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福祉避難所
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目次
はじめに
※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。
概要（福祉避難所を取り巻く環境）
- 自治体が福祉避難所を整備・運営する意義は「災害時における要配慮者の生命と尊厳の保護」と「災害関連死の防止」にあります。
- 福祉避難所とは、災害時において、高齢者、障害者、乳幼児、妊産婦など、一般の避難所での生活に著しい支障が生じる「要配慮者」を対象として、専門的なケアや配慮の行き届いた環境を提供するために開設される避難所です。
- これは、災害発生直後に命を守るための緊急避難場所とは異なり、安全が確認された後に開設され、要配慮者が心身の健康を損なうことなく、一定期間の避難生活を送ることを目的とした二次的な避難施設です。
- その設置根拠は災害対策基本法及び関連政令にあり、バリアフリー構造や専門職員の配置など、要配慮者の円滑な利用と良好な生活環境を確保するための基準が定められています。
意義
住民にとっての意義
生命・健康・尊厳の保護
- 一般の避難所では対応が困難な医療的ケア（たんの吸引、経管栄養など）や専門的な介護サービス、プライバシーが確保された空間を提供します。
- これにより、避難生活の質の低下に起因する災害関連死のリスクを低減し、要配慮者の生命と健康を直接的に守ります。
- 集団生活が困難な精神障害や発達障害のある方、環境の変化に敏感な認知症高齢者などに対し、個々の特性に応じた静穏な環境を提供します。
- これにより、避難生活における精神的・身体的苦痛を和らげ、一人ひとりの尊厳を保つことにつながります。
地域社会にとっての意義
一般避難所の負担軽減と機能維持
- 高度な支援を要する要配慮者を福祉避難所で専門的に受け入れることで、一般避難所の負担を軽減します。
- これにより、一般避難所は大多数の避難者への対応に集中でき、避難所全体の運営効率と生活環境の質が向上します。
- 専門職や専門物資といった限られた資源を福祉避難所に集約することで、より効果的・効率的な支援の提供が可能となります。
行政にとっての意義
法的責務の履行と住民の信頼確保
- 災害対策基本法に基づき、最も支援を必要とする住民を含めた全ての住民の生命を守るという、自治体の法的責務を果たすことになります。
- 包括的な防災体制を整備・運用する姿勢を示すことで、行政に対する住民の信頼を高め、平時からの防災意識の向上にもつながります。
（参考）歴史・経過
1995年：阪神・淡路大震災
- 高齢者や障害者などが避難所で困難な生活を強いられた経験から、「災害時要援護者」という概念が広く認識され、専門的な支援の必要性が提起されました。
2004年：新潟県中越地震
- 初めて「福祉避難所」という名称で避難所が開設されましたが、開設の遅れや周知不足により、効果的に機能しないという課題が浮き彫りになりました。
2007年：能登半島地震・新潟県中越沖地震
- 能登半島地震で初めて本格的な「福祉避難所」が設置されました。しかし、続く中越沖地震でも開設の遅れや周知不足といった課題が再び露呈し、利用率が低迷しました。
2011年：東日本大震災
- 福祉避難所に指定された施設自体が被災したり、職員も被災者となったりしたことに加え、一般避難者が殺到して本来の機能を果たせない事例が多発しました。
- この教訓から、事業継続計画（BCP）の策定、専門物資の備蓄、行政との明確な役割分担の必要性が全国的に認識されました。
2013年：災害対策基本法改正
- 災害時の要配慮者支援の重要性が法的に位置づけられ、市町村に対して、自力での避難が困難な人の名簿（避難行動要支援者名簿）を作成することが義務付けられました。
- これにより、福祉避難所の対象者把握の基盤が強化されました。
2016年：熊本地震
- 法改正後も、福祉避難所の指定や開設の遅れ、周知不足といった課題が繰り返されました。
- 多くの要配慮者が車中泊や危険な自宅での在宅避難を余儀なくされ、災害関連死の一因となりました。この経験から、一人ひとりの状況に応じた支援計画を立てる「災害ケースマネジメント」の重要性が注目されました。
2021年：災害対策基本法再改正
- 市町村に対し、要配慮者一人ひとりのための「個別避難計画」の作成が努力義務化されました。
- また、福祉避難所を特定の要配慮者のためにあらかじめ指定し、災害時には直接避難（ダイレクト避難）することを可能にする制度が創設され、現在の福祉避難所政策の根幹をなしています。
福祉避難所に関する現状データ
要配慮者人口の推移
- 高齢者人口
- 令和6年（2024年）9月15日現在、日本の65歳以上人口は3,624万人で、総人口に占める割合は過去最高の29.3%に達しています。特に75歳以上人口は2,078万人と、前年から70万人増加しており、要介護リスクの高い後期高齢者が急増しています。
- 東京都の高齢化率は21.0%（令和6年）と全国平均より低いものの、絶対数は約311万人（令和2年）と膨大であり、今後、都心部の生産年齢人口が高齢化することで、将来的な要配慮者予備軍が急増する構造にあります。
- 障害者人口
- 障害者手帳所持者数は全国的に増加傾向にあります。特に知的障害者は平成23年（2011年）比で約34万人増加、精神障害者も増加傾向が続いており、避難所での多様なニーズへの対応が求められています。
- 東京都内における民間企業の雇用障害者数は令和5年（2023年）に251,901人と過去最高を更新し、前年比5.3%増となるなど、都内の障害者人口も着実に増加しています。
福祉避難所の確保状況
- 全国の状況
- 令和5年（2023年）10月1日時点で、全国の市区町村が確保している福祉避難所の総数は26,116箇所です。
- しかし、そのうち災害対策基本法に基づき正式に「指定」されている施設は9,398箇所（36.0%）に留まり、残りの16,718箇所（64.0%）は自治体と施設間の「協定」等による確保に過ぎません。
- 福祉避難所の総数は、平成30年（2018年）の8,064箇所から大幅に増加していますが、法的な位置づけが曖昧な施設が多いという質的な課題が残っています。
- 東京都の状況
- 令和5年（2024年）4月1日現在、都内で確保されている福祉避難所は約1,600箇所です。
- 施設種別では、高齢者福祉施設が約半数（46.7%）を占め、次いで障害者福祉施設（20%）、児童福祉施設（10%）となっています（平成28年調査時点）。
- 特別区の状況
- 令和5年（2023年）4月時点で、特別区の福祉避難所指定数は合計742施設であり、区民1万人あたりの指定数は平均0.77施設です。区によって指定数にばらつきが見られます。-(https://ai-government-portal.com/%E7%A6%8F%E7%A5%89%E9%81%BF%E9%9B%A3%E6%89%80/)
個別避難計画の作成状況
- 全国・特別区の状況
- 令和3年（2021年）から市町村の努力義務となった個別避難計画の作成は、全国的に遅れています。令和4年時点で未着手の市町村が約8%存在します。
- 東京都特別区における作成率は平均で約14.8%（令和5年時点）と極めて低い水準にあり、国の防災戦略の根幹が機能不全に陥っている状況です。-(https://ai-government-portal.com/%E7%A6%8F%E7%A5%89%E9%81%BF%E9%9B%A3%E6%89%80/)
課題
住民の課題
避難行動の困難さ
- 高齢や障害により、自力での情報収集や避難行動が困難な住民が多数存在します。特に単身世帯や高齢者のみの世帯では、避難の呼びかけや支援を得られず、逃げ遅れるリスクが極めて高くなります。
- 客観的根拠：
- 東日本大震災の被災地調査では、避難のきっかけとして最も多かったのは「家族・同居者からの呼びかけ」であり、人的なつながりが避難行動に直結することが示されています。
- 令和6年版高齢社会白書では、ひとり暮らし高齢者にとって家具の固定すら困難な作業であると指摘されており、災害時の複雑な避難行動はさらに困難であることがうかがえます。
- この課題が放置された場合の悪影響の推察：
- 逃げ遅れによる直接的な死傷者数の増加、および孤立状態での不安の増大を招きます。
- 客観的根拠：
一般避難所における生活の困難
- 一般の避難所は、バリアフリー化が不十分で、過密な環境とプライバシーの欠如から、要配慮者にとっては心身への負担が極めて大きい空間です。
- 専門的な介護用品や食事の不足、騒音や環境の変化によるストレスは、持病の悪化や災害関連死の直接的な引き金となります。
- 客観的根拠：
- 熊本地震では、多くの要配慮者が避難所の劣悪な環境を避け、倒壊の危険がある自宅や車中での避難を選択せざるを得ない状況が報告されています。
- 東日本大震災では、避難所の一人当たり占有面積が1.0～1.7平方メートル（畳1枚以下）という過酷な状況も報告されており、要配慮者の健康を著しく害する環境でした。
- この課題が放置された場合の悪影響の推察：
- 災害関連死の直接的な原因となり、多くの要配慮者が避難を諦める事態を招きます。
- 客観的根拠：
情報入手の困難さ
- 災害情報は、防災行政無線や広報車など、聴覚障害者には届きにくい手段で伝達されることが多くあります。また、視覚障害者や、デジタル機器の利用が困難な高齢者、日本語を母語としない外国人なども情報から取り残されがちです。
- 客観的根拠：
- 熊本地震では、避難所にテレビやラジオがなく、必要な情報が十分に得られない状況があったと報告されています。
- 東京都の災害時要配慮者支援ハンドブックでは、視覚障害者には周囲の人が状況を伝える、聴覚障害者には筆談で伝えるなど、個別の配慮の必要性が明記されていますが、混乱した災害現場でこれが徹底される保証はありません。
- この課題が放置された場合の悪影響の推察：
- 必要な支援情報や物資配給情報が届かず、生命・健康維持に不可欠な機会を逸します。
- 客観的根拠：
地域社会の課題
福祉避難所への一般避難者の殺到
- 福祉避難所の役割が住民に正しく理解されていないため、災害時に「近くて安全そうな施設」として一般の避難者が殺到し、本来受け入れるべき要配慮者が利用できなくなる事態が過去の災害で頻発しています。
- 客観的根拠：
- 東日本大震災では、福祉避難所に指定された施設に、入所定員の3倍から5倍の避難者（一般避難者を含む）が押し寄せ、現場が麻痺した事例が報告されています。
- この問題に対応するため、令和3年の災害対策基本法改正では、福祉避難所の受入対象者をあらかじめ特定し、公示できる制度が創設されました。
- この課題が放置された場合の悪影響の推察：
- 福祉避難所が本来の機能を果たせず、最も支援を必要とする人々が締め出されます。
- 客観的根拠：
支援人材（マンパワー）の絶対的不足
- 福祉施設の職員自身も被災者となり、出勤できないケースが多く発生します。また、避難者の24時間体制でのケアは、限られた職員に過重な負担を強い、疲弊による二次被害やケアの質の低下を招きます。
- 介護福祉士、看護師、手話通訳者といった専門職の絶対数が不足しており、災害時に各避難所へ適切に配置することは極めて困難です。
- 客観的根拠：
- 東日本大震災の教訓として、多くの福祉施設が「本来業務に加えて避難者のケアを行うことは、外部からの人的支援がなければ不可能」と報告しています。
- 熊本地震では、避難所からヘルパー2名とケアマネジャーの派遣要請があったものの、「職員の手が回らない」という理由で行政が対応できなかった事例があります。
- この課題が放置された場合の悪影響の推察：
- ケアの質が著しく低下し、事故や健康悪化のリスクが高まるとともに、支援者自身の共倒れを招きます。
- 客観的根拠：
地域コミュニティの希薄化と共助の機能不全
- 特に都市部では、隣近所の関係が希薄化しており、災害時の安否確認や初期の助け合いといった「共助」の機能が期待しにくい状況です。
- 地域の防災活動を担う町会・自治会役員の高齢化も深刻で、一部の担い手に過度な負担がかかる持続不可能な体制となっています。
- 客観的根拠：
- 東日本大震災の調査では、地域関係が希薄な新興住宅地などでは、震災時にも協力体制を築くことが困難であったと報告されています。
- 世田谷区の計画では、避難支援に関する協定を締結している町会・自治会が全体の約5割に留まり、役員の高齢化を理由に協定を辞退する団体も出ていることが課題として挙げられています。
- この課題が放置された場合の悪影響の推察：
- 行政の「公助」が届く前の最も危険な時間帯に、要配慮者が誰からも支援されず孤立します。
- 客観的根拠：
行政の課題
「指定」の遅れと「協定」頼みの実効性の低さ
- 全国の福祉避難所のうち、法的に運営責任や設備基準が明確な「指定福祉避難所」は36%に過ぎず、多くは実効性に不安の残る「協定」に依存しているのが実情です。
- 民間の福祉施設は、運営負担の増大や責任の重さから指定を受けることに消極的であり、行政側も指定を推進するための十分な財政的・人的支援策を講じられていません。
- 客観的根拠：
- 全国の福祉避難所26,116箇所のうち、法に基づく「指定福祉避難所」は9,398箇所（36.0%）です。
- 都内区市町村への調査では、77.6%が「協力が得られる施設に依頼して設定」していると回答しており、必要数から逆算した計画的な整備ではなく、供給可能な施設数に依存した場当たり的な確保になっている実態がうかがえます。
- この課題が放置された場合の悪影響の推察：
- 災害時に「確保していたはず」の避難所が開設できない、または機能しないという事態が多発します。
- 客観的根拠：
個別避難計画の作成の遅々として進まない現状
- 個別避難計画の作成は、福祉、防災、保健医療など複数の部署にまたがる膨大な作業であり、全庁的な推進体制や予算措置が不十分なため、多くの自治体で計画作成が停滞しています。
- ケアマネジャーなど福祉専門職の協力が不可欠ですが、本来業務に加えて無報酬で計画作成を担わされるケースも多く、現場の負担が増大しています。
- 客観的根拠：
- 東京都特別区における個別避難計画の作成率は平均約14.8%と極めて低調です。-(https://ai-government-portal.com/%E7%A6%8F%E7%A5%89%E9%81%BF%E9%9B%A3%E6%89%80/)
- 足立区や世田谷区の事例では、福祉専門職との連携が計画作成に不可欠であると同時に、その負担が大きな課題であることが示されています。
- この課題が放置された場合の悪影響の推察：
- 国の災害時要配慮者支援の根幹をなす「ダイレクト避難」が機能せず、制度が形骸化します。
- 客観的根拠：
縦割り行政による連携不足
- 防災担当部署と福祉担当部署の連携が不十分で、福祉部署が持つ要配慮者の詳細な情報が、個人情報を理由に防災部署や現場の支援者に円滑に共有されない「縦割り行政」の弊害が根強く残っています。
- これにより、支援ニーズの的確な把握ができず、効果的な支援策の立案や実施が阻害されています。
- 客観的根拠：
- 熊本地震の検証では、行政内部の情報共有体制の脆弱性が課題として指摘されました。
- 世田谷区の計画では、危機管理部、保健福祉政策部、総合支所各課など、複数の部署間の連携強化が明確な課題として挙げられています。
- この課題が放置された場合の悪影響の推察：
- 支援のニーズと供給のミスマッチが多発し、非効率な対応と救えるはずの命の損失につながります。
- 客観的根拠：
物資・資機材のミスマッチと供給の遅れ
- 過去の災害では、一般の救援物資は届いても、おむつ、介護食、アレルギー対応食、医療機器の消耗品といった要配慮者向けの専門物資の供給が大幅に遅れる、あるいは全く届かないという問題が繰り返し発生しています。
- これは、避難所ごとの多様なニーズを的確に把握し、それを調達・輸送システムに反映させる仕組みが確立されていないためです。
- 客観的根拠：
- 熊本地震では、避難所に不要な物資が山積みになる一方で、本当に必要な物資が届かないというミスマッチが深刻な問題となりました。
- 東日本大震災では、食料だけでなく、燃料、医薬品、介護用品の確保が極めて困難であったと報告されています。
- この課題が放置された場合の悪影響の推察：
- 要配慮者の健康状態が急速に悪化し、災害関連死のリスクが飛躍的に高まります。
- 客観的根拠：
行政の支援策と優先度の検討
優先順位の考え方
※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。
- 即効性・波及効果
- 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
- 実現可能性
- 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策、または達成可能な改革を通じて実施できる施策を優先します。
- 費用対効果
- 投入する経営資源（予算・人員・時間等）に対して得られる効果（特に人命救助や生活の質の向上）が大きい施策を優先します。
- 公平性・持続可能性
- 特定の層だけでなく、多様な要配慮者に便益が及び、将来にわたって継続的に機能する制度を構築する施策を高く評価します。
- 客観的根拠の有無
- 過去の災害の教訓や、政府・自治体の調査研究、先進事例によって効果が裏付けられている施策を最優先します。
支援策の全体像と優先順位
- 提案する支援策は、従来の画一的・事後対応的な「施設中心」の考え方から、一人ひとりのニーズに基づいた proactive（事前準備的）かつ person-centric（個人中心）なシステムへと転換することを基本理念とします。
- 優先度【高】支援策①：個別避難計画の実効性向上とダイレクト避難の推進
- 個別避難計画は、現在の国の要配慮者支援策の根幹であり、この計画なくして効果的な支援はあり得ません。作成率の低迷という最大のボトルネックを解消することが、全ての施策の出発点となるため、最優先とします。
- 優先度【高】支援策②：福祉避難所の「量」と「質」の抜本的強化
- 優れた計画があっても、受け皿となる避難所が不足していたり、質が低かったりすれば意味がありません。計画と避難所は車の両輪であり、これも最優先で取り組むべき課題です。
- 優先度【中】支援策③：専門人材の確保・育成と多機関連携による運営体制の構築
- 計画（WHAT）と避難所（WHERE）を実際に機能させるための「誰が・どのように（WHO/HOW）」を担う施策です。施策①、②で整備された基盤の上で最大の効果を発揮するため、優先度は中としますが、三位一体で進めることが不可欠です。
各支援策の詳細
支援策①：個別避難計画の実効性向上とダイレクト避難の推進
目的
- 特別区における要配慮者全員分の質の高い個別避難計画を、今後5年以内に作成完了させることを目指します。
- 要配慮者が一般避難所を経由せず、あらかじめ指定された適切な福祉避難所へ直接避難する「ダイレクト避難」の体制を確立します。
- 客観的根拠
- 令和3年の災害対策基本法改正により、個別避難計画の作成（努力義務）とダイレクト避難を可能とする制度が法的に整備されており、本施策は国の戦略を具体化するものです。
- 客観的根拠
主な取組①：福祉専門職を核とした計画作成プロセスの再構築
- ケアプランやサービス等利用計画の作成と一体的に個別避難計画を作成できるよう、ケアマネジャーや相談支援専門員等の業務として正式に位置づけます。
- 計画作成に対する明確な報酬体系（例：介護報酬や障害福祉サービス報酬への加算、区からの直接委託料）を創設し、専門職の善意や無償奉仕に依存する体制から脱却します。
- 区、福祉専門職、本人・家族が共有・更新できる標準化されたデジタル計画様式を導入します。
- 客観的根拠
- 足立区や世田谷区の先進事例では、福祉専門職との連携が実効性のある計画作成に不可欠である一方、その負担軽減が大きな課題であることが示されています。
- 客観的根拠
主な取組②：計画作成の優先順位付けとターゲットの明確化
- 介護度、障害支援区分、居住地（浸水想定区域、土砂災害警戒区域等）、世帯状況（単身、高齢者のみ等）のデータを掛け合わせ、避難リスクが最も高い層から優先的に計画作成に着手します。
- 足立区が導入している「浸水リスク」「支援者の有無」「歩行可否」等に基づく優先度分類（A, B, Cランク）を参考に、各区の実情に合わせた優先度基準を設けます。
- 客観的根拠
- 近年の災害における犠牲者は高齢者の割合が極めて高く、リスクに応じた優先順位付けの重要性を示唆しています。
- 江戸川区では、要介護5など特に重度の要配慮者を計画作成の最優先対象としています。
- 客観的根拠
主な取組③：「ダイレクト避難」のための事前マッチング体制の確立
- 計画作成時に、本人のニーズ（医療的ケアの要否、バリアフリー環境、静穏な個室の必要性等）と、各福祉避難所の機能・特性を照合し、避難先となる福祉避難所（第一候補・第二候補）を計画に明記します。
- 事前にマッチングされた要配慮者の（個人情報を匿名化した）支援ニーズ情報を避難先施設と共有し、施設側が平時から必要な備蓄や人員体制を検討できるようにします。
- 客観的根拠
- 事前マッチングとダイレクト避難は、内閣府の最新ガイドラインの中核をなす考え方です。
- 世田谷区の計画では、ダイレクト避難を推進するために、受入対象者を事前に特定することが明記されています。
- 客観的根拠
主な取組④：情報共有同意の取得とデジタル連携基盤の整備
- 福祉サービスの申請時や計画作成の機会に、災害時の避難支援等を目的とした関係機関への個人情報提供に関する包括的な同意を確実に取得します。
- 防災、福祉、保健医療の各部署、さらには警察・消防、避難所運営者が必要な情報にアクセスできる、セキュアな情報連携基盤（避難行動要支援者情報システム）を構築・運用します。
- 客観的根拠
- 災害対策基本法では、災害時には本人の同意なく情報を共有できるとされていますが、平時からの同意取得が円滑な連携の鍵となります。
- 客観的根拠
KGI・KSI・KPI
- KGI（最終目標指標）
- 個別避難計画作成率：5年以内に80%達成（現状：約14.8%）
- データ取得方法： 各区の福祉主管課及び危機管理課が管理する計画作成データベースの集計
- 個別避難計画作成率：5年以内に80%達成（現状：約14.8%）
- KSI（成功要因指標）
- 福祉専門職向け計画作成協力事業所の登録率：90%
- データ取得方法： 事業所向け登録制度の申請・登録状況の集計
- 福祉専門職向け計画作成協力事業所の登録率：90%
- KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
- ダイレクト避難対象者のうち、発災後24時間以内に福祉避難所へ避難完了した割合：70%
- データ取得方法： 災害時、各福祉避難所が記録する避難者名簿の到着時刻データと事前マッチングリストの照合
- ダイレクト避難対象者のうち、発災後24時間以内に福祉避難所へ避難完了した割合：70%
- KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
- 計画作成に関する報酬・委託料の支払い対象となった福祉専門職数：年間〇〇人
- データ取得方法： 報酬・委託料支払いシステムの執行記録
- 計画作成における情報共有に関する事前同意率：95%
- データ取得方法： 個別避難計画書内の同意確認欄の集計
- 計画作成に関する報酬・委託料の支払い対象となった福祉専門職数：年間〇〇人
支援策②：福祉避難所の「量」と「質」の抜本的強化
目的
- 特別区内の要配慮者の想定避難者数を充足する数の福祉避難所を、法的に位置づけられた「指定」施設として確保します。
- 施設のバリアフリー化、必須設備の整備、専門物資の供給体制を確立し、避難生活の質（QOL）を抜本的に改善します。
- 客観的根拠
- 全国の福祉避難所のうち「指定」は36%に過ぎず、「協定」頼みの体制は災害時の実効性に大きな不安があります。
- 過去の災害では、劣悪な避難所環境が災害関連死の大きな要因となってきました。
- 客観的根拠
主な取組①：「指定」促進のためのインセンティブ強化
- 民間の社会福祉施設等が「指定福祉避難所」となる際のインセンティブとして、特別区統一の補助金制度を創設します。
- 補助対象経費：
- スロープ設置、多機能トイレ改修等のバリアフリー化工事費
- 非常用自家発電設備、空調設備、情報通信機器（衛星電話等）の設置費
- 介護用ベッド、ポータブルトイレ、衛生用品等の専門物資の初期備蓄費用
- 客観的根拠
- 東京都社会福祉協議会は、福祉避難所協定を結んだ施設職員向けの宿舎借り上げ支援事業を実施しており、金銭的インセンティブの有効なモデルとなります。
- 国は、緊急防災・減災事業債などを活用した福祉避難所の機能強化を推進しています。
主な取組②：ホテル・旅館との協定締結による「福祉避難スペース」の確保
- 高度な医療・介護は不要だが、プライバシーや静穏な環境が必要な要配慮者（発達障害児のいる家族、妊産婦、一部の高齢者等）の受け入れ先として、地域のホテル・旅館との協定締結を積極的に推進します。
- 協定には、対象者、受け入れ可能人数、費用負担、運営方法（区からのDWAT等の専門職派遣）を明記し、実効性のあるものとします。
- 客観的根拠
- 静岡県賀茂地域の「賀茂モデル」は、宿泊施設を福祉避難所として活用する全国的な先進事例です。
- 東京都は既にホテル・旅館組合と一般避難者受け入れに関する協定を締結しており、これを福祉目的にも拡大・応用することが可能です。
- 客観的根拠
主な取組③：ICT活用による避難所運営の高度化
- 全ての指定福祉避難所にタブレット端末と標準化された「避難所運営管理アプリ」を配備します。
- アプリの機能：
- デジタル避難者名簿（個別避難計画と連携）
- 物資の在庫管理と災対本部へのリアルタイム発注
- 避難者の健康状態やケアニーズの記録・共有
- 災対本部とのセキュアな情報伝達
- 客観的根拠
- 令和6年能登半島地震では、避難所運営者がWebアプリを用いて避難所の開設状況を災害対策本部に報告する試みが行われました。
- 文京区では全避難所にタブレットを配備するなど、ICT活用は既に始まっています。
主な取組④：専門物資の協定備蓄とプッシュ型供給体制の構築
- 個別避難計画から得られたニーズに基づき、発災直後に必要となる専門物資（介護用品、栄養剤、医療的ケア用品等）を、要請を待たずに避難所へ届ける「プッシュ型支援」の仕組みを構築します。
- 平時から医薬品卸や介護用品メーカー等の民間事業者と協定を締結し、一定量の備蓄と災害時の優先供給を確保します。
- 客観的根拠
- 熊本地震等での物資のミスマッチは、個々のニーズを反映しない画一的な供給体制（プル型支援）の限界を示しています。
- 国は、東日本大震災の教訓から、被災地の要請を待たずに必要不可欠な物資を送るプッシュ型支援を導入しており、この考え方を福祉分野にも応用すべきです。
- 客観的根拠
KGI・KSI・KPI
- KGI（最終目標指標）
- 福祉避難所における災害関連死者数：ゼロ
- データ取得方法： 災害後の死亡者に関する全数調査および死因分析
- 福祉避難所における災害関連死者数：ゼロ
- KSI（成功要因指標）
- 法的「指定」福祉避難所の割合：確保済施設の80%以上（現状：全国平均36.0%）
- データ取得方法： 各区の防災主管課が管理する避難所リストの集計
- 法的「指定」福祉避難所の割合：確保済施設の80%以上（現状：全国平均36.0%）
- KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
- 福祉避難所利用者のQOL（生活の質）満足度：85%以上
- データ取得方法： 避難所閉鎖時に実施する利用者アンケート調査
- 専門物資の要請から到着までの平均時間：12時間以内
- データ取得方法： ICT避難所管理システムにおける物資要請・受領時刻のログ分析
- 福祉避難所利用者のQOL（生活の質）満足度：85%以上
- KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
- 設備改修・機材導入に関する補助金交付施設数：年間〇〇箇所
- データ取得方法： 補助金交付システムの承認記録
- ホテル・旅館との福祉避難所協定締結数：各区で20件以上
- データ取得方法： 各区の防災主管課が管理する協定リスト
- 設備改修・機材導入に関する補助金交付施設数：年間〇〇箇所
支援策③：専門人材の確保・育成と多機関連携による運営体制の構築
目的
- 災害時に福祉避難所や一般避難所で活動する介護・福祉等の専門人材を量的に確保し、質の高い支援を提供できる体制を構築します。
- 防災、福祉、医療等の関係機関の縦割りを排し、平時から連携し、災害時には一体的に機能する指揮・支援体制を確立します。
主な取組①：東京DWAT（災害派遣福祉チーム）の拡充と機能強化
- 介護福祉士、社会福祉士、精神保健福祉士等で構成される「東京災害派遣福祉チーム（Tokyo DWAT）」の登録者数を大幅に増やし、動員可能な人材プールを拡大します。
- 災害対策本部、医療チーム（DMAT）、保健師チーム（DHEAT）等との合同で、より実践的な訓練を定期的に実施し、現場での役割分担と連携手順を習熟させます。
- 客観的根拠
- 令和6年能登半島地震では、DWATが避難所での福祉的支援や在宅避難者への相談支援等で重要な役割を果たしました。
- 東京都では既に「東京都災害福祉広域支援ネットワーク」が組織され、DWATの派遣体制が整備されており、この既存の仕組みを強化・拡充します。
- 客観的根拠
主な取組②：「災害ケースマネジメント」手法の導入と研修
- 避難所での生活支援から、仮設住宅、恒久住宅への移行、生活再建に至るまで、被災者一人ひとりに寄り添い、切れ目のない支援をコーディネートする「災害ケースマネジメント」の手法を導入します。
- 区の福祉担当職員やDWAT登録者を対象とした専門研修を実施し、ケースマネージャーを養成します。
- 客観的根拠
- 東日本大震災後の仙台市で本格的に導入され、熊本地震でも活用された手法であり、国の防災基本計画にも位置づけられています。
- 客観的根拠
主な取組③：福祉・防災合同の「要配慮者支援調整本部」の平時からの設置
- 各区役所内に、危機管理担当部長と福祉保健担当部長を共同本部長とする「要配慮者支援調整本部」を平時から常設します。
- 平時の役割は、個別避難計画の進捗管理、福祉避難所の指定・整備、関係機関との合同訓練の企画などです。
- 災害時には、要配慮者支援に関する司令塔として、DWATの派遣調整、福祉避難所への資源配分、外部支援機関との連携などを一元的に担います。
- 客観的根拠
- 過去の災害で繰り返し指摘されてきた縦割り行政の弊害を打破するためには、平時からの恒常的な連携体制の構築が不可欠です。
- 客観的根拠
主な取組④：費用負担ルールの明確化
- DWAT隊員の派遣にかかる人件費（日当・超過勤務手当）や旅費、協力してもらうホテル・旅館の使用料、民間事業者からの物資調達費用など、災害時の活動にかかる費用負担のルールを事前に明確化し、協定等に明記します。
- 曖昧な費用負担は、災害時の迅速な意思決定を阻害する要因となるため、災害救助法の適用範囲と、自治体の独自負担の範囲を整理し、関係者間で共有します。
- 客観的根拠
- 各県のDWAT派遣要領では、日当や旅費の負担主体（県が負担、受入施設が負担など）が様々であり、東京都として明確なルールを定める必要があります。-(https://www.tcsw.tvac.or.jp/saigai-nw/documents/r6touroku2.pdf),(https://www.kochiken-shakyo.or.jp/wp-shakyo/wp-content/uploads/2021/04/Kochi-DWAT_manual1.pdf)
- 客観的根拠
KGI・KSI・KPI
- KGI（最終目標指標）
- 要配慮者の生活再建期間の短縮：災害発生後、安定した住環境（自宅再建、恒久住宅等）に移行するまでの平均期間を20%短縮
- データ取得方法： 災害ケースマネジメントの対象者追跡調査
- 要配慮者の生活再建期間の短縮：災害発生後、安定した住環境（自宅再建、恒久住宅等）に移行するまでの平均期間を20%短縮
- KSI（成功要因指標）
- 東京DWAT登録者数：1,000人以上
- データ取得方法： 東京都社会福祉協議会のDWAT登録者名簿
- 東京DWAT登録者数：1,000人以上
- KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
- 福祉避難所への専門職（DWAT等）派遣要請への対応率：要請から12時間以内の派遣完了率100%
- データ取得方法： 災害対策本部における派遣要請と派遣完了の記録
- 福祉避難所への専門職（DWAT等）派遣要請への対応率：要請から12時間以内の派遣完了率100%
- KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
- 福祉・防災合同図上訓練の実施回数：年2回以上
- データ取得方法： 訓練の実施記録
- 災害ケースマネジメント研修の修了者数：年間〇〇人
- データ取得方法： 研修実施機関の修了者名簿
- 福祉・防災合同図上訓練の実施回数：年2回以上
先進事例
東京都特別区の先進事例
世田谷区「福祉専門職と連携した個別避難計画作成と多層的な安否確認体制」
- 世田谷区は、多摩川洪水浸水想定区域内などリスクの高い地域の要配慮者を優先し、福祉専門職と連携して個別避難計画の作成を進めています。
- また、町会・自治会だけでなく、社会福祉協議会や民間の介護事業者なども含めた多層的な安否確認体制の構築を目指しており、単一のコミュニティ組織に依存するリスクを分散させようとしています。運営マニュアルも詳細に作成・公開し、住民参画を促しています。
- 成功要因： 地域の担い手不足という現実を直視し、専門職の知見を活用するとともに、複数の主体が関わる重層的な支援ネットワークを構築しようとする点にあります。
足立区「水害リスクに特化した個別避難計画とタイムラインの導入」
- 足立区は、区の最大のリスクである水害に特化して個別避難計画の作成を進めています。
- 台風接近が予測される段階から、「いつ、誰が、誰に連絡し、避難を開始するか」を定めたタイムライン（事前避難行動計画）を導入しています。これにより、水害時には計画に基づき福祉避難所へのダイレクト避難が可能となります。
- 成功要因： リスクを具体的に想定することで、計画が絵に描いた餅で終わらず、具体的かつ実用的なものになっている点です。
新宿区「詳細な運営マニュアルと明確な開設・人員基準の設定」
- 新宿区は、福祉避難所の運営マニュアルにおいて、具体的な数値基準を明確に定めています。
- 例えば、開設基準（震度5弱以上）、一人当たりの避難スペース（4～5平方メートル）、人員配置（要配慮者10人に対し生活相談員1人）などが具体的に示されており、災害時の混乱の中でも、誰が何をすべきかの判断基準が明確です。
- 成功要因： 曖昧な指針ではなく、具体的で測定可能な基準を設けることで、平時の訓練や資源配分の精度を高め、有事の際の迅速な意思決定を可能にしている点です。
全国自治体の先進事例
静岡県賀茂地域「賀茂モデル：旅館・ホテルを活用した広域福祉避難所」
- 伊豆半島南部の賀茂地域5市町が広域で連携し、地域の旅館・ホテル協同組合と協定を締結。観光施設を福祉避難所として活用するモデルです。
- 個室やベッド、バリアフリー対応の浴室など、旅館・ホテルの質の高い設備を活用することで、要配慮者に良好な避難環境を提供します。費用負担や運営方法、専門職の派遣体制なども事前に取り決めています。
- 成功要因： 行政の施設だけに捉われず、地域の民間資源を有効活用する官民連携の発想にあります。避難所の「質」の課題を解決する有効なアプローチです。
熊本県・市「災害ケースマネジメントによる被災者一人ひとりへの寄り添い支援」
- 熊本地震後、熊本県および熊本市は「地域支え合いセンター」を拠点に、被災者一人ひとりの状況を個別に把握し、生活再建までの道のりを継続的に支援する「災害ケースマネジメント」を本格的に導入しました。
- 社会福祉士などの専門職が、避難所、仮設住宅、在宅避難者を巡回し、個別の再建計画を作成。住宅、仕事、健康、心のケアなど、必要な支援機関へつなぐ役割を果たしました。
- 成功要因： 支援のあり方を「避難所という場所」への画一的なサービス提供から、「被災者という一人ひとり」への個別最適なサポートへと転換した点にあります。真に利用者本位の支援モデルです。
参考資料［エビデンス検索用］
国（内閣府・総務省・厚生労働省・デジタル庁等）関連資料
- 内閣府「令和6年版 防災白書」令和6年
- 内閣府「令和6年版 高齢社会白書」令和6年
- 内閣府「令和5年版 障害者白書」令和5年
- 内閣府「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」令和3年5月
- 内閣府「指定避難所等の指定状況等の調査結果」令和6年
- 内閣府「被災者支援のあり方検討会 被災者支援に関する実態事例集」
- 内閣府「熊本地震に係る初動対応に関する検証チーム取りまとめ」平成28年
- 総務省統計局「統計トピックスNo.142 統計からみた我が国の高齢者」令和6年9月
- 厚生労働省「「避難行動要支援者」の避難行動支援に関する取組指針」の改定について 令和3年
- デジタル庁「令和６年能登半島地震における石川県へのリエゾン派遣活動報告」令和6年
東京都・都内自治体関連資料
- 東京都総務局「避難所及び避難場所」令和5年
- 東京都総務局「災害時要配慮者支援ハンドブック」
- 東京都社会福祉協議会「災害時における要配慮者のニーズと支援対策に関するアンケート」平成29年 -(https://www.tcsw.tvac.or.jp/saigai-nw/documents/r6touroku2.pdf)
- 世田谷区「世田谷区避難行動要支援者避難支援プラン（個別計画編）」令和4年
- 足立区「個別避難計画事業の更なる強化」令和4年度
- 新宿区「二次避難所（福祉避難所）運営マニュアル」令和2年12月
- 江戸川区「令和3年度 避難行動要支援者の避難促進に関するモデル事業」
- 練馬区「福祉避難所運営ガイドライン【震災編】」令和6年9月
その他機関・研究報告書
- 静岡県賀茂地域局「宿泊施設への福祉避難所設置モデル（賀茂モデル）について」
- 岩手県保健福祉部「東日本大震災津波における福祉避難所の概要」平成24年3月
- 認知症介護研究・研修センター「東日本大震災における認知症の人と家族の支援に関する調査研究事業報告書」平成24年3月
- 日本公衆衛生雑誌「熊本地震における要配慮者への保健医療・福祉分野の災害対応に関する質的研究」令和2年
- 神戸大学大学院「熊本地震における避難所への物資支援に関する課題」平成29年
まとめ
東京都特別区における福祉避難所の課題は、計画（個別避難計画）と実働（避難所の確保・運営）の間の深刻な乖離に集約されます。これを解決するには、福祉専門職を巻き込んだ計画作成の加速、インセンティブによる「指定」避難所の量と質の向上、そしてDWATや災害ケースマネジメントといった専門的人材・手法を核とした多機関連携体制の構築が不可欠です。平時から「一人ひとり」に焦点を当てた支援体制をデザインすることが、首都直下地震等の大規模災害から最も脆弱な住民の生命と尊厳を守る唯一の道です。
本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。
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