11 防災

福祉避難所の整備・運営

masashi0025
目次
  1. はじめに
  2. 福祉避難所に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（福祉避難所を取り巻く環境）

意義

住民にとっての意義

要配慮者の生命・健康・尊厳の保護

地域社会にとっての意義

災害レジリエンスの向上

行政にとっての意義

法的責務の履行と信頼の確保

（参考）歴史・経過

1995年：阪神・淡路大震災
2004年：新潟県中越地震
  • 全国で初めて「福祉避難所」という名称で施設が正式に開設されました。しかし、開設の判断が遅れ、対象者への周知も不十分であったため、有効に機能したとは言えず、多くの要配慮者が車中泊を余儀なくされるなどの課題が露呈しました。
2007年：新潟県中越沖地震
  • 再び福祉避難所が開設されましたが、周知不足から利用率は6割弱と低迷しました。その一方で、特別養護老人ホーム等には緊急入所を希望する要配慮者が殺到し、避難ニーズと受け入れ体制のミスマッチが大きな問題となりました。
2011年：東日本大震災
  • 広域かつ長期にわたる避難生活において、福祉避難所の絶対数が不足していること、また運営を担う福祉専門職が圧倒的に足りないことが深刻な課題として浮かび上がりました。
2013年：災害対策基本法改正
2019年：令和元年東日本台風（台風19号）
2021年（令和3年）：災害対策基本法再改正

福祉避難所に関する現状データ

  • 福祉避難所を取り巻く現状をデータから分析すると、支援を必要とする要配慮者人口という「需要」が急増しているのに対し、実効性のある避難所の確保という「供給」が質・量ともに追いついていない、という深刻な乖離が見えてきます。このギャップは、特に民間施設との連携に依存する現在の仕組みの脆弱性を示しており、行政による強力な支援策がなければ、令和3年の法改正の理念が形骸化しかねないという体系的なリスクをはらんでいます。
要配慮者人口の推移
  • ##### 高齢者人口の増加
    • 日本の65歳以上人口は、令和6年10月1日時点で3,624万人（総人口の29.3%）に達し、過去最高を更新し続けています。特に、より手厚い支援を必要とする75歳以上人口は2,078万人と、65～74歳人口（1,547万人）を500万人以上も上回っており、福祉的ニーズの高い後期高齢者層が急増していることがわかります。この傾向は、福祉避難所の需要が今後ますます高まることを示しています。
  • ##### 障害者人口の増加と多様化
    • 身体障害者手帳所持者数は令和5年度末時点で約478万人と微減傾向にある一方で、知的障害者（療育手帳所持者）は約128万人（前年度比3.1%増）、精神障害者保健福祉手帳所持者数は約145万人（同7.7%増）と、知的障害や精神障害のある方を中心に著しく増加しています。
    • この増加は、発達障害や高次脳機能障害など、支援ニーズの多様化を反映しています。これは、福祉避難所においても、単なる物理的なバリアフリー化だけでなく、多様な障害特性に対応できる専門的な支援体制が不可欠であることを示唆しています。
福祉避難所の確保状況
  • ##### 全国の状況（令和5年10月1日時点）
    • 全国の市区町村が確保している福祉避難所の総数は26,116箇所です。
    • しかし、その内訳を見ると、災害対策基本法に基づき正式に指定・公示され、法的な位置づけが明確な「指定福祉避難所」は9,398箇所と、全体の36.0%に留まっています。
    • 残りの16,718箇所（64.0%）は、自治体と施設間の「協定」等によって確保されているに過ぎず、災害時における運営体制や設備、人員確保の実効性にばらつきがある可能性が懸念されます。
  • ##### 東京都の状況（令和5年4月1日時点）
    • 東京都内で確保されている福祉避難所は約1,600箇所です。
    • （出典）東京都「避難所及び避難場所」令和5年 17
    • 全国と同様に、協定頼みの施設が多く、法的に位置づけられた「指定福祉避難所」の割合を高めていくことが喫緊の課題であると推察されます。
個別避難計画の作成状況

課題

住民の課題

多様な障害特性に対応できない避難所環境
  • 多くの福祉避難所は、車いす利用者などを想定した物理的なバリアフリー化が中心であり、知的障害、精神障害、発達障害のある人が必要とする静穏な環境や、パニックを誘発しないためのパーソナルスペース、専門的なコミュニケーション支援などが著しく不足しています。
    • 客観的根拠：
      • 内閣府の調査によれば、福祉避難所が身体障害者の受入れ体制を「整っている」と回答した割合は68.7%であるのに対し、知的障害者は42.3%、精神障害者は31.8%にまで低下します。また、聴覚障害者への情報保障（手話通訳等）や視覚障害者への誘導支援体制も不十分な施設が多いのが現状です。
      • （出典）内閣府「福祉避難所の運営等に関する実態調査 結果報告書」 20
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 避難所生活の困難さを予測した要配慮者が避難をためらい、危険な自宅等に留まることで、本来助かるはずの命が失われるリスクが高まります。
福祉避難所に関する情報の不足と周知の遅れ
  • 自分がどの福祉避難所の対象者なのか、そもそも福祉避難所がどこにあり、どのような手順で避難すればよいのかといった、命に関わる重要な情報が当事者やその家族に十分に届いていません。
    • 客観的根拠：
      • 過去の新潟県中越沖地震では、周知不足により福祉避難所の利用率が6割弱に留まった事例があります。また、近年の令和元年東日本台風では、自治体の半数以上が一般避難者の殺到による混乱を恐れ、福祉避難所の開設を積極的に広報しなかったという問題が発生しました。
      • （出典）立命館大学生存学研究所「災害時要援護者問題の経緯」 10、(https://www.sp-network.co.jp/column-report/column/spneye/candr20102.html) 11
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 本来支援を必要とする人が福祉避難所を利用できず、環境の整わない一般避難所で二次被害（健康状態の悪化、災害関連死）に遭う可能性が増大します。
移送手段の未確保
  • 自力での移動が困難な要配慮者が、一般の避難所から福祉避難所へ、あるいは自宅から直接避難するための移送手段が、計画上は「家族等による支援」とされ、具体的な公的支援策が確保されていません。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 福祉避難所がたとえ開設されたとしても、対象者がそこへたどり着くことができず、制度そのものが機能不全に陥ります。

地域社会の課題

施設側の過大な負担と協力への消極性
専門ボランティア・支援団体との連携不足
  • 災害時に要配慮者支援の重要な担い手となる、医療・福祉系の専門ボランティアやNPO、障害当事者団体などとの連携体制が平時から十分に構築されておらず、いざという時にその専門性やマンパワーを活かせない状況にあります。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 行政職員と施設職員だけでは対応できない専門的なケア（例：医療的ケア、精神的ケア）が提供されず、避難所の「質」が向上しないままとなります。

行政の課題

「指定」の遅れと「協定」頼みの実態
  • 令和3年の法改正で導入された、受入対象者を事前に明示し、直接避難を可能にする「指定福祉避難所」への移行が全国的に遅れています。多くの自治体は、責任や負担の所在が比較的曖昧な旧来の「協定」による確保に留まっており、制度の実効性が担保されていません。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 災害時に「協定」が実質的な効力を持たず、避難所の開設や運営が混乱し、要配慮者の受け入れが滞るという最悪の事態が発生します。
福祉専門職の不足と縦割り行政
  • 福祉避難所の円滑な運営には福祉・医療の専門知識を持つ職員が不可欠ですが、防災担当部局にはそうした人材が不足しています。一方で、福祉部局は平時の業務に追われ、防災計画への関与が限定的になりがちという「縦割り行政」の弊害が根強く残っています。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 要配慮者の実態に即さない机上の防災計画が策定され、災害時に全く機能しない「絵に描いた餅」となる危険性があります。
個別避難計画の作成の遅延

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果：
    • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、単一の課題解決に留まらず、複数の課題解決や多くの住民への便益に繋がる施策を高く評価します。
  • 実現可能性：
    • 現行の法制度、予算、人員体制の中で、比較的速やかに着手・実行できる施策を優先します。
  • 費用対効果：
    • 投入する経営資源（予算・人員・時間等）に対して、災害関連死の防止や将来的な行政コストの削減など、大きな効果が見込める施策を優先します。
  • 公平性・持続可能性：
    • 特定の障害種別や地域に偏ることなく、多様な要配慮者に便益が及び、一過性の取り組みでなく、継続的に効果が持続する仕組みを高く評価します。
  • 客観的根拠の有無：
    • 国のガイドラインや白書、学術研究、先進自治体の事例等で効果が示されている、エビデンスに基づいた施策を最優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 福祉避難所に関する課題の根源は、支援を必要とする「要配慮者個人のニーズ」と、それを受け入れる「避難所の提供体制」との間に存在する深刻なミスマッチにあります。したがって、行政の支援策は、このミスマッチを解消するために、以下の3つの階層で体系的に構築することが効果的です。
    • ① 個人の避難計画を具体化する「ソフト」面の強化
    • ② 避難所の機能を向上させる「ハード」面の改善
    • ③ それらを持続可能にする「運営体制」の構築
  • これらのうち、最優先で取り組むべきは**「支援策①：個別避難計画と福祉避難所の連携強化による『ダイレクト避難』の実現」**です。これは令和3年の法改正の趣旨そのものであり、この計画がなければ他の全ての施策が機能不全に陥るため、最重要基盤と位置づけます。
  • 次に、多様化・複雑化するニーズに的確に対応するため、**「支援策②：多様なニーズに対応する福祉避難所の『質』の向上と機能分化」**を推進します。
  • そして、これらの取り組みを中長期的に支える基盤として、**「支援策③：官民福連携による持続可能な運営体制の構築」**を並行して進めます。

各支援策の詳細

支援策①：個別避難計画と福祉避難所の連携強化による「ダイレクト避難」の実現

目的
主な取組①：個別避難計画作成の加速化と標準化
  • 防災担当部局と福祉担当部局による「個別避難計画作成推進合同チーム」を設置し、計画作成の進捗を一元管理し、加速させます。特に、首都直下地震や水害時のリスクが高い地域の要配慮者を最優先対象とします。
  • ケアマネジャーや相談支援専門員など、日頃から要配慮者と接し、その心身の状況や生活実態を最もよく理解している福祉専門職が、計画作成プロセスに必ず関与する仕組みを制度化します。これにより、計画の実効性を飛躍的に高めます。
  • 特別区が連携し、計画の標準様式や作成ガイドラインを策定・共有することで、区ごとの取り組みのばらつきをなくし、広域避難時にも対応できる体制を構築します。
主な取組②：福祉避難所の受入対象者の明確化と事前マッチング
主な取組③：移送手段の具体化と協定締結
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 福祉避難所への避難対象者の災害関連死ゼロ
      • データ取得方法： 災害後の死亡調査報告書、災害対策本部の検証会議議事録
  • KSI（成功要因指標）
    • 優先対象者における個別避難計画作成率：100%
      • データ取得方法： 福祉主管課・防災主管課による計画作成状況の定期的進捗管理
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 個別避難計画に基づき福祉避難所へ直接避難した要配慮者の割合：80%以上
      • データ取得方法： 災害発生時の各福祉避難所における避難者受付記録と、事前に作成された個別避難計画との照合分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 個別避難計画作成に関する福祉専門職向け研修の実施回数：年4回以上
      • データ取得方法： 研修実施記録の集計
    • 移送協力に関する協定締結事業者数：各区の目標数を達成
      • データ取得方法： 防災主管課による協定書管理台帳

支援策②：多様なニーズに対応する福祉避難所の「質」の向上と機能分化

目的
  • 全ての福祉避難所が国のガイドラインに示された一定水準以上の設備・備品を備えるとともに、障害特性や医療ニーズに応じた機能分化を進め、あらゆる要配慮者が安心して避難生活を送れる質の高い環境を整備します。
主な取組①：福祉避難所アセスメントと設備改修支援
  • 特別区共通のチェックリストを作成し、全福祉避難所の設備（バリアフリー状況、自家発電装置の有無と容量、多機能トイレの数、空調設備、情報通信手段等）を評価するアセスメントを定期的に実施します。
  • アセスメント結果に基づき、国の基準に達していない施設に対し、改修費用の一部を補助する制度を創設します。特に、ポータブル電源、蓄電池、非常用簡易トイレ、プライバシー確保のための間仕切り等の購入を重点的に支援します。
主な取組②：障害特性に応じた機能分化モデルの推進
  • 各区内に最低1箇所以上、「発達障害・知的障害者対応モデル」（静穏な個室や、感覚を落ち着かせるセンサリールーム用品を備える）や、「医療的ケア児・難病患者対応モデル」（安定した電源や医療機器に対応できる設備を備える）など、特定のニーズに特化した福祉避難所を指定・整備します。
  • これらのモデル避難所の運営については、専門性の高いNPOや当事者団体と平時から連携協定を結び、専門スタッフの派遣体制や、専用の備品（コミュニケーションボード、重度障害者用リクライニングチェア等）の配備計画を共同で策定します。
    • 客観的根拠：
主な取組③：情報保障とコミュニケーション支援体制の強化
  • 全ての福祉避難所に、多言語対応の翻訳ツールや、聴覚障害のある方向けの情報伝達手段（筆談ボード、タブレット端末を活用した遠隔手話通訳サービス等）を標準装備として配備します。
  • 視覚障害のある方向けに、避難所内の主要な動線や危険箇所を知らせるための音声案内装置や、触知図・点字表示の整備を推進します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 福祉避難所利用者の生活環境に関する満足度：80%以上
      • データ取得方法： 避難所運営時に実施する利用者アンケート、避難者からの聞き取り調査
  • KSI（成功要因指標）
    • 国のガイドラインに基づく必須設備（電源・トイレ・空調等）の基準達成率：90%以上
      • データ取得方法： 福祉避難所アセスメント結果の年次更新データ
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 避難生活中の要配慮者の体調悪化による医療機関への緊急搬送率の低減（前回の同規模災害時との比較）
      • データ取得方法： 避難所に配置された保健師等の健康相談記録、巡回診療記録の分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 設備改修補助金の執行件数および執行総額
      • データ取得方法： 補助金交付実績の集計
    • 機能分化モデル避難所の設置数：各区1箇所以上
      • データ取得方法： 各区の地域防災計画への記載状況の確認

支援策③：官民福連携による持続可能な運営体制の構築

目的
  • 行政、施設管理者、福祉専門職、地域住民、NPO、ボランティア等が平時から顔の見える関係を構築し、災害時に円滑かつ持続的に福祉避難所を運営できる、実効性のある連携体制を構築します。
主な取組①：運営協議会の設置と合同訓練の実施
  • 各福祉避難所単位で、区の担当職員、施設管理者、地域の民生委員・児童委員、福祉専門職（ケアマネジャー等）、自主防災組織の代表者等から構成される「福祉避難所運営協議会」を設置します。
  • 運営協議会が主体となり、受け入れ対象者の特性や施設の実情を踏まえた運営マニュアルを策定し、年1回以上、情報伝達、避難者の受け入れ、移送調整などを含む実践的な合同訓練を実施します。
主な取組②：災害派遣福祉チーム（DWAT）との連携強化
  • 東京都や特別区社会福祉協議会が整備を進めている災害派遣福祉チーム（DWAT：Disaster Welfare Assistance Team）と、区として事前に活動連携に関する協定を締結します。
  • 災害発生時に、DWATがどの福祉避難所を重点的に支援するのか、活動拠点をどこに置くのか等をあらかじめ計画に定めておくことで、発災後の迅速な専門職投入を実現します。
主な取組③：協力施設へのインセンティブ付与と費用負担の明確化
  • 福祉避難所として協力する社会福祉法人等に対し、固定資産税・都市計画税の減免措置や、施設運営に関する補助金審査における加点評価など、具体的な財政的インセンティブを導入し、協力体制の構築を促進します。
  • 災害時の運営経費（追加で必要となる人件費、光熱水費、消耗品費等）の負担区分を協定書で明確にします。特に、災害救助法が適用された場合の国・都の費用負担について、施設側に丁寧に説明し、経済的な不安を解消します。
    • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 災害発生後72時間以内の福祉避難所の開設および運営開始率：100%
      • データ取得方法： 災害対策本部への各福祉避難所からの報告状況の集計
  • KSI（成功要因指標）
    • 福祉避難所運営協議会の設置率：100%
      • データ取得方法： 防災主管課による各区の設置状況調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 合同訓練を通じて発見された課題の件数と、それに基づくマニュアル等の改善件数
      • データ取得方法： 各運営協議会からの訓練後のレビュー報告書の分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 福祉避難所ごとの運営マニュアル策定率：100%
      • データ取得方法： 運営協議会からのマニュアル提出状況の確認
    • DWATと連携した合同訓練の実施回数：年1回以上
      • データ取得方法： 訓練実施記録の集計

先進事例

東京都特別区の先進事例

荒川区「運営基準に基づく体系的な避難所運営」

  • 荒川区は「荒川区避難所運営基準」を策定し、避難所を「一次避難所」「二次避難所」「福祉避難所」の3種類に明確に定義しています。特に福祉避難所は、要介護1～3の認定者や重度の障害者等を対象とし、発災後直ちに開設することを定めています。区職員、町会・自治会、避難者役員からなる運営体制や、プライバシー確保、感染症対策、ペット同行避難のルールに至るまで具体的に規定しており、計画的で体系的な運営体制のモデルとなります。

世田谷区「個別避難計画を軸とした要配慮者支援」

  • 世田谷区は、令和3年の法改正の趣旨を先取りする形で、個別避難計画の作成を重点的に推進しています。特に多摩川の洪水浸水想定区域や土砂災害警戒区域内に居住する要配慮者を最優先対象とし、本人の同意のもとで具体的な計画を作成しています。平常時から町会・自治会や民生委員と名簿情報を共有し、災害時の安否確認や避難支援に直結させる体制を構築している点が特徴です。福祉避難所への直接避難だけでなく、在宅避難者への支援も視野に入れた包括的なアプローチが評価されます。

墨田区「専門学校との連携によるペット共生型福祉避難所の確保」

全国自治体の先進事例

熊本県「熊本地震の教訓を活かした福祉避難所の機能強化」

  • 平成28年の熊本地震では、福祉避難所が十分に機能せず、車中泊等で体調を崩して亡くなる災害関連死が多発しました。この痛切な教訓から、熊本県は福祉避難所の開設・運営マニュアルを抜本的に見直し、保健・医療・福祉の専門職（DMAT、DWAT、JMAT等）が発災後できるだけ早期に介入する体制を構築しました。また、避難所以外の場所（車中泊、知人宅等）で避難生活を送る要配慮者へのアウトリーチ支援を強化し、福祉避難所を地域全体の要配慮者支援のハブとして機能させるモデルを確立しています。

新潟県長岡市「中越地震の経験に基づく福祉専門職との連携体制」

参考資料［エビデンス検索用］

まとめ

　東京都特別区における福祉避難所の整備・運営は、要配慮者人口の急増という現実に、制度と現場の対応が追いついていない喫緊の課題です。令和3年の法改正を契機に、「個別避難計画」と「指定福祉避難所」を連携させる「直接避難」への転換が不可欠です。今後は、単に施設を確保する「量」の拡充だけでなく、多様な障害特性に対応する「質」の向上、そして行政・施設・専門職・地域が一体となる持続可能な「運営体制」の構築という3つの視点から、総合的な支援策を強力に推進する必要があります。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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あらゆる行政情報を分野別に構造化
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