11 防災

救助・救急・医療活動体制

masashi0025
目次
  1. はじめに
  2. 災害時の救助・救急・医療活動体制に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（災害時の救助・救急・医療活動体制を取り巻く環境）

  • 自治体が災害時の救助・救急・医療活動体制を強化する意義は、第一に「防ぎ得た災害死」を限りなくゼロに近づけ、都民の生命を守ることにあります。第二に、首都機能の早期回復と社会経済活動の維持に不可欠な、都市のレジリエンス（強靭性）そのものを構築することにあります。
  • 首都直下地震や激甚化する風水害など、大規模災害の脅威が現実のものとなる中、東京都特別区における救助・救急・医療活動体制は、平時の延長線上にはない、抜本的な変革を迫られています。
  • 阪神・淡路大震災、東日本大震災、そして近年の令和6年能登半島地震といった過去の大災害は、その都度、我々に深刻な教訓を突きつけてきました。初動の遅れ、医療機関の機能麻痺、情報通信の途絶、そして高齢者をはじめとする要配慮者支援の困難さなど、課題は複雑化・多様化しています。
  • 特に、令和7年版防災白書が特集する能登半島地震の教訓は、道路網の寸断による「孤立」と、超高齢化地域における医療・福祉ニーズの深刻さを浮き彫りにし、東京都においても決して他人事ではない課題を示唆しています。
  • 本稿では、これらの歴史的教訓と最新のデータに基づき、東京都特別区が直面する課題を多角的に分析し、実効性のある行政支援策を提言します。

意義

住民にとっての意義

生命の保護
  • 発災直後の急性期において、迅速な救助と適切なトリアージ、高度な医療へのアクセスが確保されることで、救える命が増加します。
健康被害の最小化
安心感の醸成

地域社会にとっての意義

医療機能の維持
社会経済活動の早期再開
  • 住民の生命と健康が守られることは、地域コミュニティの早期再建と、事業活動を含む社会経済活動の回復の基盤となります。
共助の促進

行政にとっての意義

行政責任の遂行
効率的な資源配分
信頼の獲得
  • 災害時に都民の期待に応える的確な対応を示すことで、行政への信頼を醸成し、平時における政策推進の円滑化にも寄与します。

（参考）歴史・経過

災害時の救助・救急・医療活動体制に関する現状データ

平時における東京の救急医療体制は、既に限界に近い状態で稼働しています。救急出場件数と搬送人員は過去最多を更新し続け、その需要を牽引しているのは急増する高齢者です。一方で、搬送者の半数以上が軽症であるという事実は、システムの非効率な利用を示唆しています。この「需要の増大」と「不適切な利用」の組み合わせは、現場到着時間や病院収容時間の延伸という形で現れており、平時ですらシステムに余裕がないことを物語っています。大規模災害は、この脆弱なシステムに追い打ちをかける形で襲来するため、公助による体制強化と同時に、救急車の適正利用といった自助・共助の促進が、システム崩壊を防ぐ上で不可欠です。

東京消防庁管内の救急活動状況（令和5年中）
  • 救急出場件数の高止まり:
    • 救急出場件数は過去最多の918,311件で、前年比5.3%増。これは約34秒に1回の出場頻度です。
    • 過去5年間（令和元年: 825,929件、令和2年: 720,965件、令和3年: 743,703件、令和4年: 872,075件、令和5年: 918,311件）の推移を見ると、コロナ禍で一時減少したものの、一貫して増加傾向にあります。
  • 搬送人員の増加と高齢化の進行:
    • 救急搬送人員も過去最多の774,370人（前年比9.3%増）です。
    • このうち、65歳以上の高齢者が403,813人と全体の**52.1%**を占めており、高齢化が救急需要を押し上げる最大の要因となっています。
  • 軽症者の搬送割合の高さ:
    • 搬送された人のうち、初診で「軽症」と診断された割合は**54.2%**にのぼり、中等症（38.7%）と合わせると9割を超えます。これは、救急車の適正利用に大きな課題があることを示唆しています。
  • 救急活動時間の延伸:
    • 現場到着までの平均時間は9分54秒であり、延伸傾向にあります。これは、要請増により遠方の救急隊が出場するケースが増えているためです。
    • 入電から帰署までの救急活動全体の平均時間は117分22秒に達しており、1つの要請がシステムを長時間拘束している実態があります。
  • 救急搬送困難事案の発生:
    • 全国的な傾向として、医療機関への受入照会回数が4回以上かつ現場滞在時間が30分以上の「救急搬送困難事案」が増加しており、特に大都市部で顕著です。
    • 東京消防庁においても、コロナ禍等で救急搬送困難事案が増加しました。
  • （出典）
災害医療体制の基盤

課題

住民の課題

要配慮者（特に高齢者・障害者）への支援体制の脆弱性
  • 首都直下地震では多数の要配慮者が深刻な事態に直面します。特に、在宅で医療・福祉サービスに依存して生活している高齢者や障害者は、ライフラインの途絶や支援者の不在により、生命の危機に直結します。
個別避難計画の実効性の欠如
  • 災害対策基本法の改正により個別避難計画の作成が市町村の努力義務となりましたが、計画作成の担い手不足や実効性の担保が大きな壁となっています。
    • 客観的根拠：
      • 福祉専門職（ケアマネジャー等）からは、「計画書作成に時間がかかる」「通常業務に追われ計画まで手が回らない」「避難支援者の確保が困難」といった声が多数上がっており、負担が特定の職種に集中しています。
      • 計画作成が行政や専門職主導になると、当事者意識が薄れ、「ケアマネ任せ」になるケースや、個人情報保護への懸念から協力を得られないケースも存在します。
      • 全国の自治体調査では、個別避難計画の策定済みは7.9%（2021年時点）と低水準に留まっています。
      • （出典）内閣府「個別避難計画の進捗状況と課題」2022年、(https://local-media.heteml.net/archives/11234)
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 「計画倒れ」に終わり、いざという時に誰も助けに来ないという最悪の事態を招きます。
帰宅困難者となった際の医療アクセス不安
  • 都心部で被災した多数の帰宅困難者のうち、負傷者や持病を持つ人が適切な医療を受けられないリスクがあります。

地域社会の課題

災害拠点病院の機能不全リスク
  • 災害拠点病院自体が被災し、ライフラインが途絶することで、期待された医療拠点としての役割を果たせなくなるリスクがあります。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 地域の医療提供体制が崩壊し、重傷者が治療を受けられず、防ぎ得たはずの死が多発します。
医療資源の需給ミスマッチと情報ブラックアウト
  • 発災直後、どの医療機関が機能していて、どのような患者を受け入れ可能かという情報が途絶し、患者が一部の病院に殺到する一方で、余裕のある病院には搬送されないという需給のミスマッチが発生します。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 助かるはずの重傷者が手当ての遅れで死亡し、軽傷者で溢れた病院は疲弊し、医療資源の非効率な浪費が進みます。

行政の課題

国レベルではDMATや緊急消防援助隊といった、被災地に支援を「送り出す」体制は高度に整備されてきました。しかし、阪神・淡路から能登に至るまで、災害現場で繰り返し露呈しているのは、被災した自治体側の「支援を受け入れる能力（受援力）」の欠如です。応援部隊が到着しても、活動を支える燃料がない、宿泊場所がない、地理を案内する人員がいない、そしてどの被災地に優先的に投入すべきかを指示する司令塔が機能しない、という事態が頻発します。これは、意欲と能力のある応援部隊を「宝の持ち腐れ」にする構造的な欠陥です。特別区の行政にとって最も重要な課題は、この「受援力」の欠如を克服し、支援を待つだけの受け身の姿勢から、支援を効果的に活用するための計画を事前に準備する能動的な姿勢へと転換することにあります。

ロジスティクス（兵站）の脆弱性と受援計画の欠如
  • DMATや緊急消防援助隊などの広域応援部隊を派遣する体制は整備されたものの、被災地側でこれらの部隊を受け入れ、活動を支援するためのロジスティクス（燃料、食料、宿泊、輸送手段の確保）体制が極めて脆弱です。
    • 客観的根拠：
      • 東日本大震災では、空路で現地入りしたDMATは移動手段がなく、陸路で入ったDMATはガソリンが確保できず、活動が大幅に制約されました。
      • 能登半島地震では、道路寸断により応援部隊の進出自体が困難となり、活動環境の整備が大きな課題となりました。
      • 多くの自治体で、外部からの支援を円滑に受け入れるための具体的な計画である「受援計画」の策定が進んでいません。
      • (https://www.mhlw.go.jp/stf/shingi/2r9852000001khc1-att/2r9852000001khkf.pdf)、総務省消防庁「令和6年版消防白書」2024年、(https://www.medius.co.jp/asourcetimes/05-2/)
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 全国から駆け付けた応援部隊が本来の能力を発揮できず、貴重なマンパワーと時間が浪費され、結果的に救える命を失います。
縦割り行政による指揮命令・情報連携の分断
  • 災害時、消防、医療、福祉、インフラ管理者など、関係機関がそれぞれの系統で活動し、横断的な情報共有や一元的な指揮調整が行われず、非効率な対応に陥ります。
    • 客観的根拠：
      • 東日本大震災では、DMAT、日赤救護班、JMAT（日本医師会災害医療チーム）など複数の医療チームが活動しましたが、派遣調整や活動の引き継ぎが不十分でした。
      • DMATの指揮系統と、県の災害対策本部の指揮系統が十分に連携できていなかった事例も報告されています。
      • 能登半島地震では、DMAT等が使用する災害診療記録（J-SPEED）と他の情報システムとの連携が課題となる可能性があります。
      • (https://www.mhlw.go.jp/stf/shingi/2r9852000001khc1-att/2r9852000001khkf.pdf)、防災対策推進検討会議「最終報告」、厚生労働省「能登半島地震における医療提供体制について」2024年
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 同じ避難所に複数の支援チームが重複して訪問する一方、全く支援が届かない場所が生まれるなど、行政資源の配分が歪み、対応に深刻なムラが生じます。
災害フェーズの変化への対応の遅れ
  • 行政の対応が、発災直後の「急性期」に偏りがちで、避難生活が長期化する「亜急性期・慢性期」の医療・福祉ニーズへの移行がスムーズに行えていません。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果： 施策が効果を発揮するまでの時間と、一つの施策が他の課題解決に与える影響の大きさ。
  • 実現可能性： 財源、法制度、技術、関係機関との合意形成など、施策を実行する上での現実的なハードルの高さ。
  • 費用対効果： 投じるコストに対して得られる被害軽減効果や行政効率化の度合い。
  • 公平性・持続可能性： 特定の住民だけでなく、広く裨益するか。また、一過性でなく、将来にわたって効果が継続するか。
  • 客観的根拠の有無： 過去の災害教訓やデータ、白書等でその必要性が明確に裏付けられているか。

支援策の全体像と優先順位

  • 過去の災害教訓、特に「情報」「ロジスティクス」「要配慮者支援」の三大課題を踏まえ、以下の3つの支援策を優先的に推進することを提案します。これらは、個別の課題に対応するだけでなく、相互に連携し、災害医療体制全体の強靭性を高めることを目指すものです。
    • 【優先度：高】支援策①：DXを活用した災害医療情報連携・指揮命令系統の強靭化
      • 位置づけ： 全ての災害対応の基盤となる「神経系」の構築。情報の断絶と指揮命令の混乱という最大のリスクを低減する。
    • 【優先度：高】支援策②：多様な災害フェーズとニーズに対応するロジスティクス・受援体制の構築
      • 位置づけ： 応援部隊の能力を最大限に引き出す「兵站・後方支援」の確立。「助けが来ても動けない」という事態を防ぐ。
    • 【優先度：中】支援策③：要配慮者・帰宅困難者へのプロアクティブな医療・福祉支援体制の確立
      • 位置づけ： 最も脆弱な人々を確実に守る「セーフティネット」の強化。災害関連死を直接的に防ぐ。

各支援策の詳細

支援策①：DXを活用した災害医療情報連携・指揮命令系統の強靭化

目的
主な取組①：地域災害医療情報プラットフォームの構築
  • 区内の災害拠点病院、連携病院、診療所、薬局、避難所等をネットワークで結び、以下の情報を一元的に可視化するクラウドベースのプラットフォーム（ダッシュボード）を整備する。
    • 各医療機関の被災状況、稼働状況（診療科、手術室、透析等）
    • 空床情報、受入可能患者（重症度、専門分野）
    • 医薬品・医療資器材の在庫状況
    • 避難所の開設状況、衛生状態、要配慮者数
    • 客観的根拠：
      • 千代田区が民間と連携して導入した「災害ダッシュボード」は、帰宅困難者一時滞在施設の開設・満空情報をリアルタイムで提供し、情報共有の有効性を示しています。このモデルを医療分野に応用・拡張します。
      • (https://www.mec.co.jp/news/mec240207_saigaidb/mec240207_%E7%81%BD%E5%AE%B3DB_%E5%AE%9F%E8%A3%85%EF%BC%86%E5%AE%9F%E8%A8%BC_1.pdf)
主な取組②：マイナンバーカード（マイナ救急）の活用推進
  • 救急現場や医療救護所において、本人の同意の下、マイナンバーカードを用いて個人の医療情報（病歴、服薬歴、アレルギー等）を迅速に参照できる体制を整備する。
  • 区民に対し、災害時におけるマイナンバーカードの重要性を啓発し、携帯を促進する。
    • 客観的根拠：
主な取組③：通信インフラの多重化・強靭化
主な取組④：関係機関合同の図上・実動訓練の実施
  • 構築した情報プラットフォームを用い、情報入力、情報共有、データに基づく意思決定までの一連の流れを、関係機関（区、医師会、災害拠点病院、消防、自衛隊等）が合同で定期的に訓練する。
  • 訓練を通じて、システムの課題を洗い出し、継続的に改善するサイクルを確立する。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 指標：首都直下地震発災後72時間以内の災害関連死者数（医療アクセス不能を原因とするもの）の前回想定比50%減
    • データ取得方法： 区災害対策本部による被害報告、監察医務院データとの照合
  • KSI（成功要因指標）
    • 指標：区災害医療情報プラットフォームへのリアルタイム情報入力率（災害拠点病院・避難所）90%以上
    • データ取得方法： プラットフォームのシステムログによる自動計測
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 指標：救急搬送困難事案（医療機関への受入照会4回以上）の平均照会回数の短縮率20%
    • データ取得方法： 東京消防庁の救急活動データ
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 指標：衛星通信システムを配備した災害拠点病院の割合100%
    • データ取得方法： 区の設備導入実績管理簿
    • 指標：情報プラットフォームを活用した関係機関合同訓練の実施回数（年2回以上）
    • データ取得方法： 区の訓練実施記録

支援策②：多様な災害フェーズとニーズに対応するロジスティクス・受援体制の構築

目的
  • 全国から派遣されるDMAT、緊急消防援助隊、医療救護班等の応援部隊が、到着後直ちに能力を最大限発揮できるよう、被災地側での後方支援（ロジスティクス）体制を確立する。
  • 急性期から亜急性期・慢性期へと変化する医療・福祉ニーズに柔軟に対応できる、持続可能な支援体制と円滑な引き継ぎの仕組みを構築する。
主な取組①：「地域災害医療ロジスティクス・チーム」の創設と育成
  • 区の職員、医師会・薬剤師会等の専門職、地域の運送事業者、防災士などで構成される「地域災害医療ロジスティクス・チーム」を平時から組織し、専門研修を実施する。
  • 同チームは、発災時に区災害医療コーディネーターの指揮下で、応援部隊の活動拠点設営、輸送手段（車両、燃料）の確保・調整、医薬品・資器材の管理・輸送、隊員の宿泊・食料の提供等を担う。
    • 客観的根拠：
主な取組②：区版「受援計画（医療・福祉分野）」の策定
  • 応援部隊（DMAT、JMAT、日赤救護班、DWAT等）の種類ごとに、受け入れ手順、指揮系統、活動内容、必要な支援（ロジ）、情報共有の方法、撤収・引き継ぎのルールを具体的に定めた「受援計画」を、関係団体と協議の上で策定する。
  • 計画には、応援部隊の活動拠点（Staging Care Unit: SCU等）となる施設のリストと、その設営マニュアルを明記する。
主な取組③：官民連携による物資供給ネットワークの構築
  • 区内の医薬品卸売業者、ドラッグストア、スーパー、運送会社等と災害時協定を締結し、発災時に医薬品、衛生材料、食料等を優先的に供給してもらうネットワークを構築する。
  • 内閣府が推進する物資調達・輸送調整等支援システム（B-PLo）と連携し、プッシュ型支援とプル型支援を組み合わせた効率的な物資供給体制を目指す。
主な取組④：亜急性期への移行を担う「地域ケアチーム」の編成
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 指標：広域応援部隊の活動開始時間（区内到着から任務付与まで）の平均2時間以内への短縮
    • データ取得方法： 応援部隊の活動記録（EMIS、J-SPEED等）と区災害対策本部の記録
  • KSI（成功要因指標）
    • 指標：区版「受援計画」の策定率100%及び年1回以上の見直し・訓練実施
    • データ取得方法： 区の計画策定・訓練実施記録
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 指標：応援部隊の活動満足度調査における「ロジスティクス支援」の満足度80%以上
    • データ取得方法： 応援部隊撤収時のアンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 指標：「地域災害医療ロジスティクス・チーム」の登録者数50名以上
    • データ取得方法： 区のチーム登録者名簿
    • 指標：官民連携による物資供給協定の締結数（医薬品、食料、輸送それぞれ5社以上）
    • データ取得方法： 区の協定締結状況管理簿

支援策③：要配慮者・帰宅困難者へのプロアクティブな医療・福祉支援体制の確立

目的
  • 災害時に最もリスクの高い要配慮者（高齢者、障害者等）と帰宅困難者を対象に、支援の要請を待つのではなく、行政側から積極的に安否確認、医療・福祉ニーズの把握、支援の提供を行う「アウトリーチ型」の体制を構築する。
  • 「誰一人取り残さない」防災を実現し、災害関連死を徹底して防ぐ。
主な取組①：ICTを活用した個別避難計画の実効性向上
  • 福祉専門職の負担を軽減し、計画の実効性を高めるため、ICTを活用した個別避難計画作成・情報共有システムを導入する。
  • システムには、要配慮者本人や家族、地域の支援者（民生委員等）、福祉専門職、区職員がアクセスでき、平時から情報の更新やコミュニケーションを図れるようにする。災害時には、この情報を基に避難支援や安否確認を行う。
主な取組②：福祉避難所の機能強化と「分散型福祉避難スペース」の確保
主な取組③：帰宅困難者向け「移動救護所」の運用
  • 帰宅困難者が多く発生する主要駅周辺や幹線道路沿いを、看護師や救急救命士が乗車した車両（マイクロバス等を改修）が巡回する「移動救護所」を運用する計画を策定する。
  • 移動救護所では、軽度の負傷者の応急手当、体調不良者の相談対応、重症化リスクのある人の一時保護とトリアージを行い、必要に応じて後方医療機関への搬送調整を行う。
主な取組④：在宅避難者へのアウトリーチ支援体制の構築
  • 災害時、自宅に留まることを選択した要配慮者（在宅避難者）を孤立させないため、地域包括支援センター、訪問看護ステーション、地域の民生委員・児童委員等が連携し、安否確認や健康相談、物資提供を行うアウトリーチチームを編成する。
  • 特に、停電時に生命維持装置（人工呼吸器等）が必要な患者については、電源確保の状況を最優先で確認し、ポータブル電源の提供や福祉避難所への移動を支援する。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 指標：災害関連死者数のうち、要配慮者（帰宅困難者含む）が占める割合の半減
    • データ取得方法： 区災害対策本部による被害報告、監察医務院データとの照合
  • KSI（成功要因指標）
    • 指標：個別避難計画の作成率80%以上（対象者のうち同意を得られた者）
    • データ取得方法： 区の個別避難計画作成システムの登録状況
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 指標：災害時要配慮者支援に関する住民満足度アンケートにおける「安心感が高まった」との回答率70%以上
    • データ取得方法： 防災訓練時等に実施する住民アンケート
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 指標：福祉避難所の協定締結数（区内5か所以上）及び要配慮者専用スペース設置訓練の実施（年1回以上）
    • データ取得方法： 区の協定締結状況及び訓練実施記録
    • 指標：「移動救護所」の運用計画策定率100%
    • データ取得方法： 区の計画策定記録

まとめ

　首都直下地震という未曾有の危機に対し、我々が取り組むべきは、単なる既存体制の増強ではなく、過去の教訓に学び、未来の技術を活用する、質の高い変革です。本稿で提言した3つの支援策は、それぞれが独立しつつも、有機的に連携することで相乗効果を生み出すことを意図しています。
　支援策①で構築する強靭な「神経系（情報・指揮命令系統）」は、支援策②で確立する効率的な「兵站（ロジスティクス・受援体制）」と一体となって初めて機能し、全国からの応援部隊という「血液」を、最も必要とされる場所へ迅速に送り届けることを可能にします。そして、この強固な公助の基盤があってこそ、支援策③で目指す、最も脆弱な人々を一人も見捨てない「セーフティネット（要配慮者支援）」が実効性を持ちます。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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