16 福祉

権利擁護・要配慮者支援

masashi0025
目次
  1. はじめに
  2. 権利擁護・要配慮者支援に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（権利擁護・要配慮者支援を取り巻く環境）

  • 自治体が権利擁護・要配慮者支援を行う意義は「個人の尊厳の保持」と「地域共生社会の実現」にあります。
  • 権利擁護・要配慮者支援とは、認知症、知的障害、精神障害などにより判断能力が不十分な方々が、地域社会において自立した生活を送り、個人の尊厳が守られるよう支援する一連の取り組みです。これには、本人の意思決定を尊重しながら財産管理や福祉サービスの利用契約などを支援する「成年後見制度」の利用促進や、虐待からの保護、消費者被害の防止などが含まれます。
  • 日本は世界でも類を見ない超高齢社会に突入し、認知症高齢者や単身高齢者世帯が急増しています。また、障害者、特に精神障害者の数も増加傾向にあり、権利擁護を必要とする「要配慮者」は今後ますます増加することが確実です。
  • このような状況下で、従来の「家族による支え」だけでは対応が困難なケースが増加しており、行政が中心となって地域全体で本人を支える「地域包括ケアシステム」の中核的な機能として、権利擁護支援体制を構築することが喫緊の課題となっています。
  • 本稿では、特に「成年後見制度の利用支援」と、その根底にある「意思決定支援」に焦点を当て、東京都特別区における現状と課題をデータに基づいて分析し、実効性のある政策提言を行います。

意義

住民にとっての意義

個人の尊厳と自己決定の尊重
財産・権利の保護と安心の確保
必要なサービスへの円滑なアクセス

地域社会にとっての意義

地域共生社会の実現
地域における支え合い機能の強化
  • 市民後見人や法人後見、地域のボランティアなど、多様な主体が権利擁護の担い手として関わることで、地域全体の支え合いの機能が強化されます。
社会的孤立の予防と早期対応

行政にとっての意義

法律に基づく責務の履行
行政コストの最適化
  • 早期の段階から計画的な支援を行うことで、問題が深刻化してから対応する場合に比べて、結果的に行政コスト（緊急対応、事後処理費用など）を抑制する効果が期待できます。
持続可能な社会保障制度への貢献
  • 増大する福祉ニーズに対して、地域連携ネットワークという社会資源を活用し、効率的かつ効果的に支援を提供することで、持続可能な社会保障制度の構築に寄与します。

（参考）歴史・経過

権利擁護・要配慮者支援に関する現状データ

要配慮者人口の急激な増加
成年後見制度の利用状況と構造的変化
意思決定支援への転換の途上

課題

住民の課題

制度へのアクセスを阻む「認知度」と「イメージ」の壁
自己決定権が制約されることへの強い懸念
  • 後見人が選任されることで、本人の意思決定の機会が奪われ、生活の自由が制約されるのではないかという強い不安感があります。特に、包括的な代理権を持つ後見類型においては、本人の自己決定権との緊張関係が生じやすい構造になっています。
利用に伴う経済的負担の重さ
  • 申立てに必要な費用（収入印紙、郵便切手、診断書作成料、鑑定費用など）や、選任後の後見人等への報酬が、特に年金収入のみで生活する高齢者や障害者にとって大きな経済的負担となっています。

地域社会の課題

多様な担い手の慢性的な不足
  • 増加し続けるニーズに対し、後見業務を担う人材が質・量ともに不足しています。親族が担う割合は年々低下しており、専門職（弁護士、司法書士、社会福祉士等）への依存度が高まっていますが、その専門職でさえ、特に地方では不足が深刻です。また、期待される市民後見人の育成も十分に進んでいません。
「地域連携ネットワーク」の形骸化
  • 権利擁護支援には、医療・介護・福祉・法律・金融・行政といった多機関・多職種の連携が不可欠ですが、多くの地域で「顔の見える関係」が構築できておらず、ネットワークが十分に機能していません。個人情報の壁、セクショナリズム、各専門職の役割への無理解などが連携を阻害しています。
支援現場における意思決定支援の実践の困難さ
  • 介護・福祉の現場では、意思決定支援の重要性は認識されつつありますが、具体的な実践方法が確立されていません。多忙な業務の中で、本人の意思を丁寧に確認する時間を確保することが難しく、結果として本人の安全確保やリスク回避が優先され、本人の自己決定が制約されがちです。

行政の課題

市区町村長申立ての急増に伴う業務負担の限界
  • 身寄りがない、あるいは親族による支援が期待できない要配慮者の増加に伴い、市区町村長が申立人となるケースが急増しています。これにより、申立て準備（親族調査、財産調査等）から申立て後の対応まで、担当部署の業務負担は限界に達しつつあります。
権利擁護支援の中核機関の未整備と機能不全
  • 成年後見制度利用促進法で市町村に設置が期待される「中核機関」は、地域における権利擁護支援の司令塔となるべき存在ですが、全国的に見ると設置は道半ばです。また、設置されていても、専門職員の不足や財源の制約から、相談対応や普及啓発といった限定的な機能に留まり、本来期待されるコーディネート機能や担い手育成・支援機能まで十分に果たせていないケースが少なくありません。
司法（家庭裁判所）と福祉（行政・支援現場）の連携不足
  • 後見人等の選任・監督を行う家庭裁判所と、本人の日々の生活を支える福祉現場との連携が依然として不十分です。福祉現場からは「後見人が本人の生活実態を理解していない」、司法側からは「福祉職が後見人の権限や役割を正しく理解していない」といった声が聞かれ、相互の理解不足が円滑な支援を妨げています。
    • 客観的根拠：
      • 国の成年後見制度利用促進基本計画においても、「利用者がメリットを実感できる制度・運用の改善」の一環として、福祉的な視点を重視した適切な後見人の選任・交代の推進が掲げられており、司法と福祉の連携強化が重要課題と認識されています。（出典）内閣官房「成年後見制度利用促進法に基づく取組について」 10
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 財産管理は行われても、本人の生活の質（QOL）の向上にはつながらない「ちぐはぐな支援」が生まれ、制度への不信感を増大させます。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

  • 各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。
    • 即効性・波及効果
      • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、単一の課題解決に留まらず、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
    • 実現可能性
      • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能性が高い施策を優先します。既存の仕組みや資源を活用できる施策は、優先度が高くなります。
    • 費用対効果
      • 投入する経営資源（予算・人員・時間等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。将来的な財政負担の軽減効果も重要な判断要素とします。
    • 公平性・持続可能性
      • 特定の層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、一時的な効果ではなく、長期的・継続的に効果が持続する施策を高く評価します。
    • 客観的根拠の有無
      • 国の計画や白書、先行自治体の事例等で効果が示されている、エビデンスに基づいた施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 急増する行政需要、特に市区町村長申立てへの対応と、持続可能な権利擁護支援体制の構築という二つの要請に応えるため、「① 中核機関の機能強化とネットワーク構築」を最優先の基盤整備と位置づけます。
  • この強固な基盤の上に、**「② 多様な担い手の育成と活動支援の推進」と「③ 意思決定支援を尊重する文化の醸成と実践」**を両輪として展開する、三位一体の改革が不可欠です。
  • これら3つの支援策は相互に密接に関連しており、例えば、中核機関が担い手育成や意思決定支援研修のプラットフォームとなるなど、統合的に推進することで最大の相乗効果を発揮します。

各支援策の詳細

支援策①：権利擁護支援の中核機関の機能強化とネットワーク構築

目的
  • 地域における権利擁護支援の「司令塔」として、相談から申立支援、担い手調整、後見活動支援までを一体的に担う体制を確立します。
  • 医療・介護・福祉・法律・金融など、多様な関係機関が連携するハブとなり、司法と福祉の連携を促進することで、複雑な課題を抱えるケースにも迅速かつ的確に対応します。
主な取組①：ワンストップ相談窓口の設置と戦略的広報
  • 区役所や社会福祉協議会に、住民や支援者が制度の種類を問わず気軽に相談できる「権利擁護支援ワンストップ相談窓口」を設置・拡充します。
  • 成年後見制度のメリットや利用手続き、費用助成制度について、図やイラストを多用した分かりやすいパンフレットや動画教材を作成します。
  • 作成した広報物を、区報、ウェブサイト、SNSだけでなく、地域包括支援センター、医療機関、金融機関の窓口等で戦略的に配布・掲示し、制度の認知度向上とイメージ改善を図ります。
主な取組②：実効性のある地域連携ネットワーク協議会の運営
  • 中核機関が事務局となり、行政（福祉、保健、税務等）、社会福祉協議会、地域包括支援センター、相談支援事業所、医療機関、金融機関、警察、法律専門職団体（弁護士会、司法書士会、社会福祉士会等）が実務者レベルで参加する「権利擁護支援ネットワーク協議会」を定例開催（年4回以上）します。
  • 協議会では、情報共有だけでなく、具体的な困難事例の検討や、地域課題の解決に向けた共同での取り組みを企画・実行します。
主な取組③：後見人等候補者調整（マッチング）機能の確立
  • 豊島区の「権利擁護支援方針検討会議」を参考に、弁護士、司法書士、社会福祉士等の専門職が参画する合議体（候補者推薦委員会）を中核機関内に設置します。
  • この合議体で、区長申立案件や親族等から推薦依頼のあった困難事例について、本人の状況や意向、財産状況、親族関係等を総合的に評価し、最も適任な後見人等候補者（専門職、市民後見人、法人後見等）を選定・調整します。
  • 調整結果に基づき、中核機関として家庭裁判所に候補者を推薦する仕組みを構築します。
    • 客観的根拠：
      • 豊島区では、専門職で構成される3つの合議体をローテーションで月2回開催し、区長申立案件等を全件検討することで、迅速かつ適切なマッチングを実現しています。（出典）豊島区「豊島区権利擁護支援方針検討会議」 27
主な取組④：後見人等への継続的な支援（バックアップ）体制の構築
  • 親族後見人や市民後見人が、後見活動を行う上での疑問や困難（例：報告書作成、親族との意見対立）を気軽に相談できる専用ダイヤルや窓口を中核機関に設置します。
  • 定期的な研修会（最新の法改正、虐待防止、意思決定支援等）や、後見人同士が悩みを共有し交流できる情報交換会を開催し、後見人の孤立を防ぎ、資質向上を図ります。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 権利擁護支援が必要な区民のサービス満足度を90%以上にする。
      • データ取得方法： 制度利用者及びその家族を対象とした満足度アンケート調査（年1回実施）
  • KSI（成功要因指標）
    • 中核機関のコーディネートによる後見開始申立て支援件数（区長申立以外も含む）を年間100件以上達成する。
      • データ取得方法： 中核機関の業務実績報告書による集計
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 相談受付から家庭裁判所への申立てまでの平均期間を3ヶ月以内に短縮する。
      • データ取得方法： 中核機関の相談受付記録及び申立支援記録の分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 地域連携ネットワーク協議会の開催回数（年4回以上）及び参加機関数（20機関以上）を達成する。
      • データ取得方法： 協議会の議事録及び参加者名簿の確認

支援策②：多様な担い手の育成と活動支援の推進

目的
  • 増加する後見ニーズに対応するため、専門職後見人に過度に依存する体制から脱却し、地域住民が支え手となる「市民後見人」や、組織として安定した支援を提供する「法人後見」といった多様な担い手を確保・育成します。
  • 最も身近な支援者となり得る「親族後見人」への支援を強化し、その活動を促進することで、地域全体の権利擁護力を底上げします。
主な取組①：市民後見人（社会貢献型後見人）の養成と活動支援
  • 世田谷区のモデルを参考に、公募により意欲と適性のある区民を選定し、体系的な養成研修（法律・福祉の知識、コミュニケーション技術、実習等）を実施します。
  • 研修修了者を「市民後見人候補者」として名簿登録し、中核機関が財産状況が複雑でない、親族間の対立がないといった比較的平穏な事案との受任調整（マッチング）を行います。
  • 活動開始後も、中核機関が相談対応や報告書作成支援、定期的な研修を行うほか、必要に応じて社会福祉協議会等が後見監督人として活動をバックアップする体制を整備します。
主な取組②：親族後見人への包括的サポート
  • 申立てを検討している親族向けに、手続きの流れや必要書類の書き方を具体的に説明する「申立手続き説明会」や個別相談会を中核機関で定期的に開催します。
  • 後見人に選任された親族向けに、家庭裁判所への定期報告書の作成を支援するワークショップや、活動上の悩みや成功体験を共有する交流会（ピアサポート）の場を提供します。
  • 申立費用や後見人報酬の負担が困難な場合の助成制度について、周知を徹底し、申請手続きを簡素化します。
    • 客観的根拠：
主な取組③：法人後見の推進と実施団体への支援
  • 社会福祉法人やNPO等が組織として後見業務を受任する「法人後見」を推進します。特に、被後見人が若年の障害者で支援が長期にわたる案件や、複数の課題を抱え個人では対応が困難な案件での活用を促進します。
  • 法人後見を実施、または検討している団体に対し、運営ノウハウの提供や、他団体とのネットワーク構築、行政との連携強化を中核機関が支援します。
主な取組④：後見人等の活動の質の担保と不正防止策の強化
  • 市民後見人や法人後見団体に対し、定期的な活動報告を求め、中核機関がその内容を確認するモニタリング体制を構築します。
  • 後見制度支援信託や支援預貯金に加え、専門職団体等と連携し、定期的な監査の導入や、困難事案における複数後見人（例：市民後見人と専門職後見人）の活用など、より柔軟で実効性のある不正防止・質の担保策を検討・試行します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 成年後見制度の利用者数に占める親族後見人・市民後見人の割合を30%に向上させる。
      • データ取得方法： 家庭裁判所の公表統計データ及び中核機関の活動実績報告の分析
  • KSI（成功要因指標）
    • 市民後見人候補者の名簿登録者数を年間20名以上増加させる。
      • データ取得方法： 市民後見人養成研修の修了者数及び名簿登録者数の記録
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 親族後見人からの相談件数に対する問題解決率（相談により問題が解決または改善したと回答した割合）を95%以上にする。
      • データ取得方法： 中核機関の相談記録及び相談者へのフォローアップ調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 市民後見人養成研修の開催回数（年1クール以上）、親族後見人向け研修・交流会の開催回数（年4回以上）を達成する。
      • データ取得方法： 各研修・交流会の実施記録

支援策③：意思決定支援を尊重する文化の醸成と実践

目的
  • 「本人の意思決定を支援する」という理念を、権利擁護に関わる全ての関係者（行政職員、福祉・介護・医療専門職、後見人、家族等）の共通認識として地域に根付かせます。
  • 支援者が具体的な場面で意思決定支援を適切に実践できるスキルを習得し、本人の自己決定権が最大限尊重される地域文化を醸成します。
主な取組①：全支援者向け意思決定支援研修の体系化と実施
  • 区内の地域包括支援センター職員、ケアマネジャー、相談支援専門員、障害福祉サービス事業所職員等を対象に、厚生労働省のガイドラインに準拠した意思決定支援研修の受講を推進します（将来的には義務化も視野）。
  • 研修では、意思形成支援（情報提供・選択肢の提示）、意思表明支援（コミュニケーション工夫）、意思実現支援の具体的なプロセスや、本人の意思と選好を推定する方法、最善の利益の考え方などを、講義と演習を交えて学びます。
主な取組②：意思決定支援ツールの開発と普及
  • 本人が自分の思いや希望を整理し、伝えやすくなるような、分かりやすいコミュニケーション支援ツールを開発・普及させます。
  • 例えば、絵カードや写真を用いた選択肢の提示ツール、希望する生活について簡単な質問に答える形式の「わたしの思いノート」（エンディングノートの簡易版）、本人の生活歴や好きなこと、嫌いなことなどをまとめた「パーソナルヒストリーシート」などを作成し、相談窓口や支援機関で活用します。
主な取組③：「人生会議（ACP）」の普及啓発と推進
  • 大分県の条例制定事例を参考に、もしもの時のために、自らが望む医療やケアについて、元気なうちから家族や医療・ケアチームと繰り返し話し合い、共有する「人生会議（アドバンス・ケア・プランニング）」の普及啓発を推進します。
  • 市民向け講演会の開催や、人生会議の進め方について分かりやすく解説したリーフレット・手帳を作成し、区役所、地域包括支援センター、医療機関等で配布します。
主な取組④：意思決定支援を核とした個別支援会議プロセスの標準化
  • 介護保険のサービス担当者会議や障害福祉の個別支援会議において、「本人の意思確認」を必須のアジェンダとし、その内容を議事録及び支援計画の中心に据えることを徹底します。
  • 本人の意思確認が困難な場合は、本人のこれまでの生活史、過去の言動、表情、行動の変化など、客観的な情報に基づいて「推定される意思」をチームで丁寧に協議し、その根拠を明確に記録に残すプロセスを標準化し、全支援機関で共有します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • サービス等利用計画・個別支援計画における「本人の意思」の反映率を100%にする。
      • データ取得方法： 行政による計画書のモニタリング、第三者評価機関による評価結果の分析
  • KSI（成功要因指標）
    • 区民の「人生会議」という言葉の認知度を50%以上に向上させる。
      • データ取得方法： 区が実施する区民意識調査（年1回）における設問調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 意思決定支援研修を受講した支援者のうち、「学んだことを日々の実践で活かせている」と回答した割合を80%以上にする。
      • データ取得方法： 研修受講者への定期的なフォローアップアンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 意思決定支援研修の年間受講者数を500人以上、人生会議に関する講演会の開催回数を年10回以上達成する。
      • データ取得方法： 各研修・講演会の実施記録の集計

先進事例

東京都特別区の先進事例

豊島区「専門職合議体による権利擁護支援方針検討会議」

  • 豊島区では、区長申立案件や困難事例について、弁護士・司法書士・社会福祉士等の外部専門職で構成される合議体で支援方針や後見人候補者を検討する「権利擁護支援方針検討会議」を設置しています。
  • この仕組みにより、行政の判断に専門的・多角的な視点が加わり、客観性と妥当性が担保されています。中核機関である社会福祉協議会がこの会議を運営することで、司法と福祉のスムーズな連携を実現するモデルとなっています。

中野区「中核機関を核とした包括的な権利擁護支援体制」

  • 中野区では、社会福祉協議会が運営する「成年後見支援センター」を権利擁護支援の中核機関と明確に位置づけ、相談支援、普及啓発、担い手育成、費用助成、地域連携ネットワークのコーディネートまで、包括的な機能を担っています。
  • 特に、親族後見人や市民後見人を対象とした学習会や相談会を定期的に開催するなど、多様な担い手への手厚いサポート体制が特徴です。
    • 客観的根拠：
      • 「中野区成年後見制度利用促進計画」において、中核機関が後見人等を含めたチーム編成を支援する割合を100%とすることを成果指標に掲げ、具体的な取組を明記しています。（出典）中野区「中野区成年後見制度利用促進計画」 28

世田谷区「区民成年後見人の養成と活動支援の先駆的取組」

  • 世田谷区は、全国に先駆けて平成18年度から「区民成年後見人養成研修」を実施し、地域住民が後見活動の担い手となる仕組みを構築してきました。
  • 研修修了者を「区民成年後見支援員」として登録し、普及啓発活動等への参加を促すとともに、家庭裁判所から後見人として選任された際には、区社会福祉協議会が後見監督人として活動をバックアップする体制を整備しています。

全国自治体の先進事例

大分県「豊かな人生を送るために『人生会議』の普及啓発を推進する条例」

  • 大分県は、全国で初めて、ACP（アドバンス・ケア・プランニング）の愛称である「人生会議」の普及啓発を推進するための議員提案条例を制定しました。
  • この条例は、本人の主体的な意思を尊重し、医療やケアについて家族や医療・ケアチームと話し合う文化を県全体で醸成することを目的としています。県の責務だけでなく、市町村や医療・介護関係機関の役割も明記し、県を挙げた取り組みの法的根拠となっています。

泉佐野市「泉佐野市権利擁護支援センターによる一体的支援体制」

  • 大阪府泉佐野市では、社会福祉協議会に委託する形で「泉佐но市権利擁護支援センター」を設置し、成年後見制度利用支援、日常生活自立支援事業、障害者虐待防止センターの機能を一体的に運営しています。
  • これにより、利用者の状況変化に応じたスムーズな支援の移行や、権利侵害への迅速な対応が可能となっています。市民後見人の育成・活用にも積極的に取り組み、地域全体での権利擁護体制を構築しています。
    • 客観的根拠：
      • 令和5年度の事業報告書によると、日常生活自立支援事業の活動件数は延べ3,528件、市民後見人バンク登録者は13名、顧問弁護士への法律相談は36件にのぼるなど、活発な活動実績があります。（出典）泉佐野市社会福祉協議会「令和5年度 事業報告書」 33

参考資料［エビデンス検索用］

まとめ

　本記事では、権利擁護・要配慮者支援の現状と課題をデータに基づき分析し、東京都特別区が取り組むべき３つの支援策を提言しました。超高齢社会の進展と社会構造の変化により、市区町村長申立ての急増など行政の役割は増大しています。個人の尊厳を守り、誰もが安心して暮らせる地域共生社会を実現するためには、中核機関の機能強化を土台とし、多様な担い手の育成と意思決定支援文化の醸成を一体的に推進することが急務です。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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