11 防災

災害時要配慮者支援体制

masashi0025
目次
  1. はじめに
  2. 災害時要配慮者支援に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（災害時要配慮者支援を取り巻く環境）

意義

住民にとっての意義

生命と尊厳の保護
  • 災害時における要配慮者の死亡リスク（直接死・災害関連死）を低減し、最も脆弱な立場にある住民の生命を守ります。
    • 東日本大震災では、高齢者の死亡者数が全体の約6割、障害者の死亡率は被災住民全体の約2倍に達しており、的確な支援が命を救うことに直結します。
  • 避難生活における尊厳を確保し、一人ひとりの心身の状態に応じた適切なケアを受ける権利を保障します。
安心感の醸成

地域社会にとっての意義

共助文化の醸成
地域全体の防災力向上

行政にとっての意義

法的責務の履行
効率的な資源配分と災害対応
  • 平時から支援対象者や必要な支援内容を把握・計画しておくことで、発災時の混乱を防ぎ、限られた人員や物資を最も必要とされる場所に効率的に投入できます。

（参考）歴史・経過

平成7年：阪神・淡路大震災
平成23年：東日本大震災
平成25年：災害対策基本法改正
平成28年：熊本地震
令和3年：災害対策基本法改正
令和6年：能登半島地震

災害時要配慮者支援に関する現状データ

東京都特別区の高齢者人口の推移

高齢者人口と高齢化率
  • 令和6年10月1日現在、日本の総人口に占める65歳以上人口の割合（高齢化率）は29.3%に達し、過去最高を更新しています。
  • 東京都の高齢者人口は令和6年9月15日時点で311万8千人、高齢化率は23.5%です。全国平均よりは低いものの、絶対数は非常に多く、過去最高水準で推移しています。
  • 特別区全体の高齢化率は21.0%（令和6年）と都平均よりさらに低いですが、これは生産年齢人口の流入が多いためであり、高齢者数そのものが少ないわけではありません。
    • （出典）(https://fp-research.co.jp/archives/862) 22
75歳以上人口の急増
  • 特に注目すべきは、75歳以上人口の増加です。令和6年時点で全国の75歳以上人口は2,078万人に達し、65～74歳人口（1,547万人）を大きく上回っています。
  • 東京都でも同様の傾向が見られ、75歳以上人口は181万5千人と過去最多となり、65～74歳人口（130万3千人）を大幅に超えています。75歳以上は要介護認定率が急増するため、災害時の支援ニーズがより高い層が増加していることを示唆します。
単身高齢者世帯の増加

東京都特別区の障害者人口の推移

障害者手帳所持者数の動向
障害者の高齢化
  • 在宅の身体障害者のうち65歳以上が占める割合は、1970年の約3割から2016年には約7割へと急上昇しており、「障害の高齢化」が顕著です。高齢化と障害が重複することで、災害時の支援ニーズはより複雑かつ高度になります。

個別避難計画の策定状況

全国の策定状況
東京都の策定状況

福祉避難所の整備状況

東京都の指定状況
運営面の課題
  • 全国的な課題として、福祉避難所は指定されているものの、その運営体制には多くの課題が残ります。内閣府の調査では、多くの施設で「専門職員の不足」「要配慮者向けの備蓄品不足」「運営マニュアルの未整備」「訓練不足」などが指摘されています。
  • これらの課題は、単に施設数を増やすだけでは解決せず、運営の実効性をいかに担保するかが重要であることを示しています。

課題

住民の課題

災害情報の入手困難とデジタルデバイド
  • 高齢者や障害のある方など、要配慮者は災害発生時に避難の判断に不可欠な情報を入手することが困難な場合があります。特に視覚・聴覚障害のある方や、日本語に不慣れな外国人にとっては、情報伝達手段が限られます。
  • 行政からの情報発信がデジタルに移行する一方で、高齢者の多くは依然としてテレビやラジオを主要な情報源としており、停電時には情報から遮断されるリスクがあります。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 避難の遅れや不適切な避難行動により、本来助かるはずの命が失われます。
避難所生活への強い抵抗感と在宅避難の選択
  • 一般の避難所は、バリアフリー化の遅れ、プライバシーの欠如、騒音、衛生問題など、要配慮者にとって過酷な環境であることが少なくありません。
  • こうした背景から、多くの要配慮者が避難所へ行くことをためらい、倒壊の危険が残る自宅や車中での避難を選択しています。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 公的支援の網から漏れた在宅避難者が孤立し、衛生環境の悪化や物資不足による災害関連死のリスクが著しく増大します。

地域社会の課題

地域コミュニティの希薄化と支援者の固定化・高齢化
  • 都市部では、町会・自治会への加入率低下など地域コミュニティの希薄化が進行しており、災害時の「共助」の担い手が不足しています。
  • 避難支援は、民生委員や一部のボランティアなど、特定の支援者に負担が集中しがちです。これらの支援者自身も高齢であったり、被災者となったりする可能性があり、支援体制は極めて脆弱です。

行政の課題

個別避難計画の形骸化と実効性の欠如
  • 令和3年の法改正で個別避難計画の作成が努力義務化されたものの、多くの自治体で計画作成が進んでいません。また、作成されても訓練等を通じて実効性が検証されておらず、「作りっぱなし」になっているケースが散見されます。
  • 令和6年能登半島地震では、個別避難計画が作成されていたにもかかわらず、道路寸断や支援者自身の被災により、計画通りに避難支援が実施できなかった事例が報告されています。
福祉避難所の機能不全（開設の遅れ・専門人材不足・運営能力の欠如）
縦割り行政による情報分断と連携不足
  • 要配慮者に関する情報は、福祉、保健、防災など複数の部署に分散して管理されており、災害時に一元的に把握・共有する仕組みがありません。
  • これにより、安否確認や支援ニーズの把握に遅れが生じ、支援の重複や漏れが発生します。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 支援が必要な人に支援が届かず、一方で不要な場所にリソースが割かれる非効率な対応が繰り返されます。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

  • 各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。
即効性・波及効果
  • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。単一の課題解決よりも、複数の課題に横断的に効果を及ぼす施策を優先します。
実現可能性
  • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。既存の体制・仕組みを活用できる施策は、新たな体制構築が必要な施策より優先度が高くなります。
費用対効果
  • 投入する経営資源（予算・人員・時間等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。短期的コストよりも長期的便益を重視し、将来的な財政負担軽減効果も考慮します。
公平性・持続可能性
  • 特定の地域・年齢層だけでなく、幅広い住民に便益が及ぶ施策を優先します。一時的な効果ではなく、長期的・継続的に効果が持続する施策を高く評価します。
客観的根拠の有無
  • 政府資料や学術研究等のエビデンスに基づく効果が実証されている施策を優先します。先行事例での成功実績があり、効果測定が明確にできる施策を重視します。

支援策の全体像と優先順位

  • 災害時要配慮者支援の改革は、「個（個別計画）」「拠点（避難所）」「地域（共助・情報）」の3つの階層で、デジタル技術を基盤として統合的に推進する必要があります。
  • 最優先すべきは、支援の起点となる**支援策①「個別避難計画の実効性向上とパーソナル・データ・連携基盤の構築」**です。個々のニーズを正確に把握し、支援の担い手と繋ぐ実効性のある計画がなければ、他の施策は効果を発揮しません。これは「計画の形骸化」という最大の課題に直接対応するものです。
  • 次に、命を守る最後の砦である**支援策②「福祉避難所の機能転換と重層的避難体制の整備」**に取り組みます。支援策①で得られた個人の情報を基に、適切な避難先へ確実に繋げることで、「福祉避難所の機能不全」という致命的な問題を解決します。
  • そして、これら2つの施策を補完し、支援の網を地域全体に広げるのが**支援策③「『誰一人取り残さない』ための地域共助と情報伝達DXの推進」**です。在宅避難者など「見えない被災者」をなくし、地域全体のレジリエンスを高めます。
  • これら3つの支援策は相互に連携しており、例えば、支援策①のデータ基盤は、支援策②の適切な避難先マッチングや、支援策③の情報伝達に不可欠です。統合的に進めることで、初めて「誰一人取り残さない」支援体制が実現します。

各支援策の詳細

支援策①：個別避難計画の実効性向上とパーソナル・データ・連携基盤の構築

目的
  • 個別避難計画を、単なる書類から、発災時に実際に機能する「命の計画」へと転換させます。
  • 福祉・保健・防災の各部局が持つ要配慮者情報を一元化し、平時の見守りから災害時の支援までをシームレスに連携させるデジタル基盤を構築します。
主な取組①：福祉専門職（ケアマネジャー等）との連携による計画作成の推進
  • 区の条例等で、ケアマネジャーや相談支援専門員が、担当する要介護者・障害者のケアプラン等の一環として個別避難計画の作成に協力することを位置づけます。
  • これにより、本人の心身の状態や必要な配慮を最もよく知る専門職が計画作成の中核を担い、計画の質と実効性を抜本的に向上させます。
主な取組②：クラウド型「個別避難計画プラットフォーム」の導入
  • 特別区共通のクラウド型プラットフォームを導入し、本人、家族、福祉専門職、地域の支援者、行政職員など、権限を与えられた関係者がいつでも最新の計画情報を共有・更新できる体制を構築します。
  • GIS（地理情報システム）と連携させ、要配慮者の居住地、避難経路、避難先、危険箇所などを地図上で可視化し、より安全な避難ルートの検討を支援します。
主な取組③：マイナンバーカードを活用した本人同意と情報連携の基盤整備
  • 個別避難計画プラットフォームとマイナンバーカードを連携させ、平常時からの情報提供に関する本人同意を電子的に取得・管理します。
  • これにより、発災時には本人の同意に基づき、救助機関や避難所、医療機関などが必要な情報を迅速かつ安全に共有できるようになり、支援の重複や漏れを防ぎます。
主な取組④：計画の実効性を検証する「多機関連携型」避難訓練の定期的実施
  • 作成した個別避難計画に基づき、要配慮者本人、家族、地域の支援者、福祉専門職、行政職員が参加する実践的な避難訓練を定期的に実施します。
  • 訓練を通じて計画の課題（例：避難経路の障害物、支援者の到着時間）を洗い出し、継続的に計画内容を見直すPDCAサイクルを確立します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 要配慮者の災害関連死を含む死亡率を、過去の同規模災害比で50%削減する。
      • データ取得方法： 災害後の被害統計分析、災害関連死審査会の報告書
  • KSI（成功要因指標）
    • 福祉専門職が関与した実効性の高い個別避難計画の策定率を、名簿登載者の90%以上とする。
      • データ取得方法： 個別避難計画プラットフォーム上の策定状況データ
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 多機関連携型訓練における、計画に基づく避難行動の成功率80%以上を達成する。
      • データ取得方法： 訓練後のアンケート調査、行動評価レポート
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • クラウド型個別避難計画プラットフォームを23区全区で導入完了する。
      • データ取得方法： 各区の導入状況報告
    • 多機関連携型訓練を各区で年2回以上実施する。
      • データ取得方法： 各区の防災訓練実施報告書

支援策②：福祉避難所の機能転換と重層的避難体制の整備

目的
  • 「発災直後に開かない」「専門性が確保されない」という福祉避難所の致命的な課題を解決し、要配慮者の状態に応じて、発災直後から切れ目のない支援を提供する重層的な避難体制を構築します。
主な取組①：「一般避難所内福祉スペース」の標準装備化
  • 全ての指定避難所（小中学校等）に、発災と同時に開設可能な「福祉スペース（福祉避難室）」を標準設置します。
  • このスペースには、間仕切り、段ボールベッド、ポータブルトイレ、非常用電源などを予め備蓄し、比較的軽度の配慮が必要な方々の一時的な滞在や、福祉避難所への移送を待つ間の待機場所として機能させます。
主な取組②：「二次福祉避難所」の即時開設体制と運営能力の強化
  • 協定を締結する高齢者施設・障害者施設等に対し、震度6弱以上の地震発生時など、明確な基準に基づき、区からの要請を待たずに自主的に開設準備を開始する「即時開設」の仕組みを導入します。
  • 開設・運営に必要な経費（職員の超過勤務手当、緊急調達物資費等）は、災害救助法に基づき区が全額負担することを協定に明記し、施設側の負担懸念を払拭します。
主な取組③：「広域・専門福祉避難拠点」の設置
  • 医療的ケアが常時必要な重度障害者や難病患者など、専門性の高いケアを要する人々を受け入れるため、より大規模で設備の整った施設（大学、研修施設、大規模病院等）を「広域・専門福祉避難拠点」として都と連携して指定します。
  • これらの拠点には、DMAT（災害派遣医療チーム）やDWAT（災害派遣福祉チーム）が優先的に派遣される体制を構築します。
    • 客観的根拠：
      • 能登半島地震では、特に配慮が必要な人々を被災地外のホテルや旅館へ移送する「二次避難」が大規模に行われ、広域的な受入体制の重要性が示されました。
主な取組④：「災害時福祉専門職派遣制度」の創設と訓練
  • 東京都社会福祉協議会が運営する「東京都災害福祉広域支援ネットワーク」と連携し、区独自の「災害時福祉専門職バンク」を創設します。
  • 介護福祉士、社会福祉士、看護師、精神保健福祉士などの専門職に事前登録してもらい、発災時にはニーズに応じて各避難所（福祉スペース、二次福祉避難所等）へ派遣する仕組みを構築します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 福祉避難所におけるケア不足を原因とする災害関連死をゼロにする。
      • データ取得方法： 災害関連死審査会の報告書、避難所生活実態調査
  • KSI（成功要因指標）
    • 全ての指定避難所（一般）に福祉スペースを設置完了する。
      • データ取得方法： 各区の避難所設備点検報告
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 発災後24時間以内に、二次福祉避難所の90%が開設・受入可能状態となる。
      • データ取得方法： 災害対策本部への各福祉避難所からの状況報告集計
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 災害時福祉専門職バンクの登録者数を各区500人以上確保する。
      • データ取得方法： 各区の登録システム上のデータ
    • 専門的物資（医療的ケア用品、アレルギー対応食等）の備蓄拠点を各区5か所以上設置する。
      • データ取得方法： 各区の備蓄計画・実績報告

支援策③：「誰一人取り残さない」ための地域共助と情報伝達DXの推進

目的
  • 避難所に来ない、または来られない在宅避難者や車中泊避難者といった「見えない被災者」を支援の網から漏らさず、安否確認と必要な支援を届けます。
  • デジタル技術を駆使し、要配慮者一人ひとりに確実に情報を届け、双方向のコミュニケーションを可能にすることで、孤立を防ぎます。
主な取組①：多様な主体による「地域支え合いネットワーク」の構築支援
  • 従来の町会・自治会に加え、マンション管理組合、NPO、地域の事業者、学校など、多様な主体が参加する「地域支え合いネットワーク」の構築を支援します。
  • このネットワークと行政が協定を結び、個別避難計画に記載された支援者として正式に位置づけることで、より重層的で持続可能な共助体制を構築します。
    • 客観的根拠：
      • 杉並区では、要配慮者支援のために「地域のたすけあいネットワーク制度」を設けており、地域団体との連携を推進しています。この取組を参考に、より多様な主体を巻き込む形で発展させます。
主な取組②：LINE等を活用したプッシュ型情報伝達と双方向コミュニケーション
  • 多くの住民が利用するLINE公式アカウント等を活用し、災害時には個別避難計画プラットフォームと連携して、個人の状況に応じた情報をプッシュ型で配信します（例：「あなたの地域に避難指示が発令されました」「近隣の〇〇福祉避難所が開設しました」）。
  • 「無事です」「支援が必要です」といった簡単な返信機能を設け、安否確認やニーズ把握を迅速に行います。
    • 客観的根拠：
      • 株式会社Bot Expressが提供する「GovTech Express」は、LINEを活用した避難所運営や避難者把握の仕組みを全国の自治体に提供しており、岩手県などでの実証実験でその有効性が示されています。
        • （出典）(https://bosai-dx.jp/operation/3764/) 45
主な取組③：リアルタイム避難者情報把握システムの導入（ICカード活用）
主な取組④：在宅避難者向け「巡回支援チーム」の編成と物資宅配制度
  • 保健師、福祉専門職、地域の支援者等で構成される「巡回支援チーム」を編成し、個別避難計画に基づき在宅避難を選択した要配慮者宅を定期的に訪問します。
  • 訪問により健康状態や生活状況を確認し、必要な食料、水、衛生用品、医薬品等を直接届ける「物資宅配制度」を確立します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 在宅避難を原因とする災害関連死を80%削減する。
      • データ取得方法： 災害関連死審査会の報告書、死因分析
  • KSI（成功要因指標）
    • 避難行動要支援者名簿登載者の95%が、プッシュ型情報サービスおよびICカードシステムに登録する。
      • データ取得方法： 各システムの登録者数データ
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 発災後72時間以内に、在宅避難を選択した要配慮者の90%以上の安否確認を完了する。
      • データ取得方法： 巡回支援チームの活動報告、双方向コミュニケーションシステムの応答データ
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 「地域支え合いネットワーク」の協定締結数を各区100団体以上とする。
      • データ取得方法： 各区の協定締結状況報告
    • ICカードリーダーを、避難所、物資配布拠点など各区200か所以上に設置する。
      • データ取得方法： 各区の設備設置台帳

先進事例

東京都特別区の先進事例

世田谷区「避難行動要支援者避難支援プランに基づく地域連携モデル」

  • 世田谷区は、区の最上位計画である地域防災計画と連動する形で「避難行動要支援者避難支援プラン」を策定しています。このプランの最大の特徴は、「自助」「共助」「公助」の役割を明確にしつつ、特に「共助」の中核を担う町会・自治会との連携を制度的に推進している点です。区は、支援活動への同意を得た要支援者の名簿を、協定を締結した町会・自治会に提供し、平時からの見守りや災害時の安否確認、避難支援に繋げる仕組みを構築しています。これにより、行政だけでは目の届かない、きめ細やかな地域主導の支援体制の基盤を築いています。

江戸川区「福祉専門職と連携した個別避難計画作成モデル事業」

練馬区「事業者団体との協定による包括的支援体制の構築」

全国自治体の先進事例

熊本県「熊本地震の教訓を活かした多様な主体による個別計画作成の推進」

  • 平成28年の熊本地震で甚大な被害を受けた熊本県では、その教訓を活かし、行政主導だけでなく、多様な地域主体が関わるボトムアップ型の個別避難計画作成を推進しています。県が作成した「取組事例集」では、自主防災組織が主体となるモデル（人吉市）、平時の見守り活動から発展させるモデル（御船町）、高齢者サロンの支え合い活動を基盤とするモデル（荒尾市）など、地域の実情に応じた様々なアプローチが紹介されています。成功の鍵は、行政が「型」を押し付けるのではなく、地域が持つ既存の繋がりや活動を尊重し、それを防災に繋げる柔軟な支援姿勢にあります。

石川県（能登半島地震）「ICTを活用したリアルタイム避難者情報把握システム（Suica活用事例）」

  • 令和6年能登半島地震において、石川県はデジタル庁やJR東日本と連携し、交通系ICカード「Suica」を活用した画期的な避難者情報把握システムを導入しました。避難者に個人情報と紐づけたSuicaを配布し、避難所の入退所時や物資配給、入浴支援施設の利用時にリーダーにタッチしてもらうことで、「誰が、いつ、どこにいるか」をリアルタイムで把握しました。これにより、避難者の広域移動や在宅避難といった従来把握が困難だった情報を可視化し、的確な物資輸送やプッシュ型支援、二次避難の調整に絶大な効果を発揮しました。これは、防災DX（デジタル・トランスフォーメーション）の最も成功した事例の一つです。

参考資料［エビデンス検索用］

国（内閣府・復興庁・総務省・厚生労働省・消防庁・デジタル庁）
東京都
特別区・その他自治体
研究機関・その他

まとめ

　阪神・淡路大震災以降、災害時要配慮者支援策は進化を続けてきましたが、能登半島地震は計画と実行の間に依然として大きな溝があることを示しました。この溝を埋める鍵は、静的な「計画」から動的な「実行」への転換です。個別計画を福祉専門職と地域が連携して動かす仕組み、福祉避難所をニーズに応じて即応させる重層的な体制、そしてデジタル技術で「見えない被災者」をも捉える情報基盤の構築が不可欠です。これらを統合的に進めることで、誰一人取り残さない防災体制が実現します。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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行政情報ポータル
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あらゆる行政情報を分野別に構造化
行政情報ポータルは、「情報ストックの整理」「情報フローの整理」「実践的な情報発信」の３つのアクションにより、行政職員のロジック構築をサポートします。
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