09 DX

文書システム

masashi0025
目次
  1. はじめに
  2. 文書システムに関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（文書システムを取り巻く環境）

  • 自治体が文書システムの改革を行う意義は「行政運営の根幹を成す情報基盤の最適化」と「住民サービスの質の向上と持続可能な行政経営の実現」にあります。
  • ここでいう「文書システム」とは、単なる特定のソフトウェアを指すものではありません。それは、行政文書の作成、共有、決裁、保管、検索、そして廃棄に至るまでのライフサイクル全体を管理する、規則、業務プロセス、技術、組織文化を包含した包括的なエコシステムです。
  • デジタル庁の設立（令和3年）以降、国を挙げたデジタル・トランスフォーメーション（DX）が推進される中、住民からは「来庁不要」で完結するシームレスな行政サービスへの期待がかつてなく高まっています。この期待に応えるためには、行政内部の文書管理のあり方を抜本的に見直すことが不可欠です。

意義

住民にとっての意義

迅速で利便性の高いサービス
行政の透明性向上と信頼醸成

地域社会にとっての意義

行政資源の最適配分
官民連携の促進
  • 行政情報がデジタル化され、アクセスしやすくなることで、NPOや地域団体、民間企業との情報共有が円滑になります。これにより、地域課題解決に向けた協働プロジェクトの創出が促進されます。

行政にとっての意義

業務効率の抜本的改善
EBPM（証拠に基づく政策立案）の推進
  • 一元的に管理されたデジタル文書は、EBPMを推進するための貴重なデータ資源となります。過去の文書を横断的に分析することで、より効果的で客観的根拠に基づいた政策立案が可能になります。
BCP（事業継続計画）の強化

（参考）歴史・経過

1990年代以前
  • 紙媒体による文書管理が主流でした。膨大な量の紙文書が書庫に保管され、決裁は物理的な書類の回覧によって行われていました。
2000年代
  • 電子政府構想の進展とともに、一部で電子システムが導入され始めました。しかし、多くは部署ごとに独立した「サイロ型」システムであり、全庁的な連携は限定的でした。
  • 平成21年（2009年）には「公文書等の管理に関する法律」が制定され、公文書のライフサイクル管理に関する基本的なルールが法的に整備されました。
2010年代
  • 電子決裁システムの導入が徐々に進みましたが、依然として紙の文書が「正本」として扱われるケースが多く、ペーパーレス化は道半ばでした。
2020年代以降
  • 新型コロナウイルスの感染拡大と、令和3年（2021年）のデジタル庁設置が大きな転換点となりました。紙ベースの業務プロセスの脆弱性が露呈し、テレワークやオンラインサービスの必要性が急速に高まりました。
  • これを機に、単なる「電子化」から、業務プロセスそのものを抜本的に見直す「BPR（ビジネスプロセス・リエンジニアリング）」を伴う真のDXへと、改革の焦点が移行しています。

文書システムに関する現状データ

DX推進計画の策定状況
  • 全国の自治体においてDX推進計画の策定は進んでいますが、策定と実行の間には依然としてギャップが存在します。例えば、ある調査では職員の95%に端末が行き渡っている一方で、人口5万人未満の小規模自治体では、15%が「策定の予定はない」と回答しており、計画策定が進まない自治体も一定数存在します。
文書管理システムの導入率
電子決裁率の現状と目標
  • 電子決裁の導入率には著しい差があります。先進事例である札幌市では、システム刷新を機に電子決裁率を90%以上に向上させましたが、多くの自治体では依然として低い水準にとどまっており、紙での回覧・押印が主流です。
AI・生成AIの導入状況
  • 特に大規模自治体において、AIや生成AIの導入が急速に進んでいます。令和6年の調査では、都道府県の87.2%、指定都市の90.0%が既に生成AIを導入済みです。しかし、その他の市区町村では29.9%にとどまり、自治体の規模によるデジタルデバイドが顕在化しています。
  • 主な用途としては、文書の要約や議会答弁の原案作成などが挙げられ、業務効率化への期待が高まっています。
ペーパーレス化の経済効果
  • デジタル化による業務プロセスの改革は、大きな経済効果を生み出します。例えば、東京都特別区におけるAI・RPAの導入によるコスト削減効果は、平均で年間約1.8億円に上ると試算されています。これは、紙や印刷、保管にかかる直接的な費用削減に加え、職員の作業時間短縮による人件費削減効果も含まれています。

課題

住民の課題

途切れるデジタル体験と手続きの煩雑さ
  • 住民が直面する最大の課題は、行政手続きにおけるデジタル体験の不連続性です。一部の手続きはオンラインで可能でも、最終的に来庁や紙の書類提出が必要となるケースが多く、「ワンストップサービス」の理念が実現されていません。このような中途半半端なデジタル化は、かえって住民の混乱を招き、行政のDXに対する不信感につながる可能性があります。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 行政のDXに対する住民の信頼が低下し、デジタル化の恩恵を受けられない層との格差（デジタルデバイド）が拡大します。

地域社会の課題

透明性の欠如と協働機会の損失
  • 行政情報が紙の文書として書庫に眠っている状態では、住民や地域団体が政策形成のプロセスや背景を理解することが困難です。公文書は、本来、地域の歴史やアイデンティティを共有し、住民が行政に参加するための重要な基盤ですが、その情報が閉ざされていることで、行政の透明性が損なわれ、官民連携による地域課題解決の機会も失われています。
    • 客観的根拠：
      • 地方自治研究機構のレポートでは、公文書が自治体と市民をつなぎ、双方向の関係を構築する基盤となること、そして市民の行政参加を促し、最終的に行政の効率化に繋がることが指摘されています。
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 行政の意思決定プロセスが不透明になり、住民との信頼関係が損なわれ、地域課題解決における官民連携の機会が失われます。

行政の課題

根強いアナログ文化と職員の抵抗感
  • 長年の慣行により、「紙が正本である」という文化や、従来の業務フローが深く根付いています。新しいデジタルシステムの導入に対して、特にITに不慣れな職員からは「本当に使いこなせるのか」といった不安や、変化そのものへの抵抗感が生まれることが少なくありません。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 最新システムの導入が形骸化し、投資対効果が得られないまま、非効率な業務プロセスが温存されます。
デジタル人材の圧倒的不足
  • 自治体DXを推進する上での最大の障壁の一つが、専門人材の不足です。システムの企画・導入、データ分析、業務改革を主導できるスキルを持った職員が内部に不足しており、外部からの採用も容易ではありません。
    • 客観的根拠：
      • 令和6年の調査では、行政デジタル化の障壁として「庁内に最適な人材がいない」が31%、「予算化が厳しい」が33%と、人材と予算の問題が二大障壁となっています。
      • 別の調査でも、自治体の8割が「人的リソース不足」をDX推進の障壁と感じているという結果が出ています。
        • （出典）楽天グループ株式会社「(https://prtimes.jp/main/html/rd/p/000000229.000132312.html)」
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • DXプロジェクトが停滞または失敗し、税金が無駄になると同時に、住民の期待と行政サービスの実態との乖離が拡大します。
システムの分断とデータの非連携
  • 多くの自治体では、財務会計、人事給与、文書管理といった各システムが個別に導入され、互いに連携していない「サイロ化」の状態にあります。これにより、部署間でデータが共有されず、職員は同じ情報を複数のシステムに手入力するなどの非効率な作業を強いられています。
    • 客観的根拠：
      • 目黒区では、従来のオールインワンパッケージがベンダーロックインを招き、システム間の柔軟な連携を阻害していた課題を認識し、システム更改に踏み切りました。
        • （出典）株式会社フォーカスシステムズ「(https://www.focus-s.com/news/20240328)」
      • 調査では、システム間の連携不足が情報の一元管理や業務の迅速化を妨げる大きな要因となっていることが指摘されています。
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 組織横断的なデータ活用（EBPM）が進まず、非効率な縦割り行政の構造が強化されます。
業務プロセス改革（BPR）の欠如
  • 最も陥りやすい罠は、既存の非効率な紙ベースの業務プロセスを、そのままデジタルシステムに置き換えてしまうことです。業務フローそのものを見直すBPR（ビジネスプロセス・リエンジニアリング）を行わなければ、DXの真の効果は得られず、むしろ業務が複雑化する恐れさえあります。
不明確な費用対効果（ROI）
  • 自治体にとって予算の確保は常に大きな課題です。特に文書システムの改革は、直接的な歳入増につながりにくいため、その費用対効果（ROI）を定量的に示すことが難しく、予算獲得のハードルが高くなっています。
    • 客観的根拠：
      • 令和6年の調査で、行政デジタル化の最大の障壁として「予算化が厳しい」（33%）が挙げられています。
      • 内閣府の調査によれば、AI・RPAを導入した自治体のうち、効果測定のためのKPIを明確に設定しているのは、AIで約11%、RPAで約18%に過ぎず、投資効果が不明確なまま導入が進んでいる実態があります。
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 必要なDX投資が先送りされ、中長期的に見て行政の競争力とサービス品質が低下します。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果：
    • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、単一の部署だけでなく、全庁的な業務改善や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
  • 実現可能性：
    • 現行の法制度や予算、人員体制の中で、比較的実現のハードルが低い施策を優先します。既存の仕組みや計画を活用できる施策は優先度が高くなります。
  • 費用対効果：
    • 投下する資源（予算、人員、時間）に対して、得られる効果（業務効率化、コスト削減、住民サービス向上など）が大きい施策を優先します。
  • 公平性・持続可能性：
    • 特定の住民層だけでなく、幅広い層に便益が及び、一時的な効果で終わらず、長期的・継続的に効果が持続する施策を高く評価します。
  • 客観的根拠の有無：
    • 政府の調査報告や先進自治体の成功事例など、エビデンスに基づいて効果が実証されている、または期待できる施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 文書システムの改革は、以下の3つの階層からなるピラミッド構造で捉え、段階的かつ統合的に進めることが効果的です。
  • 最優先（基盤）：支援策① 全庁的デジタル文書基盤の構築と標準化
    • 全ての改革の土台となる最も重要な施策です。強固で統一されたデジタル基盤がなければ、その後の業務改革や高度化は実現できません。
  • 第二優先（活用）：支援策② 業務プロセス改革（BPR）と電子決裁の完全導入
    • 構築した基盤を最大限に活用するための施策です。技術を導入するだけでなく、それを使う人間と業務プロセスを変革することで、初めて真の効果が生まれます。
  • 第三優先（高度化）：支援策③ AI・RPA活用によるインテリジェント・オートメーションの推進
    • 基盤が整い、業務プロセスが最適化された上で、AIなどの先端技術を導入することで、業務の自動化と高度化を図り、改革の効果を最大化します。
  • このように、土台から着実に積み上げていくアプローチにより、手戻りを防ぎ、着実な改革の推進を目指します。

各支援策の詳細

支援策①：全庁的デジタル文書基盤の構築と標準化

目的
  • 「作成から廃棄まで」の文書ライフサイクル全体をデジタルで完結させる「デジタル・バイ・デフォルト」原則を確立し、行政運営の抜本的な効率化とセキュリティの向上を図ります。
    • 客観的根拠：
      • （出典）総務省「(https://www.soumu.go.jp/main_content/001001134.pdf)」令和4年度改訂版
主な取組①：統合文書管理システムの導入
  • 全庁で統一されたクラウドベースの文書管理システムを導入し、紙文書と電子文書の一元的な管理を実現します。これにより、特定のベンダーに依存する「ベンダーロックイン」を回避し、将来の法改正や技術トレンドの変化にも柔軟に対応できる拡張性の高いIT環境を構築します。
    • 客観的根拠：
      • 目黒区では、従来のオールインワンパッケージから脱却し、業務システムごとに最適な製品を選定できる構成へ移行することで、ベンダーロックインからの脱却と柔軟性の高いIT環境を獲得しました。
        • （出典）株式会社フォーカスシステムズ「(https://www.focus-s.com/news/20240328)」
      • 民間企業が提供する自治体向け総合文書管理システムは、紙と電子の混在環境を前提に設計されており、段階的なDX推進を支援します。
主な取組②：電子契約の全面展開
  • 契約締結事務において、電子契約を標準的な手法として位置づけ、ペーパーレス化と迅速化を推進します。まずは導入しやすい案件から開始し、段階的に対象業務を拡大していくことで、全庁的な普及を目指します。
    • 客観的根拠：
      • 北区では、令和6年度から一部導入した電子契約をさらに推進し、契約書の作成から締結までをオンラインで完結させることで、事務の効率化を図る計画です。
主な取組③：強固なセキュリティ基盤の整備
  • 「何も信頼しない」ことを前提とするゼロトラストの考え方に基づき、文書へのアクセス制御を強化します。これにより、公文書の機密性、完全性、可用性を確保し、データ改ざんや情報漏洩のリスクを極小化します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）：
    • 行政文書の完全デジタル化率 90%達成
    • データ取得方法： 文書管理システム上の文書総数に対する電子文書の割合をシステムログから算出する。
  • KSI（成功要因指標）：
    • 全職員のシステム利用率 95%以上
    • データ取得方法： システムのログイン履歴とアクティブユーザー数を人事データと照合して算出する。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：
    • 文書検索にかかる平均時間 80%削減
    • データ取得方法： 導入前後のサンプル業務における時間測定調査を実施する。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：
    • 電子契約の導入件数 年間500件増加
    • データ取得方法： 契約管財課の契約管理台帳から集計する。

支援策②：業務プロセス改革（BPR）と電子決裁の完全導入

目的
  • 「押印のためだけに出社する」といった旧来の慣行を撲滅し、意思決定の迅速化と、場所にとらわれない柔軟な働き方を実現します。テクノロジー導入を、非効率な業務プロセスを抜本的に見直す絶好の機会と捉えます。
    • 客観的根拠：
      • 吹田市では、コロナ禍におけるテレワーク導入にあたり、紙の運用・押印決裁の見直しが喫緊の課題となり、電子決裁システムの導入に踏み切りました。
主な取組①：BPRの徹底
  • システム導入プロジェクトの最上流工程において、必ず業務フローの可視化と見直し（BPR）を実施します。「As-Is（現状）」をそのままデジタル化するのではなく、職員や住民にとっての「To-Be（あるべき姿）」を徹底的に議論し、設計します。
    • 客観的根拠：
      • 大田区のDX推進計画では、システム再構築にあたり「既存の業務フローの見直しに取り組む」ことが明記されており、BPRの重要性が明確に位置づけられています。
        • （出典）大田区「(https://www.city.ota.tokyo.jp/kuseijoho/publiccomment/publiccomment_bosyukekka/dxkeikaku_kekka.files/dxhonpen.pdf)」令和7年3月
        • （出典）品川区「(https://www.city.shinagawa.tokyo.jp/ct/pdf/index_956.pdf)」
主な取組②：電子決裁率95%の達成
  • 原則として全ての決裁を電子化し、紙での決裁は例外として厳格に管理します。札幌市などの先進事例を参考に、首長や幹部職員の強いリーダーシップのもと、トップダウンで改革を推進します。
    • 客観的根拠：
      • 札幌市は、旧システムのサポート終了を機に文書管理システムを刷新し、わずか3か月で電子決裁率を約10%から90%以上に向上させるという劇的な成果を上げています。
主な取組③：全職員向けデジタルリテラシー研修の義務化
  • 単なるシステムの操作方法だけでなく、情報セキュリティの基礎知識、BPRの考え方、データ活用の重要性などを含む研修を全職員に対して義務付けます。これにより、デジタル化への心理的な抵抗感を払拭し、システムの効果的な活用を全庁的に促進します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）：
    • 決裁プロセスのリードタイム 70%短縮
    • データ取得方法： 電子決裁システムのログから、起案から最終決裁までの平均時間を算出する。
  • KSI（成功要因指標）：
    • 電子決裁率 95%以上
    • データ取得方法： 全決裁件数に対する電子決裁件数の割合をシステムから集計する。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：
    • デジタルリテラシー研修の全職員受講率 100%
    • データ取得方法： 研修管理システムの受講記録から集計する。

支援策③：AI・RPA活用によるインテリジェント・オートメーションの推進

目的
  • 職員を単純な繰り返し作業から解放し、政策立案、住民との対話、新たなサービス創造といった、人間にしかできない付加価値の高い創造的な業務に注力できる環境を構築します。
主な取組①：AI-OCRによる紙文書の自動データ化
主な取組②：生成AIによる文書作成・要約支援
  • 議会答弁の原案作成、広報文の起案、長文の報告書の要約、会議の録音データからの議事録作成などに生成AIを活用します。横須賀市などの先進事例を参考に、情報漏洩や著作権に関するガイドラインを厳格に定めた上で、安全かつ効果的に活用し、職員の作業時間を大幅に短縮します。
主な取組③：RPAによる定型業務の自動化
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）：
    • 定型業務に費やす時間 50%削減
    • データ取得方法： BPRによる業務分析（導入前後）と職員へのアンケート調査を実施する。
  • KSI（成功要因指標）：
    • AI/RPAが適用された業務プロセス数 50以上
    • データ取得方法： DX推進部門が導入実績を管理台帳で一元管理する。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：
    • データ入力の正確性 99.9%以上達成
    • データ取得方法： 自動化プロセスにおけるエラー発生率をシステムログでモニタリングする。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：
    • AI-OCRによる年間処理枚数 10万枚
    • データ取得方法： AI-OCRシステムの処理ログから集計する。

先進事例

東京都特別区の先進事例

品川区「AI活用による戸籍事務の高度化」

  • 品川区は、全国で初めて戸籍専門書籍約370冊の文献データをAIに学習させた検索サービスを本格導入しました。これにより、複雑な相続関係の照会など、従来は職員が膨大な時間をかけて行っていた調査業務が瞬時に行えるようになり、業務の大幅な効率化と区民対応の時間短縮を実現しています。専門知識が求められる分野に特化したAIの活用モデルとして、他の自治体にとっても大いに参考となる事例です。

大田区「段階的アプローチによる着実なDX推進」

  • 大田区は、「書かない」「待たない」「回らない」スマートな窓口の実現に向け、システム更改とBPR（業務プロセス改革）を組み合わせた具体的かつ段階的なロードマップを策定しています。特に、支出命令書や契約締結請求書の電子化率を令和10年度までに100%にするという明確なKPIを設定し、内部事務の効率化を着実に進めています。地に足のついた計画的なアプローチが特徴です。

杉並区「ペーパーレス化による建築行政手続きの効率化」

  • 杉並区は、民間の指定確認検査機関から郵送されてくる年間約3,000件の建築確認審査報告書を、電子データで受け取る「電子報告機能」の運用を開始しました。これにより、従来は職員が専属で行っていたスキャニングやシステムへの手入力作業が不要となり、業務の大幅な効率化とペーパーレス化を実現しました。特定の業務領域に絞って高い効果を上げる、的を射たDX事例と言えます。

全国自治体の先進事例

横須賀市「全庁的な生成AIの迅速な導入と活用」

  • 横須賀市は、全国の自治体に先駆けてChatGPTの全庁的な活用を開始し、導入後には8割の職員が業務効率の向上を実感するという成果を上げています。AI戦略アドバイザーを設置し、明確なガイドラインのもとで活用を推進するその姿勢は、他の自治体が生成AI導入を検討する上での優れたモデルケースとなっています。トップのリーダーシップと迅速な意思決定が成功の鍵です。

札幌市「電子決裁率90%超を達成した業務改革」

  • 札幌市は、旧システムのサポート終了を機に文書管理システムを刷新し、電子決裁率をわずか3か月で約10%から90%以上に向上させました。同時に、電子起案数は20倍以上に増加し、劇的な業務改革を実現しました。この成功は、単なるシステム導入に留まらず、トップダウンの強いリーダーシップのもとでBPR（業務プロセス改革）を徹底した結果であり、組織全体の意識改革を伴うDXの成功事例として特筆されます。

参考資料［エビデンス検索用］

総務省関連資料
デジタル庁関連資料
内閣府関連資料
東京都特別区各区関連資料
民間調査・研究機関関連資料

まとめ

　東京都特別区における文書システムの改革は、単なるツールの導入に留まらず、行政運営の根幹を揺るがす経営改革です。本報告書で示した通り、課題は技術、プロセス、人材、文化にまたがる複合的なものであり、その解決には「デジタル基盤の構築」「業務プロセス改革」「AI等による高度化」の三位一体での推進が不可欠です。特に、BPRなきデジタル化は非効率を温存するだけであり、職員の意識改革とデジタルリテラシー向上が成功の鍵を握ります。先進事例に学びつつ、各区の実情に応じた着実な一歩を踏み出すことが、持続可能で質の高い住民サービスの実現につながります。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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