11 防災

災害救助法に伴う求償制度

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目次
  1. はじめに
  2. 災害救助法に伴う求償に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（災害救助法に伴う求償を取り巻く環境）

  • 自治体が災害救助法に伴う求償を行う意義は「大規模な広域応援体制の維持」と「応援自治体の財政的リスクの軽減」にあります。
  • 災害救助法における「求償」とは、ある都道府県（または政令指定都市等の救助実施市）が、災害に見舞われた他の都道府県（被災県）を応援した場合に、その活動に要した費用を被災県に対して請求する制度を指します。
  • この制度は、応援した自治体が支援活動によって財政的な不利益を被ることがないように保証するものであり、これにより全国規模での迅速かつ大規模な相互応援（広域応援）が可能となります。
    • 客観的根拠
      • 法的根拠は災害救助法第20条にあり、応援に要した費用について償還を求めることができると定められています 1。この権利は、自治体間の協定に基づく応援か、内閣総理大臣の指示による応援かを問わず適用されます 3。
      • 応援に要した費用は「全額求償可能」であることが、都道府県間の相互応援の基本原則として確立されています 5。

意義

住民にとっての意義

迅速かつ十分な支援の確保
  • 求償制度により、応援する自治体は費用の回収を確信できるため、被災地の住民は全国からの支援を遅滞なく受けることができます。
  • これにより、初期対応の規模が、被災した自治体単独の財政能力に左右されることがなくなります。
公平な支援へのアクセス
  • この制度は、原則として、法律で定められた標準的な救助（食料、水、避難所など）の提供を可能にし、応援に来る自治体の場所に関わらず、被災者が等しく支援を受けられる機会を保障します。

地域社会にとっての意義

大規模な相互扶助の実現
  • 求償の仕組みがなければ、各自治体は自らの財政への影響を懸念し、他の地域へ大規模な資源（人員、資機材、物資）を派遣することを躊躇するでしょう。
  • 求償制度は、大規模な全国的相互扶助（広域応援）を実務的に可能にする財政的な背骨です。
社会秩序の維持
  • 迅速かつ大規模な支援の流入を促進することで、法の目的にある通り、被災者の保護と社会秩序の保全に貢献します 5。

行政にとっての意義

財政的な予見可能性とリスク軽減
  • この制度は、災害対応後の会計処理について、法的に明確な枠組みを提供します。
  • これにより、応援する自治体は、支援活動の財政的リスクを一方的に負うことなく、予算執行や行動計画を立てることが可能になります。
協力体制の法的・手続き的基盤
  • 緊急時における自治体間の金融取引のための公式なプロセスを確立し、その場限りの取り決めではなく、体系化された請求と支払いのシステムを構築します。

（参考）歴史・経過

1947年（昭和22年）
  • 災害救助法が制定され、国の責任と都道府県による応急救助の実施という基本原則が確立されました。
1995年（平成7年）
  • 阪神・淡路大震災が発生し、兵庫県内の20市町に災害救助法が適用されました。
  • これにより、大規模で組織的な救助活動の必要性と、それに伴う莫大な財政コストが浮き彫りになりました 9。
2011年（平成23年）
  • 東日本大震災では、複数の県に加え、帰宅困難者対策として東京都にも適用され、法の柔軟な運用が示されました 9。
  • 費用の規模から、国が100%負担すべきとの提言もなされました 10。また、他県へ避難した被災者への支援を巡る課題から、被災元の自治体からの求償ルールが明確化されました。
2016年（平成28年）
  • 熊本地震の教訓を踏まえ、法改正が行われ、従来は都道府県知事に限定されていた救助実施権限が、政令指定都市等の「救助実施市」の長にも付与されました 8。
  • これにより、より現場に近い自治体による迅速な対応が可能となりました。
2019年（令和元年）
  • 令和元年房総半島台風（台風第15号）を契機に、「住宅の応急修理」制度が一部損壊（損害割合10%以上20%未満）の住宅まで対象を拡充し、支援の範囲が広がりました 8。
2021年（令和3年）
  • 近年の災害で顕在化した事務負担の増大に対応するため、国は求償手続きの効率化に着手し、人件費や旅費に関する様式の統一化などを進めました 11。

災害救助法に伴う求償に関する現状データ

国の災害救助費等負担金予算の推移
  • 国の防災関連予算は、大きな政策転換の時期を迎えています。
  • 求償の原資となる「災害救助費等負担金」は、比較的安定して推移しており、令和6年度当初予算では義務的経費として約37億円が計上されています 12。令和7年度の概算要求でも同額が維持されています 13。
  • 一方で、内閣府防災担当の裁量的経費を含む予算総額は、令和6年度の約73億円から令和7年度には約146億円へと倍増が要求されています 12。
  • これは、災害後の事後対応（求償）から、災害前の「事前防災」への投資へと、国の防災政策の重点が大きくシフトしていることを示唆しています。
費用負担の仕組み：国と都道府県の役割
  • 救助費用の負担は、被災した都道府県の財政力に応じて、国と都道府県で分担されます。
  • 国庫負担の割合は、救助費用総額が都道府県の標準的な税収見込額に対してどの程度の割合かによって、段階的に変動します 5。
    • 税収見込額の2%以下の部分：費用の**50%**を国が負担
    • 税収見込額の2%を超え4%以下の部分：費用の**80%**を国が負担
    • 税収見込額の4%を超える部分：費用の**90%**を国が負担
  • 具体例： 標準税収1,000億円の自治体で100億円の救助費用が発生した場合
    • 最初の20億円（税収の2%）に対し、国が50%（10億円）を負担
    • 次の20億円（税収の2～4%）に対し、国が80%（16億円）を負担
    • 残りの60億円に対し、国が90%（54億円）を負担
    • 結果として、国庫負担額は合計80億円（費用総額の80%）となります。
  • なお、都道府県が負担する残りの部分についても、その全額を「災害対策債」という地方債で賄うことができ、その元利償還金は国が地方交付税で100%措置するため、被災自治体の実質的な財政負担は極めて小さくなります 7。しかし、これはあくまで最終的な財政負担の話であり、支払いまでの立て替えや膨大な事務処理といった、短期的な行政・資金繰りの負担は依然として大きいのが実態です。
災害救助基金の積立状況
  • 都道府県は、災害救助法に基づき「災害救助基金」を積み立てることが義務付けられています 15。
  • 積立基準額は、過去3年間の普通税収入決算額の平均年額の1,000分の5（0.5%）と定められています 5。
  • この基金は、食料、飲料水、毛布、おむつといった救助に必要な「給与品」の事前購入に充てることができます 8。
  • 東京都の特別区も、荒川区や国分寺市の条例に見られるように、独自の災害対策基金を設置していますが、これらは災害救助法が定める救助活動より広い範囲の防災対策を目的としています 19。
東京都における災害救助費の実績
  • 東日本大震災の際、東京都は帰宅困難者対策のために災害救助法を適用しました 9。
  • 東京都は「災害救助法施行細則」で、国の基準よりさらに具体的な費用上限を定めています 21。
    • 食料の給与：1人1日あたり1,330円以内
    • 住宅の応急修理：1世帯あたり519,000円以内
    • 埋葬：大人1体あたり226,100円以内
  • 特別区の決算を見ると、「災害救助費」の科目は、平時においては少額です。例えば、足立区の令和5年度普通会計決算では1百万円でした 22。
  • これは、大規模災害時の費用の大部分が、最終的に東京都（都道府県）と国のレベルで処理されることを示しています。区の役割は主に応援活動の実施部隊であり、発生した費用は上位の行政機関に求償・報告される構造になっています。

課題

住民の課題

支援対象者の基準の曖昧さ（「資力」要件）
  • 「住宅の応急修理」や「障害物の除去」といった一部の支援は、被災者自身では費用を負担できない「自らの資力をもってしては…できない者」に限定されています 6。
  • しかし、災害救助法や国の事務取扱要領には、この「資力」（資力）を判断するための具体的な所得基準などが全国一律で定められていません。
  • このため、被災者は自分が対象になるのか分からず、混乱や申請の躊躇につながる可能性があります。
    • 客観的根拠：
      • 国の「災害救助事務取扱要領」や各自治体の細則では「資力」要件が記載されているものの、他の福祉制度のように具体的な所得上限額が明記されていません。自治体によっては他の手数料減免規定（25）を参考に内部基準を設ける場合がありますが、これは全国で標準化されていません。
      • （出典）内閣府「災害救助事務取扱要領」、川崎市「災害救助事務取扱要領」
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 真に支援を必要とする被災者が申請をためらったり、自治体によって適用にばらつきが生じたりすることで、生活再建が遅れる恐れがあります。

地域社会の課題

被災自治体の行政機能の麻痺
  • 現行の求償制度では、被災した都道府県が金融的な「ハブ」の役割を担います。
  • 全国の応援自治体から送られてくる膨大な請求書を受け取り、内容を審査・確認し、支払いを行った上で、国に国庫負担を請求するという一連の作業を、自らも被災し、現場の救助活動の指揮を執っている職員が行わなければなりません 3。
  • この構造は、被災自治体の行政機能に過大な負担を強いるものです。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 被災自治体の行政機能がパンクし、応援自治体への支払遅延が常態化すれば、将来的な広域応援への協力意欲を全国的に削ぐことになりかねません。

行政の課題

求償・精算手続きの非効率性と煩雑さ
  • 求償費用の大部分を占める人件費や旅費などについて、全国で統一された請求書の様式が存在しません。
  • 応援自治体は、まず自身の内部規定に基づいた書類で経費を支出し、その後、被災自治体の求める形式に合わせて書類を再作成・整理する必要があり、二度手間と非効率が生じています。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 本来、被災者支援や復旧活動に投入すべき貴重な人的資源が、非効率なペーパーワークに浪費され、行政全体の対応力を低下させます。
災害救助基金の硬直的な運用
  • 災害救助基金の使途は、法律上、災害発生後の救助活動や、特定の救助物資の事前購入に厳しく限定されています 5。
  • 例えば、より実践的な対応能力を高めるための「災害救助訓練」や、被災者を元気づけるための「見舞金品」などには支出できません 5。
  • この硬直性が、平時からの柔軟な備えを制約しています。
    • 客観的根拠：
      • 昭和40年の国の通知「災害救助法による救助の実施について」をはじめとする各種要領は、基金の使途を厳格に定めています。これは基金の目的外使用を防ぐ一方で、近年重視される事前防災や訓練への投資を難しくしています。
      • （出典）内閣府「災害救助法による救助の実施について」昭和40年
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 平時における実践的な訓練や、地域の実情に応じた多様な備えへの投資が抑制され、結果として発災時の対応能力が十分に向上しない可能性があります。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

  • ※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。
  • 即効性・波及効果
    • 短期間で効果が現れ、多くの自治体や住民に利益が及ぶ施策を重視します。特に、被災自治体の負担を直接的に軽減する施策は優先度が高いです。
  • 実現可能性
    • 現行法制度の枠組み内で、または軽微な法改正で実現できる施策を優先します。既存の仕組みを活用できるものは、新たな大規模システム開発を要するものより優先します。
  • 費用対効果
    • 投入するコスト（予算、人員）に対し、行政の効率化や住民サービスの向上といった効果が大きい施策を高く評価します。
  • 公平性・持続可能性
    • 特定の自治体だけでなく、全国の自治体が恩恵を受けられる普遍的な制度改善を優先します。一度導入すれば、将来にわたって効果が続く仕組みを重視します。
  • 客観的根拠の有無
    • 国の審議会等で既に課題として認識され、改善の方向性が示されている施策を最優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 課題分析に基づき、支援策を「①手続きの効率化・DX化」「②財政負担・決済プロセスの合理化」「③広域連携体制の強化」の3つの視点から総合的に検討します。
  • 最優先で取り組むべきは、被災自治体の行政的・財政的負担を直接かつ即時に軽減する**支援策②「国による直接支払制度の活用促進と要件緩和」と、全国的な非効率を解消する支援策①「求償・精算プロセスのDX化と標準化」**です。これらは即効性と全国への波及効果が極めて高く、相互に関連し合っています。
  • 次に、首都直下地震という特定の脅威に備えるため、**支援策③「東京都・特別区間における応援・求償協定の事前高度化」**を位置づけ、地域の実情に合わせた具体的かつ実践的な備えを強化します。

各支援策の詳細

支援策①：求償・精算プロセスのDX化と標準化

目的
  • 全国共通のプラットフォームを構築し、求償手続きをデジタル化・標準化することで、応援・被災双方の自治体の事務負担を抜本的に削減します。
主な取組①：全国統一「災害救助費求償オンラインポータル」の構築
  • 国（内閣府）が主導し、全ての都道府県・救助実施市が利用可能なオンラインポータルを開発・導入します。
  • 応援自治体は、標準化されたデジタルフォーマットに基づき、人件費、旅費、物資購入費などの経費データをポータルに入力します。
  • 被災自治体は、ポータル上で提出されたデータを確認・承認します。これにより、紙の書類の郵送、手作業での集計、形式の不一致による確認作業が不要になります。
主な取組②：証拠書類のデジタル化と標準化
  • 領収書や業務日報などの証拠書類をスキャンデータや写真でアップロードすることを正式な提出方法として認めます。
  • 旅費や人件費の算定根拠となる単価情報などを、各自治体の給与・旅費条例と連携してポータル上で自動計算する機能を実装します。
主な取組③：会計システムとのAPI連携
  • 各自治体が使用する財務会計システムとポータルをAPIで連携させ、経費データの自動取り込みや、承認後の支払処理の自動化を目指します。
  • これにより、手入力によるミスを削減し、経理担当者の負担を大幅に軽減します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 求償・精算手続きに要する行政コスト（人件費換算）を80%削減する。
    • データ取得方法
      • モデル自治体におけるBPR（業務改革）前後での業務時間測定。
  • KSI（成功要因指標）
    • 全国の都道府県・救助実施市におけるポータル利用率100%。
    • データ取得方法
      • ポータルの利用ログ。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 応援自治体による求償申請から被災自治体の承認までの平均所要日数を、現行の数ヶ月から14日以内に短縮。
    • データ取得方法
      • ポータル上のタイムスタンプデータ分析。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 災害救助費求償オンラインポータルの構築・運用開始。
    • データ取得方法
      • プロジェクト管理報告書。
    • 全自治体向けのマニュアル整備と研修会の実施。
    • データ取得方法
      • 研修会参加者リスト、マニュアル配布数。

支援策②：国による直接支払制度の活用促進と要件緩和

目的
  • 災害救助法第20条第2項に定められた「国による代位弁済制度」を積極的に活用し、被災自治体を介さずに国が直接応援自治体へ費用を支払うことで、被災自治体の行政的・財政的ボトルネックを解消します。
    • 客観的根拠
      • 災害救助法第20条第2項・第3項及び第21条第2項には、被災都道府県の要請に基づき、国が応援都道府県に直接費用を弁済できる規定が存在します 1。この制度の活用を標準的な運用とすることを目指します。
      • （出典）電子政府の総合窓口e-Gov「災害救助法」令和6年
主な取組①：直接支払制度の適用要件の明確化と緩和
  • 現行法では「著しく異常かつ激甚な非常災害」といった要件がありますが、これを「災害救助法が適用された全ての災害」において、被災自治体が希望すれば原則として適用可能となるよう、内閣府令や運用ガイドラインを改正します。
  • 「被害の状況その他の事情を勘案して必要がある」という国の裁量部分について、判断基準を明確化・公表し、予見可能性を高めます。
主な取組②：手続きのプッシュ型への転換
  • 災害救助法の適用が決定された時点で、国（内閣府）から被災自治体に対し、直接支払制度の利用を積極的に案内し、申請を促す「プッシュ型」の運用に切り替えます。
  • 申請に必要な書類を簡素化し、被災自治体の手続き負担を最小限に抑えます。
主な取組③：国と応援自治体の直接連携
  • 支援策①で構築するオンラインポータルを活用し、応援自治体が提出した求償データを、被災自治体の承認後、直接国の支払システムに連携させます。
  • これにより、被災自治体は支払実務から解放され、確認・承認業務に集中できます。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 災害救助法適用災害における、国による直接支払制度の利用率を90%以上とする。
    • データ取得方法
      • 内閣府の災害救助費支払実績データ。
  • KSI（成功要因指標）
    • 直接支払制度の適用要件緩和に関する内閣府令の改正。
    • データ取得方法
      • 官報、法令データベース。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 被災自治体の求償関連事務（支払実務）の時間を95%削減。
    • データ取得方法
      • 自治体へのアンケート調査、ヒアリング。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 制度改正に関する通知・ガイドラインの全都道府県への発出。
    • データ取得方法
      • 文書発出記録。
    • 制度利用に関する説明会の開催回数。
    • データ取得方法
      • 開催実績報告。

支援策③：東京都・特別区間における応援・求償協定の事前高度化

目的
  • 首都直下地震など、東京都全域が甚大な被害を受ける事態を想定し、都と23特別区、多摩地域市町村との間で、応援・求償に関する具体的かつ実務的な協定を事前に締結し、発災後の混乱を最小化します。
主な取組①：標準経費単価の事前合意
  • 応援職員の人件費（時間外手当含む）、車両や資機材のレンタル料、消耗品費など、応援活動で発生が想定される主要な経費について、標準単価をあらかじめ協定で定めておきます。
  • これにより、発災後に個別の費用を積算・交渉する手間を省き、迅速な精算を可能にします。
    • 客観的根拠
      • 東京都の細則では食費や埋葬費などの単価が定められていますが、これを応援活動全般に拡張し、自治体間で事前合意するものです 21。
      • （出典）東京都「災害救助法施行細則」
主な取組②：定額・パッケージ型求償方式の導入
  • 「職員1名を1週間派遣した場合、一律XX万円」といった、活動内容に応じたパッケージ料金を設定する方式を導入します。
  • これにより、詳細な領収書の添付や経費の細目を不要とし、求償手続きを大幅に簡素化します。
主な取組③：相互精算・相殺ルールの導入
  • 複数の区や市が相互に応援し合う状況を想定し、各自治体が持つ債権・債務を期末に一括で相殺し、差額のみを決済する「相互精算（ネッティング）」のルールを協定に盛り込みます。
  • これにより、個別の支払手続きの回数を激減させます。
主な取組④：合同訓練による協定の実効性検証
  • 締結した協定に基づき、求償・精算手続きを含む図上訓練や実動訓練を定期的に（年1回以上）実施します。
  • 訓練を通じて協定の課題を洗い出し、継続的に内容を見直すことで、実効性を担保します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 首都直下地震発災後、都内自治体間の応援経費の精算を、発災後6ヶ月以内に95%完了させる。
    • データ取得方法
      • 協定に基づく精算状況の進捗管理データ。
  • KSI（成功要因指標）
    • 東京都と全特別区・全市町村間での「応援・求償に関する事前協定」の締結。
    • データ取得方法
      • 協定書の締結状況。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 協定に基づく求償案件1件あたりの事務処理時間を、現行想定の10%以下に短縮。
    • データ取得方法
      • 合同訓練におけるタイムスタディ。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 標準経費単価リスト及びパッケージ料金表の策定。
    • データ取得方法
      • 協定付属文書。
    • 求償手続きを含む合同訓練の年1回以上の実施。
    • データ取得方法
      • 訓練実施報告書。

先進事例

東京都特別区の先進事例

荒川区「災害対策基金条例による財源確保」

  • 荒川区は、昭和39年に制定された「災害対策基金条例」に基づき、災害の予防、応急対策、復旧に要する経費の財源を計画的に積み立てています。
  • この条例は、使途を広く設定しており、災害救助法がカバーしない予防活動にも充当できる柔軟性を持っています。
  • 成功要因
    • 早期からの条例制定による継続的な財源確保と、使途の柔軟性です。これにより、国の制度を補完する独自の財政基盤を構築しています。
    • 客観的根拠
      • 「荒川区災害対策基金条例」（昭和39年条例第4号）は、地方自治法第241条に基づき、災害対策に特化した基金の設置、積立、管理、処分について定めています。
      • （出典）荒川区「荒川区例規集」

東京都「詳細な施行細則による救助基準の明確化」

  • 東京都は「災害救助法施行細則」において、国が定める基準よりもさらに具体的に、各種救助の費用上限額や期間を定めています。
  • 例えば、食品給与は1人1日1,330円以内、住宅の応急修理は1世帯あたり519,000円以内など、極めて明確な基準を設けています。
  • 成功要因
    • 救助内容の基準を事前に明確化・数値化することで、現場での判断のブレをなくし、迅速かつ公平な救助活動と、その後の円滑な費用精算を可能にしています。
    • 客観的根拠
      • 「東京都災害救助法施行細則」（昭和23年規則第117号）が、避難所、食品給与、医療、埋葬など13種類の救助について、具体的な費用上限、期間、方法を詳細に規定しています。
      • （出典）東京都「東京都例規集」

特別区間の相互応援協定

  • 東京都の特別区は、個別の災害（風水害、震災等）を対象とした相互応援協定を締結しています。
  • これらは、職員の派遣、資機材の提供、被災者の受け入れなど、具体的な応援内容を定めています。
  • 成功要因
    • 自治体間で応援内容を事前に具体的に合意しておくことで、発災時に迅速な応援体制を構築できます。これは、本稿で提案する「求償協定の高度化」の基礎となる重要な取り組みです。
    • 客観的根拠
      • 各特別区が公表している防災計画や協定文書に、近隣区や関係機関との応援体制が明記されています。
      • （出典）各特別区「地域防災計画」

全国自治体の先進事例

国（内閣府）「求償手続きの効率化に向けた取り組み」

  • 国自身が、求償手続きの煩雑さを課題として認識し、改善に取り組んでいます。
  • 令和3年には、規制改革推進会議の指摘を受け、自治体アンケートに基づき、特に問題となっていた職員の旅費や人件費に関する求償様式の統一化に着手しました。
  • 成功要因
    • トップダウンでの課題認識と、全国的な実態調査に基づく標準化の推進です。これは、ボトムアップの改善要求だけでは進まない全国規模の制度改革を、国が主導する好例です。
    • 客観的根拠

東日本大震災における福島県の事例（原因者への求償）

  • 福島第一原子力発電所事故に伴う避難者への支援において、災害救助法に基づく救助費用は、原因者である東京電力へ後日求償することが前提とされました。
  • これは、災害の原因が人為的な場合に、税金で賄うのではなく原因者に負担を求めるという法の原則を適用した事例です。
  • 成功要因

参考資料［エビデンス検索用］

まとめ

　災害救助法に伴う求償制度は、日本の広域応援体制を支える不可欠な金融インフラですが、手続きが煩雑で、被災自治体に行政負担が集中する構造的課題を抱えています。頻発・激甚化する災害に対応するため、この制度の効率化は急務です。本報告書で提案した、①求償プロセスのDX化、②国による直接支払制度の活用、③都区間での事前協定の高度化は、行政コストを削減し、人的資源を本来の被災者支援に集中させるための方策です。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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