災害発生時の応急対応体制

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（災害発生時の応急対応体制を取り巻く環境）

• 自治体が災害発生時の応急対応体制を構築する意義は、「住民の生命・財産の保護」と「首都機能の維持と迅速な社会経済活動の回復」にあります。
• 東京都特別区は、首都直下地震をはじめとする大規模災害のリスクが極めて高く、世界有数の人口密度と複雑に絡み合った都市インフラを抱えています。このような環境下での応急対応は、単に発災直後の救助活動に留まりません。令和6年能登半島地震が示したように、現代の災害対応は、長期化・複雑化する避難生活の支援、脆弱なインフラの機能維持、そして多様化する被災者ニーズへの的確な対応といった、広範かつ継続的な活動が求められます。
• したがって、応急対応体制の構築は、発災直後の人命救助から、避難生活の質の確保、そして社会経済活動の早期回復までを見据えた、包括的な視点で行う必要があります。

意義

住民にとっての意義

迅速な救助と安全確保

• 確立された応急対応体制は、発災直後の混乱期において、警察、消防、自衛隊といった実働部隊の迅速な展開を可能にし、倒壊家屋からの救出や火災の延焼防止など、一人でも多くの命を救うための基盤となります。これにより、「防ぎ得た災害死」を最小限に抑えることができます。
  • （出典）内閣府「平成18年版 防災白書」平成18年度 ¹

生活維持支援と不安の軽減

• 効果的な応急対応体制は、避難所における食料、水、医薬品といった生命維持物資の供給や、仮設トイレの設置による衛生環境の確保を実現します。能登半島地震でも問題となったように、これらの基本的な生活支援は、被災者の肉体的・精神的苦痛を和らげ、将来への不安を軽減するために不可欠です。
  • （出典）厚生労働省「令和6年能登半島地震における避難所の生活環境等に関する調査結果」令和6年度 ²
  • （出典）国土交通省近畿地方整備局「熊本地震における避難所運営の課題と教訓」令和2年度 ³

公平な支援へのアクセス

• 組織的な応急対応は、高齢者や障害者、乳幼児、外国人といった特に配慮を要する人々（要配慮者）や、避補難所外で生活する在宅避難者など、支援から取り残されがちな人々へも公平に支援を届けることを可能にします。個別のニーズを的確に把握し、必要なサービスに繋ぐ役割を担います。
  • （出典）内閣府「令和7年版 防災白書」令和7年度 ⁴
  • （出典）東京都「避難所避難者等への支援ガイドライン」令和6年度 ⁵

地域社会にとっての意義

社会秩序の維持と二次災害の防止

• 応急対応体制は、緊急交通路の確保による救急・消防車両の活動支援や、デマの拡散防止、物資の略奪といった混乱の防止に繋がり、社会秩序を維持します。また、木造住宅密集地域における初期消火活動の展開など、二次災害の発生を抑制する上で決定的な役割を果たします。
  • （出典）東京都「首都直下地震等対処要領」令和4年度 ⁶
  • （出典）東京都「東京都地域防災計画（震災編）」令和5年度 ⁷

共助活動の基盤形成

• 行政による「公助」が、情報集約、広域的な物資輸送、専門家の派遣といった大局的な対応を担うことで、地域住民による「共助」が効果的に機能する土台が作られます。公助が安定して機能して初めて、自主防災組織やボランティアは、安否確認や避難誘導といった地域に密着した活動に専念できます。

早期復旧・復興への円滑な移行

• 応急対応段階で被害状況の正確な把握、ライフラインの応急復旧、被災者台帳の作成などが的確に行われることで、その後の本格的な復旧・復興段階へ円滑に移行することができます。応急対応の成否が、復興全体のスピードを左右します。
  • （出典）中央区「中央区地域防災計画（令和6年修正）」令和6年度 ⁸

行政にとっての意義

責務の遂行と住民からの信頼確保

• 住民の生命と財産を守ることは、行政の最も根源的な責務です。大規模災害という非常事態において、的確かつ迅速な応急対応を遂行することは、行政への住民からの信頼を確保し、その後の復興事業への協力を得るための礎となります。

行政機能の継続性確保

• 災害時においても行政サービスを継続するためには、応急対応体制そのものが強靭でなければなりません。これには、庁舎の安全性確保、職員の安否確認と参集体制の確立、非常用電源や通信手段の確保といった、行政自身の業務継続計画（BCP）が不可欠です。
  • （出典）新宿区「新宿区地域防災計画」令和5年度 ⁹
  • （出典）内閣府「風水害時における災害応急対策の実施に向けた市町村のための業務継続の手引（その2）」平成28年度 ¹⁰

（参考）歴史・経過

昭和56年（1981年）

• 建築基準法が改正され、より厳しい耐震基準である「新耐震基準」が導入されました。これは、事前の備え（予防）を重視する大きな転換点となりました。
  • （出典）株式会社常盤システム「日本の災害対策の歴史 阪神・淡路大震災以降」令和6年度 ¹¹

平成7年（1995年）：阪神・淡路大震災

• 日本の災害対応のあり方を根底から変えた画期となる災害でした。初動体制の遅れ、情報共有の不備、ボランティア支援の混乱といった課題が露呈しました。
• この教訓から、以下の制度が創設・整備されました。
  • 官邸危機管理センターの設置と内閣情報集約センターの創設による政府の初動体制強化。
  • 全国の消防部隊が広域応援を行う「緊急消防援助隊」の発足。
  • ボランティア活動を支援する「特定非営利活動促進法（NPO法）」の制定。
  • 被災者の生活再建を支援する「被災者生活再建支援法」の制定。
  • （出典）株式会社常盤システム「日本の災害対策の歴史 阪神・淡路大震災以降」令和6年度 ¹¹

平成16年（2004年）：新潟県中越地震

• 中山間地域における集落の孤立や、長期化する避難生活における課題、特にエコノミークラス症候群などの健康問題がクローズアップされました。

平成23年（2011年）：東日本大震災

• 地震、津波、原発事故という複合災害の脅威を突きつけました。
• 主な教訓として、津波からの避難対策の重要性、広域・大規模な被災者支援における物資輸送（ロジスティクス）の課題、そして避難所での生活環境の悪化による「災害関連死」が大きな政策課題として認識されました。

平成28年（2016年）：熊本地震

• 避難所運営の課題が改めて浮き彫りになりました。プライバシーの欠如、衛生環境の悪化、そして避難所に行けない「在宅避難者」や「車中泊避難者」への支援が届かない問題が深刻化し、災害関連死の一因となりました。
  • （出典）国土交通省近畿地方整備局「熊本地震における避難所運営の課題と教訓」令和2年度 ³

令和6年（2024年）：能登半島地震

• これまでの災害教訓を再確認させるとともに、新たな課題を突きつけました。
• 特に、高齢化が進行した地域でのインフラの脆弱性、道路寸断による集落の孤立、そして避難所におけるトイレ不足といった衛生問題の深刻さが露呈しました。
• これを受け、政府は要配慮者支援のあり方を抜本的に見直し、物資を能動的に届ける「プッシュ型支援」の強化や、物資調達・輸送調整等支援システム「B-PLo」の改良などを進めています。
  • （出典）内閣府「令和7年版 防災白書」令和7年度 ⁴
  • （出典）Newtonコンサルティング株式会社「本気の事前防災に向けて、令和7年版「防災白書」を公表 内閣府」令和7年度 ¹²

災害発生時の応急対応体制に関する現状データ

自助の状況：家庭内備蓄率の低迷

• 住民の「自助」の根幹である家庭内備蓄は、依然として低い水準にあります。
• ミドリ安全株式会社の調査（2024年）によると、防災食（非常食）を何らかの形で備蓄している世帯は54.6%で、前年の59.9%から5.3ポイント減少しています。備蓄していない最大の理由は「お金がかかるから」が21.8%を占めています。
  • （出典）ミドリ安全株式会社「2024年度 家庭の防災対策実態調査」令和6年度 ¹³
• 特に、能登半島地震でその重要性が指摘された「簡易トイレ」の備蓄率は26.2%と極めて低く、衛生対策への備えが脆弱であることが示されています。
  • （出典）ミドリ安全株式会社「2024年度 家庭の防災対策実態調査」令和6年度 ¹³
• 過去の内閣府の世論調査（令和4年度）でも、食料・飲料水等を準備している割合は40.9%に留まっており、この課題が長年改善されていないことがわかります。
  • （出典）防災情報新聞「内閣府「防災に関する世論調査」結果公表」令和4年度 ¹⁴

共助の状況：地域コミュニティの組織率低下

• 災害時の「共助」の中核を担う町会・自治会の組織率は、低下の一途を辿っています。
• 特別区町会連合会機構の調査によると、特別区全体の町会・自治会加入率の平均は53.75%です。
  • （出典）一般社団法人 特別区町会連合会機構「特別区における町会・自治会への加入促進に関する調査研究報告書」令和4年度 ¹⁵
• この低下傾向は顕著で、例えば江東区では平成17年に65%を超えていた加入率が、令和6年には54.1%まで低下しています。墨田区でも近年65%を下回る状況です。
  • （出典）江東区「町会・自治会ハンドブック」令和7年度 ¹⁶
  • （出典）墨田区「町会・自治会加入促進マニュアル」令和2年度 ¹⁷
• この「共助」の基盤の弱体化は、都市部における災害対応の大きな脆弱性となっています。

要配慮者の状況：増え続ける支援対象者

• 東京都特別区では高齢化が進行し、災害時に特別な支援を必要とする人々が増加し続けています。
• 令和6年版高齢社会白書では、ひとり暮らし高齢者等に配慮した防災対策の推進が国の重要な課題として報告されています。
  • （出典）(https://bosaijapan.jp/library/%E4%BB%A4%E5%92%8C%EF%BC%96%E5%B9%B4%E7%89%88%E9%98%B2%E7%81%BD%E7%99%BD%E6%9B%B8/) ¹⁸
• 特別区では、高層マンションに居住する独居高齢者や、在宅の福祉サービスに依存して生活する要配慮者が多く、避難誘導や生活継続支援が極めて困難な状況にあります。
  • （出典）東京都社会福祉協議会「災害時における要配慮者のニーズと支援対策に関する区市町村アンケート調査報告書」平成29年度 ¹⁹
• 当事者への調査では、要配慮者の7割以上が地域の防災訓練に参加したことがなく、約4割が最寄りの避難所の場所を知らないという結果も出ており、支援制度が当事者に届いていない実態が明らかになっています。
  • （出典）新宿区「災害時要配慮者支援に関する調査報告書」平成28年度 ²⁰

公助の状況：避難所の確保状況

• 公的な支援の拠点となる避難所の収容能力は、必ずしも需要に追いついていません。
• 例えば大田区では、避難所の収容可能人数が237,135人から208,667人へと、28,468人分減少しています。
  • （出典）大田区「大田区国土強靱化地域計画（第2次）」令和5年度 ²¹
• 特に、専門的なケアが必要な要配慮者を受け入れる「福祉避難所」の不足は深刻です。全国調査では回答のあった福祉避難所は1,251施設で、その多くが高齢者施設であり、平時から満床に近い状態で、災害時に新たな被災者を受け入れる余力はほとんどありません。
  • （出典）内閣府「福祉避難所の確保・運営に関するガイドライン」平成28年度 ²²
• 自助・共助の基盤が弱体化する一方で、公助の受け皿も限界に近づいており、三者の連携によって成り立つ日本の防災システム全体が危機に瀕していると言えます。この「備えの赤字」は、大規模災害発生時に、想定をはるかに超える被害をもたらす危険性をはらんでいます。

課題

住民の課題

災害時要配慮者支援の深刻な機能不全

• 高齢者、障害者、外国人など、自力での避難や情報収集が困難な層への支援体制が、制度としては存在しつつも、現場レベルで機能不全に陥っています。
  • 客観的根拠：
    • 東京都特別区の約8割が「一般に想定される災害時の要配慮者と異なるリスクがある」と回答しており、特に「ひとり暮らしや日中独居の高齢者が多い」「在宅サービスで生活が成り立つ要配慮者が多い」といった都市部特有の課題を抱えています。
      • （出典）東京都社会福祉協議会「災害時における要配慮者のニーズと支援対策に関する区市町村アンケート調査報告書」平成29年度 ¹⁹
    • 令和3年の災害対策基本法改正で作成が努力義務化された「個別避難計画」は、要配慮者支援の鍵とされていますが、障害当事者への調査では、その作成率はわずか5%に留まっています。制度が住民に全く浸透していない実態が浮き彫りになっています。
      • （出典）日本障害者フォーラム「熊本地震障害者支援センターくまもと」活動最終報告書 平成28年度 ²³
    • 在宅サービスが停止すると生活が困難になる要配慮者が多い一方で、サービスを提供する福祉施設の96.2%が、災害時に「参集できる職員は7割以下」と想定しており、供給体制の崩壊は避けられません。
      • （出典）とうきょうの福祉「災害時における福祉施設の役割と備えに関する調査結果（速報）」平成31年度 ²⁴
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 災害関連死の大部分を要配慮者が占める事態となり、行政への信頼が根本から失墜します。

形骸化する「自助」と進まない家庭内備蓄

• 防災の重要性への理解は広まっているものの、それが具体的な行動、特に生命維持に直結する家庭内備蓄に結びついていません。
  • 客観的根拠：
    • 防災食の備蓄率は54.6％で、前年の59.9％から5.3ポイントも減少しています。備えていない最大の理由は「お金がかかるから」(21.8%)であり、物価高騰などが防災への投資意欲を削いでいる可能性が示唆されます。
      • （出典）ミドリ安全株式会社「2024年度 家庭の防災対策実態調査」令和6年度 ¹³
    • 特に、能登半島地震で衛生問題を引き起こし、感染症や健康悪化の要因となった「簡易トイレ」の備蓄率は26.2%と極めて低く、住民の危機意識と実際の備えに大きな乖離があります。
      • （出典）ミドリ安全株式会社「2024年度 家庭の防災対策実態調査」令和6年度 ¹³
    • 内閣府の過去の調査でも、食料・飲料水等を準備している割合は4割程度に留まっており、この数字は長年、大きな改善を見せていません。
      • （出典）防災情報新聞「内閣府「防災に関する世論調査」結果公表」令和4年度 ¹⁴
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 発災直後の「公助」が届かない72時間に、多くの家庭が生命維持に必要な物資不足に陥り、救えるはずの命が失われる事態や、物資を求める人々による混乱が増大します。

災害情報伝達の「ラストワンマイル」問題

• 行政は多様な手段で情報を発信していますが、最も情報を必要とする人々に、必要な情報が、必要な時に届いていない「情報格差（デジタルデバイド）」が深刻化しています。
  • 客観的根拠：
    • 災害時の情報入手メディアは世代間で完全に分断されています。Z世代の59.2%が「X（旧Twitter）」を情報源とする一方、高齢者はテレビや防災行政無線に依存しています。これにより、全世代に一斉に情報を届けることが困難になっています。
      • （出典）スペクティ「第4回 防災に関する意識調査」令和5年度 ²⁵
    • 若年層は速報性を重視してSNSを利用しますが、最も信頼できるメディアとしては全世代で「テレビ」(35.0%)が挙げられており、速報性と信頼性のジレンマの中で、住民がどの情報を信じて行動すべきか混乱するリスクがあります。
      • （出典）スペクティ「第4回 防災に関する意識調査」令和5年度 ²⁵
    • 東日本大震災の際にも、住民の多くが「行政による情報提供が不十分だった」と評価しており、多様なメディアが登場した現在も、この根本的な課題は解決されていません。
      • （出典）総務省「東日本大震災における災害情報伝達の課題と今後のあり方」平成23年度 ²⁶
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 誤情報やデマの拡散による社会パニックや、避難の遅れによる人命損失が多発します。

地域社会の課題

「共助」の担い手である地域コミュニティの崩壊

• 災害時の安否確認や初期消火、避難誘導といった初動対応の中核を担うべき町会・自治会の弱体化が著しく、地域の防災力が根底から揺らいでいます。
  • 客観的根拠：
    • 東京都特別区の町会・自治会加入率は平均で53.75%に過ぎず、10年前と比較して大幅に低下しています。江東区では平成17年の65%超から令和6年には54.1%にまで落ち込んでいます。
      • （出典）一般社団法人 特別区町会連合会機構「特別区における町会・自治会への加入促進に関する調査研究報告書」令和4年度 ¹⁵
      • （出典）江東区「町会・自治会ハンドブック」令和7年度 ¹⁶
    • 加入率低下の背景には、タワーマンションの増加に伴う地域との関係性の希薄化や、住民の価値観の多様化といった、都市部特有の構造的な問題が存在します。
      • （出典）東京消防庁「自主防災組織の現状と課題」令和2年度 ²⁷
      • （出典）江東区「町会・自治会ハンドブック」令和7年度 ¹⁶
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 発災時に最も重要となる、隣近所での安否確認や初期消火、避難誘導といった「共助」が機能不全に陥り、被害の拡大を止められなくなります。

自主防災組織の「高齢化」と「活動の形骸化」

• 多くの地域で自主防災組織は結成されているものの、役員の高齢化や担い手不足により、活動が形式的なものに留まり、実効性を失いつつあります。
  • 客観的根拠：
    • 川崎市の調査では、自主防災活動の活発度が5年前と比較して低下しており、その原因として「役員の高齢化」と「若者の不参加」が挙げられています。
      • （出典）川崎市麻生区「麻生区防災のつどい講演資料」令和2年度 ²⁸
    • 消防庁のアンケート調査でも、全国の自治体から「役員が1～2年で交代するため継続的な取組が困難」「過疎化・高齢化による担い手の不足」「リーダーの負担が大きいためなり手が不在」といった悲鳴に近い声が上がっています。
      • （出典）消防庁「自主防災組織の育成等に関する検討会報告書」平成29年度 ²⁹
    • 防災訓練を実施しても、参加者が高齢者に偏る傾向があり、実際に災害時に中心的な役割を担うことが期待される現役世代への働きかけができていないのが実情です。
      • （出典）東京消防庁「自主防災組織の現状と課題」令和2年度 ²⁷
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • いざという時に動ける人材がおらず、地域防災計画が「絵に描いた餅」と化し、防げたはずの被害が拡大します。

行政の課題

初動体制の脆弱性：職員の絶対数不足と参集困難

• 発災直後の応急対応を担うべき行政職員の確保が、計画通りに進まないリスクが極めて高い状況です。これは、物理的な備蓄（ハード）はあっても、それを動かす人間（ソフト）がいないという、現代日本の防災における最大の矛盾点です。
  • 客観的根拠：
    • 東京都特別区の調査では、災害時に「福祉施設の職員が近隣に居住していないため参集が困難」というリスクを区部の約7割が挙げています。これは行政職員にも完全に共通する課題であり、職住分離が進んだ大都市の宿命的な弱点です。
      • （出典）東京都社会福祉協議会「災害時における要配慮者のニーズと支援対策に関する区市町村アンケート調査報告書」平成29年度 ¹⁹
    • 過去の災害では、災害対策本部に情報が殺到し、限られた職員では情報の整理・分析（トリアージ）が追いつかず、意思決定の遅延を招いた事例が多数報告されています。
      • （出典）内閣府「風水害時における災害応急対策の実施に向けた市町村のための業務継続の手引（その2）」平成28年度 ¹⁰
    • 東京都は災害対策職員住宅の入居者約300名による初動体制を構築していますが、首都直下地震では最終的に数万人規模の職員動員が必要とされており、交通網が寸断された中での職員参集プロセス自体が、応急対応における最大のボトルネックとなります。
      • （出典）東京都「首都直下地震等対処要領」令和4年度 ⁶
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 行政の指揮命令系統が確立されず、救助・支援活動が組織的に行えない「応急対応の空白時間」が生まれ、被害が際限なく拡大します。

避難所運営の質の低さと「災害関連死」のリスク

• 避難所の生活環境の劣悪さが、被災者の心身の健康を蝕み、本来助かるはずの命を奪う「災害関連死」を誘発する大きな要因となっています。
  • 客観的根拠：
    • 近年の災害経験者への調査では、避難所への避難をためらう理由として「知らない人との共同生活への不安」(44.8%)が最も多く挙げられており、避難所が安全な場所と認識されていない実態があります。
      • （出典）スペクティ「第4回 防災に関する意識調査」令和5年度 ²⁵
    • 熊本地震や能登半島地震では、劣悪な衛生環境（特にトイレ）、プライバシーの欠如、要配慮者への支援不足が深刻な問題となりました。内閣府のガイドラインでは避難所運営における女性や要配慮者の視点の重要性が繰り返し強調されていますが、現場での実践は全く追いついていません。
      • （出典）国土交通省近畿地方整備局「熊本地震における避難所運営の課題と教訓」令和2年度 ³
      • （出典）内閣府男女共同参画局「命とくらしを守る避難所運営ガイドライン（岩手県盛岡市）」平成25年度 ³⁰
    • 仙台市の事例では、20m×30mの体育館に500人～800人を収容するなど、一人当たりのスペースが著しく不足する過密状態も報告されており、感染症リスクを増大させています。
      • （出典）一般財団法人 行政管理研究センター「東日本大震災における避難所の実態と課題」平成25年度 ³¹
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 避難所が安全な退避場所ではなく、感染症の温床や心身の健康を悪化させる場となり、避けられたはずの災害関連死を多数生み出してしまいます。

物資供給の失敗と「届かない支援」

• 国や自治体には十分な備蓄物資が存在するにもかかわらず、それを必要とする被災者の手元に届けるための物流（ロジスティクス）体制が極めて脆弱です。
  • 客観的根拠：
    • 熊本地震では「救援物資の整理がつかず、必要なところに必要なものが届かない」という、典型的な物流の失敗が発生しました。これは、物資管理システムの不備と、情報共有の混乱が原因です。
      • （出典）国土交通省近畿地方整備局「熊本地震における避難所運営の課題と教訓」令和2年度 ³
    • 支援が指定避難所に集中するあまり、自宅が無事なため避難所に行かない「在宅避難者」や、車で避難生活を送る「車中泊避難者」が支援から完全に取り残される問題が、近年の災害で繰り返し指摘されています。
      • （出典）内閣府「令和7年版 防災白書」令和7年度 ⁴
      • （出典）デジタル庁「風水害時における避難所の状況把握・情報発信に関する調査」令和5年度 ³²
    • 国は物資調達・輸送調整等支援システム「B-PLo」を導入しましたが、自治体レベルでの活用と、避難所や在宅避難者といった末端までの配送計画の策定が今後の大きな課題です。
      • （出典）Newtonコンサルティング株式会社「本気の事前防災に向けて、令和7年版「防災白書」を公表 内閣府」令和7年度 ¹²
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 豊富な支援物資が備蓄倉庫に滞留する一方で、現場の被災者は物資不足に苦しむという「兵站の失敗」が繰り返され、国民の行政への不信感が爆発します。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

• 各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

即効性・波及効果

• 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。

実現可能性

• 現行の法制度や財源、人員体制のもとで、現実的に実施可能な施策を優先します。

費用対効果

• 投じる資源（コスト）に対し、得られる成果（アウトカム）が大きい施策を優先します。

公平性・持続可能性

• 特定の層だけでなく、広く住民に便益が及び、かつ効果が長期的に持続する施策を高く評価します。

客観的根拠の有無

• 過去の災害の教訓や先行事例、各種調査データによって効果が裏付けられている施策を重視します。

支援策の全体像と優先順位

• 災害応急対応体制の強化は、「自助・共助の強化」「公助の変革」「DX（デジタル・トランスフォーメーション）の推進」の3つの柱を統合的に進めることが不可欠です。
• 特に、令和6年能登半島地震の教訓を踏まえ、要配慮者支援の抜本的見直しと避難生活の質の向上は、人命に直結する喫緊の課題であり、これらに直結する施策の優先度を最も高く設定します。
• 優先度（高）：支援策① デジタル・ケア・プラットフォームによる要配慮者支援
• 優先度（中）：支援策② 避難所内外の生活環境を保障する包括的支援パッケージ
• 優先度（低）：支援策③ 地域防災力再生のためのインセンティブ付与と活動支援

各支援策の詳細

支援策①：デジタル・ケア・プラットフォームによる要配慮者支援（優先度：高）

目的

• 平時からの備え（個別避難計画）と発災時の支援（安否確認・ニーズ把握）をデジタルで一体的に管理することで、要配慮者一人ひとりに寄り添った、きめ細やかで迅速な支援を実現することを目的とします。
  • 客観的根拠：
    • 個別避難計画の作成は、令和3年の災害対策基本法改正で市町村の努力義務となりましたが、その作成率は依然として低い水準にあります。能登半島地震では、こうした計画の未整備が安否確認の遅れに直結し、多くの孤立者を生む一因となりました。
      • （出典）内閣府「令和6年版 防災白書」令和6年度 ³³
      • （出典）内閣府「令和7年版 防災白書」令和7年度 ⁴

主な取組①：個別避難計画のデジタル化と申請手続きの簡素化

• スマートフォンやPCから、いつでもどこでも簡単に入力・更新できるデジタル個別避難計画フォームを開発・提供します。
• マイナンバーカードと連携させることで、氏名・住所等の基本情報の入力を自動化し、住民の申請負担を大幅に軽減します。
  • 客観的根拠：
    • 「東京都防災アプリ」のような既存のプラットフォームに機能を追加する形で開発することで、開発コストを抑制しつつ、既存ユーザーへの普及をスムーズに進めることが可能です。
      • （出典）ドーン株式会社「東京都防災アプリ」 ³⁴
      • （出典）Apple Inc.「東京都防災アプリ」 ³⁵

主な取組②：関係機関（行政・福祉・地域）による情報共有基盤の構築

• 本人の同意に基づき、デジタル化された個別避難計画（支援に必要な情報に限定）を、区の防災担当、福祉部局、社会福祉協議会、地域の民生委員・児童委員、自主防災組織などが、権限に応じて閲覧できるセキュアな情報共有プラットフォームを構築します。
  • 客観的根拠：
    • 新潟市では、同意を得た要配慮者の名簿を平時から地域の支援者と共有する取り組みを進めており、顔の見える関係づくりと実効性の高い支援につながっています。この先進事例をデジタルで高度化・標準化します。
      • （出典）新潟市「避難行動要支援者支援 全体計画」令和7年度 ³⁶

主な取組③：発災時のリアルタイム安否確認・ニーズ把握システムの導入

• 災害発生時、登録された要配慮者に対して、スマートフォン等へ安否確認通知をプッシュ配信します。
• 回答結果（「無事」「避難中」「救助必要」など）やスマートフォンのGPS情報をプラットフォーム上で地図にマッピングし、支援が必要な人を瞬時に可視化することで、救助活動や支援物資配給の優先順位付けに活用します。
  • 客観的根拠：
    • 「東京都防災アプリ」には、登録したグループ内での安否連絡機能が既に搭載されています。この機能を要配慮者支援プラットフォームと連携・拡張することで、より公的な安否確認システムとして実装が可能です。
      • （出典）Google「東京都防災アプリ」 ³⁷

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）
  • 要配慮者の災害関連死者数 ゼロ
  • データ取得方法： 災害後の死亡者統計（死因分析）
• KSI（成功要因指標）
  • 要配慮者の個別避難計画作成率 80%以上
  • データ取得方法： プラットフォームの登録者数と要配慮者名簿の突合分析
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
  • 発災後24時間以内の要配慮者の安否確認率 90%以上
  • データ取得方法： プラットフォームの安否確認回答率データ
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
  • プラットフォーム導入区数 23区
  • データ取得方法： 事業実施報告書の集計

支援策②：避難所内外の生活環境を保障する包括的支援パッケージ（優先度：中）

目的

• 「避難所は一時的に雨露をしのぐ場所」という旧来の概念を脱却し、被災者の健康と尊厳が守られる「生活の場」へと質的に転換させます。また、支援からこぼれ落ちがちな避難所外避難者への支援を制度化し、全ての被災者を包括的に支援することを目指します。
  • 客観的根拠：
    • 能登半島地震では、劣悪な避難所環境、特にトイレ問題が感染症の蔓延や避難者の健康悪化を招き、災害関連死の温床となりました。これを受け、国もガイドラインを改定し、トイレの確保・管理を最重要課題の一つとして位置づけています。
      • （出典）内閣府「令和7年版 防災白書」令和7年度 ⁴
      • （出典）厚生労働省「令和6年能登半島地震における避難所の生活環境等に関する調査結果」令和6年度 ²
      • （出典）防災情報新聞「内閣府（防災担当）「自治体向けの避難所に関する取組指針」改定について」令和6年度 ³⁸

主な取組①：「TKB（トイレ・キッチン・ベッド）」の標準装備化

• 全ての指定避難所において、発災後72時間以内に、①衛生的で要配慮者も利用しやすい「トイレ（仮設トイレ、トイレトレーラー等）」、②温かい食事を提供できる「キッチン（キッチンカー、炊き出し設備等）」、③良好な睡眠環境を確保する「ベッド（段ボールベッド等）」を配備することを標準運用手順（SOP）として定めます。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の「避難所の生活環境の確保に向けた取組指針」でも、パーティションによるプライバシー確保、トイレ、寝床の確保が明記されており、本取組は国の指針を具体化するものです。
      • （出典）厚生労働省「令和6年能登半島地震における避難所の生活環境等に関する調査結果」令和6年度 ²

主な取組②：避難所外避難者への「アウトリーチ型支援」の制度化

• 在宅避難者や車中泊避難者を対象に、保健師、福祉専門職、ボランティア等で構成される巡回支援チームを組織し、健康相談、物資配布、情報提供を能動的に行います。
• 避難所を単なる収容施設ではなく、地域の支援拠点（ハブ）と位置づけ、避難所外避難者も食料や生活物資の配布、充電サービス、情報入手などができる体制を明確化します。
  • 客観的根拠：
    • 災害対策基本法第86条の7では、避難所外避難者への支援は自治体の努力義務とされています。本取組は、この努力義務を実効性あるものにするための具体的な施策です。
      • （出典）東京都「避難所避難者等への支援ガイドライン」令和6年度 ⁵

主な取組③：民間事業者との連携による多様な避難先の確保

• ホテル・旅館組合との災害時協定を強化し、高齢者や障害者、妊産婦などを優先的に受け入れる「福祉ホテル・旅館」制度を拡充します。
• 車中泊避難者向けに、安全な駐車場、24時間利用可能なトイレ、電源等を確保した「公認 車中泊避難エリア」を、大型商業施設や道の駅等の民間事業者と連携して開設します。
  • 客観的根拠：
    • 能登半島地震でも旅館・ホテルへの二次避難が有効な手段となりました。これを平時から制度化し、対象者や費用負担、移送手段などを明確にしておくことで、発災時に迅速な移行が可能となります。
      • （出典）内閣府「令和7年版 防災白書」令和7年度 ⁴

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）
  • 避難生活における災害関連死者数 前回大規模災害時比50%減
  • データ取得方法： 災害後の死亡者統計（死因分析）
• KSI（成功要因指標）
  • 全避難所におけるTKB（トイレ・キッチン・ベッド）配備率 100%（発災後72時間以内）
  • データ取得方法： 各避難所からの報告に基づく災害対策本部での集計
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
  • 避難所生活者の満足度調査における「衛生」「プライバシー」項目の肯定的評価 80%以上
  • データ取得方法： 避難所でのアンケート調査（巡回支援チーム等が実施）
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
  • 協定締結済みの福祉ホテル・旅館の客室数 5,000室
  • データ取得方法： 防災部局における協定書台帳の管理

支援策③：地域防災力再生のためのインセンティブ付与と活動支援（優先度：低）

目的

• 加入率の低下や担い手の高齢化といった構造的な課題に直面する町会・自治会や自主防災組織に対し、活動への新たな動機付け（インセンティブ）と具体的な支援策を提供することで、活動を活性化させ、「共助」の力を再生させることを目的とします。
  • 客観的根拠：
    • 町会・自治会加入率の継続的な低下は、災害時の初動対応を担う「共助」機能の喪失に直結する、日本の防災体制における最も深刻な課題の一つです。
      • （出典）江東区「町会・自治会ハンドブック」令和7年度 ¹⁶
      • （出典）一般社団法人 特別区町会連合会機構「特別区における町会・自治会への加入促進に関する調査研究報告書」令和4年度 ¹⁵

主な取組①：防災活動実績に応じた補助金制度の導入

• 防災訓練の実施回数や住民参加率、要配慮者支援の具体的な取り組み（個別避難計画作成支援など）、新規加入者の増加率といった活動実績をポイント化します。
• そのポイントに応じて、運営補助金の額を上乗せするインセンティブ（成果連動型）補助金制度を導入します。
  • 客観的根拠：
    • 従来の画一的な補助金ではなく、防災力向上への貢献度を評価する仕組みを導入することで、組織の活性化と実効性のある活動への動機付けとなります。

主な取組②：マンション防災アドバイザー派遣事業の創設

• 防災意識が低く、コミュニティ形成が難しいとされる大規模マンションやタワーマンションを対象に、防災士やマンション管理士等の専門家を無料で派遣します。
• 派遣されたアドバイザーは、管理組合と協力し、マンションの実態に即した防災マニュアルの作成や、安否確認訓練の企画、防災組織の立ち上げを支援します。
  • 客観的根拠：
    • 自主防災組織が抱える課題として「活動のノウハウ不足」が挙げられており、専門家による外部からの支援は、活動の第一歩を踏み出すための有効な解決策です。
      • （出典）消防庁「自主防災組織の育成等に関する検討会報告書」平成29年度 ²⁹

主な取組③：地域防災活動のデジタル化支援

• 災害時の安否確認や情報伝達に活用できるグループウェアや連絡網アプリ（LINE WORKSなど）の導入費用の一部を補助します。
• 地域の危険箇所や避難経路、消火器の設置場所などを住民が自ら地図上にマッピングできるデジタル防災マップツールの作成研修会を、区の職員や専門家が主体となって開催します。
  • 客観的根拠：
    • 静岡県が推進する「Myまっぷ」のように、住民が主体的に地域の防災情報を可視化するツールは、ハザードマップを一方的に提供するだけの場合に比べ、住民の防災意識と地域知識の向上に大きく貢献します。
      • （出典）静岡県「令和4年度 自主防災活動事例集」令和5年度 ³⁹

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）
  • 特別区全体の町会・自治会加入率の低下傾向の停止（前年比±0%）
  • データ取得方法： 各区の住民基本台帳と町会・自治会台帳に基づく年次調査
• KSI（成功要因指標）
  • 防災活動を活発に行う（年2回以上の訓練実施等）自主防災組織の割合 50%以上
  • データ取得方法： 各区が実施する自主防災組織活動状況調査
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
  • 防災訓練への住民参加率 前年度比10%増
  • データ取得方法： 各自主防災組織からの訓練実施報告書の集計
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
  • 防災活動ポイント制度活用団体数 500団体
  • データ取得方法： 補助金申請実績の集計

先進事例

東京都特別区の先進事例

世田谷区「地区防災計画と多様な主体との連携」

• 世田谷区は、区内を28の地区に細分化し、それぞれの地区で住民、事業者、NPOなどが主体的に参加する「地区防災計画」の策定を推進しています。
• この取り組みは、画一的な計画ではなく、地域の地理的特性や住民構成といった実情に即した、実効性の高い計画を作成することを可能にしています。ワークショップ形式で策定プロセスを進めることで、住民の当事者意識を醸成し、「やらされ感」のない防災活動を実現している点が成功要因です。
  • 客観的根拠：
    • 区の公式な地域防災計画の中に「地区防災計画編」を位置づけ、ボトムアップ型のアプローチを制度として確立しています。これは、国が推進する地区防災計画制度の優良事例と言えます。
      • （出典）世田谷区「世田谷区地域防災計画［令和7年修正］」令和7年度 ⁴⁰
      • （出典）防災情報新聞「内閣府（防災担当）「令和6年版防災白書」公表」令和6年度 ⁴¹

江戸川区「水害リスクを前提とした要配慮者避難計画」

• 区の大部分が海抜ゼロメートル地帯という極めて高い水害リスクを抱える江戸川区は、「ここにいてはダメです」という強いメッセージと共に、広域避難を前提とした防災対策を進めています。
• 特に、高齢者施設や障害者施設といった要配慮者利用施設に対し、水防法に基づき「避難確保計画」の作成と、それに基づく避難訓練の実施を義務付けています。区が独自に詳細な手引きや様式を提供し、施設管理者の具体的な行動計画策定を強力に後押ししている点が特徴です。
  • 客観的根拠：
    • 国の法改正を待つだけでなく、区の特性に合わせて主体的に制度を運用し、要配慮者の命を守るための具体的な行動を促している点は、他の自治体も大いに参考にすべきです。
      • （出典）江戸川区「要配慮者利用施設における避難確保計画の作成について」令和7年度 ⁴²

練馬区「事業者等との協定に基づく重層的な応急体制」

• 練馬区は、行政単独での災害対応の限界を早くから認識し、区内のあらゆる事業者や団体と詳細な災害時協力協定を締結することで、重層的な応急対応体制を構築しています。
• その範囲は、スーパーやコンビニとの物資供給協定、運送会社との輸送協定、建設業協会との障害物除去協定、医師会・歯科医師会・獣医師会等との医療救護協定など、多岐にわたります。これにより、行政職員が不足する中でも、専門的な機能を民間の力で確保する仕組みを平時から作り上げています。
  • 客観的根拠：
    • 練馬区地域防災計画の資料編には、これらの膨大な協定リストが添付されており、官民連携による実効性の高い応急体制の具体例として、極めて高い価値があります。
      • （出典）練馬区「練馬区地域防災計画（令和5年度修正）」令和6年度 ⁴³

全国自治体の先進事例

新潟県三条市・新潟市「個別避難計画と共助を繋ぐ支援制度」

• 新潟市などは、災害時要援護者（避難行動要支援者）の個別避難計画について、本人の同意に基づき平常時から地域の支援者（自治会、民生委員等）と情報を共有する「同意者名簿」制度を運用しています。
• これにより、いざという時に「誰が」「誰を」「どのように」助けるかが明確になり、実効性の高い避難支援が可能となっています。さらに、支援活動中の万一の事故に備え、支援者の賠償責任を市が補償する保険制度も整備しており、住民が安心して「共助」に参加できる環境を整えている点が画期的です。
  • 客観的根拠：
    • この取り組みは、「自助」「共助」「公助」が理想的な形で連携したモデルであり、名簿の活用、共助との連携、免責を含む保険制度といった具体的な仕組みが整っています。
      • （出典）新潟市「避難行動要支援者支援 全体計画」令和7年度 ³⁶
      • （出典）三条市「災害時要援護者避難支援制度について」平成22年度 ⁴⁴

静岡県「『Myまっぷ』による住民主体の避難行動計画づくり」

• 静岡県は、GIS（地理情報システム）を活用し、住民一人ひとりが自宅周辺の災害リスク（土砂災害、浸水等）や避難経路、地域の防災資源（消火栓、備蓄倉庫等）を地図上に書き込み、自分だけの防災マップ「Myまっぷ」を作成する取り組みを全県的に推進しています。
• これは、行政から一方的に与えられるハザードマップを「見る」だけでなく、住民自らが「作る」プロセスを通じて、災害を自分事として捉え、地域の危険箇所を再認識する機会を創出しています。作成した「Myまっぷ」を基にした地域での防災訓練も活発に行われており、住民主体のリスクコミュニケーションの成功事例です。
  • 客観的根拠：
    • 小学生への防災教育の一環として取り入れられたり、自主防災会の役員が中心となって地域のマップを作成したりするなど、多様な形で展開されています。
      • （出典）静岡県「令和4年度 自主防災活動事例集」令和5年度 ³⁹

参考資料［エビデンス検索用］

内閣府関連資料

• 「令和7年版 防災白書」令和7年度  
• 「令和6年版 防災白書」令和6年度  
• 「令和6年版 高齢社会白書」令和6年度  
• 「避難所運営等避難生活支援のためのガイドライン」令和6年度  
• 「福祉避難所の確保・運営に関するガイドライン」平成28年度  

総務省・消防庁関連資料

• 消防庁「自主防災組織の育成等に関する検討会報告書」平成29年度  
• 総務省「東日本大震災における災害情報伝達の課題と今後のあり方」平成23年度  

東京都関連資料

• 「東京都地域防災計画（震災編）」令和5年度修正  
• 「首都直下地震等対処要領」令和4年度  
• 「避難所避難者等への支援ガイドライン」令和6年度  
• 東京都社会福祉協議会「災害時における要配慮者のニーズと支援対策に関する区市町村アンケート調査報告書」平成29年度  

各特別区関連資料

• 世田谷区「世田谷区地域防災計画」令和7年度修正  
• 江戸川区「要配慮者利用施設における避難確保計画の作成について」令和7年度  
• 練馬区「練馬区地域防災計画」令和5年度修正  
• 江東区「町会・自治会ハンドブック」令和7年度  

その他

• ミドリ安全株式会社「2024年度 家庭の防災対策実態調査」令和6年度  
• スペクティ「第4回 防災に関する意識調査」令和5年度  
• 新潟市「避難行動要支援者支援 全体計画」令和7年度  
• 静岡県「令和4年度 自主防災活動事例集」令和5年度  

まとめ

　首都直下地震という未曾有の危機に対し、特別区の応急対応体制は要配慮者支援の脆弱性、地域コミュニティの衰退、避難生活の質の低さという深刻な課題に直面しています。能登半島地震の教訓は、これらの課題が人命に直結することを改めて浮き彫りにしました。今求められるのは、旧来の計画を見直すだけでなく、デジタル技術を最大限に活用し、一人ひとりの住民に寄り添う「人間中心」の防災へと舵を切ることです。本報告書で提案した支援策が、より強靭でしなやかな応急対応体制の構築に繋がることを期待します。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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