後は、縦割りを排した「包括的・重層的支援体制」を基盤に、平時からの顔の見える関係づくりを防災・減災に直結させ、誰もが主体的に参画できるコミュニティを再構築するという、統合的なアプローチが不可欠です。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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