指定避難所（学校避難所等）の整備・バリアフリー化

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（指定避難所を取り巻く環境）

• 自治体が指定避難所の整備・バリアフリー化を行う意義は、「全ての住民の生命と尊厳を守るインクルーシブな防災体制の構築」と「災害関連死の防止による地域社会のレジリエンス強化」にあります。
• 指定避難所、その多くを占める学校施設は、地域防災の最後の砦です。しかし、その真価は、高齢者、障害者、妊産婦、乳幼児、外国人といった、災害時に特に配慮を要する人々（以下「要配慮者」）を誰一人取り残すことなく、安全に受け入れられるか否かにかかっています。
• 近年の大規模災害は、避難所の物理的・運営的な課題が、避難生活の質の低下を招き、ひいては「災害関連死」という防ぎ得たはずの悲劇に直結することを繰り返し示してきました。本稿では、東京都特別区における指定避難所の現状と課題をデータに基づき分析し、実効性のある支援策を提言します。

意義

住民にとっての意義

誰もが安全に避難できる権利の保障

• 高齢者、障害者、妊産婦などが、ためらうことなく避難できる環境を整備します。段差や和式トイレといった物理的な障壁や、プライバシーの欠如、専門的ケアへの不安といった心理的な障壁を取り除くことは、憲法で保障された生存権を災害時においても実質的に確保するために不可欠です。
  • （出典）内閣府「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」令和3年
  • （出典）日本障害者リハビリテーション協会「福祉避難所の確保・運営に関するガイドライン」

災害関連死のリスク低減

• 避難所の劣悪な環境は、エコノミークラス症候群、感染症の蔓延、持病の悪化などを引き起こし、災害そのものではなく、その後の避難生活の過程で亡くなる「災害関連死」の主因となります。バリアフリー化、衛生的なトイレの確保、換気の徹底、適切な寝床（段ボールベッド等）の提供は、これらのリスクを直接的に低減させます。
  • （出典）復興庁「東日本大震災における震災関連死に関する報告」令和6年
  • （出典）内閣府「避難所の生活環境整備」

個人の尊厳とプライバシーの保護

• 体育館のような広大な空間での集団生活は、個人の尊厳を著しく損なう可能性があります。パーティションによる空間の区切り、更衣室や授乳スペースの確保、要配慮者とその家族が落ち着いて過ごせる専用スペースの設置は、避難生活における最低限の尊厳を守り、精神的苦痛を和らげるために不可欠です。
  • （出典）東京都「東京都避難所運営指針」令和7年3月
  • （出典）内閣府「避難所運営ガイドライン」

地域社会にとっての意義

共助の促進とインクルーシブな地域づくり

• 要配慮者への配慮が行き届いた避難所は、地域住民が互いに支え合う「共助」の精神を育む土壌となります。「手伝いが必要な人がいる」という認識が共有され、自然な助け合いが生まれます。平時からのインクルーシブな視点が、災害時に真に機能する地域社会を形成します。
  • （出典）一般財団法人消防防災科学センター「地域に根ざした継続的な防災活動の展開」
  • （出典）東京都「災害時における要配慮者支援の手引き」

避難所運営の円滑化

• ハード・ソフト両面で事前に対策が講じられていれば、発災後の混乱が大幅に軽減されます。例えば、あらかじめバリアフリー化されていれば、発災後に急ごしらえでスロープを設置する必要がありません。これにより、避難所運営を担う地域住民や自治体職員の負担が軽減され、よりきめ細やかな人的支援に注力できます。
  • （出典）山梨県「熊本地震における課題と本県の対応方向（報告書）」

行政にとっての意義

法的責務の履行

• 平成25年に改正された災害対策基本法では、市町村に対し、要配慮者に配慮した避難所の確保と、良好な生活環境の確保に努めることを明確に義務付けています。施設のバリアフリー化や運営体制の整備は、この法的責務を果たすための具体的な行動です。
  • （出典）内閣府「災害対策基本法」
  • （出典）東京都「東京都避難所運営指針」令和7年3月

長期的な行政コストの削減

• 災害関連死や避難生活の長期化に伴う心身の健康問題は、将来的に医療費や介護費、福祉コストの増大となって行政財政を圧迫します。避難所の質向上への初期投資は、こうした将来的な社会的コストを抑制する、費用対効果の高い「事前投資」と位置づけられます。
  • （出典）復興庁「東日本大震災における震災関連死に関する報告」令和6年

（参考）歴史・経過

1995年：阪神・淡路大震災

• 避難所における高齢者や障害者の生活の困難さが「災害弱者」問題として社会的に顕在化し、避難所における福祉的配慮の必要性が初めて広く認識されました。これを機に、旧厚生省の報告書で「福祉避難所」の概念が提言されました。
  • （出典）立命館大学生存学研究所「災害時要援護者問題の経緯」
  • （出典）大門則亮「福祉避難所の設置・運営に関する研究」平成28年

2004年：新潟県中越地震

• 全国で初めて「福祉避難所」が開設されましたが、開設の遅れや周知不足から有効に機能せず、車中泊によるエコノミークラス症候群が多発するなど、多くの課題が浮き彫りになりました。
  • （出典）立命館大学生存学研究所「災害時要援護者問題の経緯」

2005年：災害対策基本法改正

• 市町村に対し、自力での避難が困難な人の名簿（避難行動要支援者名簿）の作成が義務付けられ、要配慮者を事前に把握し、計画的に支援する体制づくりの法的根拠が整備されました。
  • （出典）内閣府防災担当「避難行動要支援者の避難行動支援に関すること」

2011年：東日本大震災

• 災害の危険から命を守るための「緊急避難場所」と、その後の生活を送る「避難所」の区別が曖昧だったため、津波により避難場所が被災し多数の犠牲者が発生しました。また、長期にわたる劣悪な避難所環境が、多数の災害関連死を生む一因となりました。
  • （出典）総務省「避難所等の指定及び運営に関する実態調査報告書」平成27年
  • （出典）復興庁「東日本大震災における震災関連死に関する報告」令和6年

2013年：災害対策基本法改正

• 東日本大震災の教訓を踏まえ、「緊急避難場所」と「指定避難所」が法的に明確に区別されました。また、市町村に対し、避難所における良好な生活環境の確保に努めることが規定され、内閣府から具体的な指針が示されました。
  • （出典）内閣府「避難所における良好な生活環境の確保に向けた取組指針」平成28年

2016年：熊本地震

• 福祉避難所の絶対数不足や開設の遅れといった課題が改めて露呈しました。一方で、避難者のニーズに応じて施設を割り振る「マッチング」の試みなど、新たな支援手法の必要性が認識されました。
  • （出典）山梨県「熊本地震における課題と本県の対応方向（報告書）」
  • （出典）熊本市「福祉避難所設置運営マニュアル」令和6年

2021年：災害対策基本法改正

• 市町村が福祉避難所を指定する際に、あらかじめ「高齢者」「障害者」など、受け入れる対象者を特定して公示できる制度が創設されました。これにより、要配慮者が自分に適した避難所を事前に把握し、直接避難すること（ダイレクト避難）を促すことが期待されています。また、「個別避難計画」の作成が市町村の努力義務となりました。
  • （出典）内閣府「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」令和3年5月改定
  • （出典）内閣府防災担当「避難行動要支援者の避難行動支援に関すること」

2024年：能登半島地震

• 長期の断水によるトイレ等の衛生環境の極端な悪化、道路寸断による集落の孤立、そして要配慮者をより安全な環境に移すための「1.5次避難所」「2次避難所」の重要性が改めて浮き彫りになるなど、都市部においても備えるべき喫緊の課題を突き付けました。
  • （出典）内閣府「令和6年版 防災白書」
  • （出典）日本災害医学会「令和6年能登半島地震 活動報告」

指定避難所に関する現状データ

避難所の指定状況（東京都）

• 都内の指定避難所数：約3,200か所（協定施設等を含む）
• 都内の福祉避難所数：約1,600か所
• 避難所の総収容人数：約310万人
• 都内公立小中学校の耐震化率：100%（令和6年4月時点）
  • 客観的根拠：
    • （出典）東京都防災ホームページ「避難所・避難場所」令和5年度

学校施設のバリアフリー化率の推移（全国公立小中学校）

バリアフリートイレ（多機能トイレ）設置率の推移

• 校舎
  • 令和6年調査：74.3%
  • 令和4年調査：70.4%
  • 令和2年調査：65.2%
• 屋内運動場（体育館）
  • 令和6年調査：47.9%
  • 令和4年調査：41.9%
  • 令和2年調査：36.9%
    • 客観的根拠：
      • （出典）文部科学省「学校施設のバリアフリー化に関する実態調査」各年度

エレベーター設置率の推移（校舎）

• 令和6年調査：31.2%
• 令和4年調査：29.0%
• 令和2年調査：27.1%
  • 客観的根拠：
    • （出典）文部科学省「学校施設のバリアフリー化に関する実態調査」各年度

スロープ等による段差解消率の推移（門から校舎まで）

• 令和6年調査：84.7%
• 令和4年調査：82.2%
• 令和2年調査：78.5%
  • 客観的根拠：
    • （出典）文部科学省「学校施設のバリアフリー化に関する実態調査」各年度

要配慮者関連データ

東京都特別区の高齢化率

• 65歳以上人口の割合は平均23.3%（令和5年）で、全国平均を上回り、今後も上昇が見込まれます。
  • 客観的根拠：
    • （出典）総務省「住民基本台帳に基づく人口、人口動態及び世帯数」令和5年度

災害時の高齢者の死亡割合

• 東日本大震災では、岩手、宮城、福島の3県における死者のうち60歳以上の割合が66%を占め、災害関連死では70歳以上が約9割に上るなど、高齢者の被害が突出しています。
  • 客観的根拠：
    • （出典）復興庁「東日本大震災における震災関連死に関する報告」令和6年
    • （出典）一般財団法人日本防火・危機管理促進協会「高齢者・障害者の防災施策に関する調査研究報告書」令和4年度

個別避難計画の策定状況

• 全国の自治体の91.5%が対象者名簿の作成を完了しているものの、名簿を活用して具体的な個別避難計画の策定まで進んでいるのは約4割にとどまっています（平成30年時点）。
  • 客観的根拠：
    • （出典）三菱UFJリサーチ&コンサルティング「災害時要援護者対策についてのアンケート調査報告書」平成30年

課題

住民の課題

劣悪な物理的環境とアクセスの困難さ

• 多くの避難所、特に体育館で洋式トイレや多機能トイレが不足しており、高齢者や障害者がトイレを我慢することで体調を崩す、水分摂取を控えて脱水症状やエコノミークラス症候群に陥るケースが後を絶ちません。能登半島地震では、断水と相まって衛生環境の悪化が深刻な問題となりました。
  • 客観的根拠：
    • 全国の公立小中学校の屋内運動場（体育館）におけるバリアフリートイレの整備率は47.9%と、半数にも達していません。
    • （出典）文部科学省「学校施設のバリアフリー化に関する実態調査」令和6年度
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 要配慮者が避難をためらい、危険な自宅に留まる「在宅避難」を選択せざるを得なくなり、孤立や救助の遅れにつながります。

プライバシーの欠如と精神的ストレス

• 体育館などの大部屋での雑魚寝状態はプライバシーを著しく侵害し、特に女性、子供、障害のある人々にとって大きな精神的苦痛となります。着替えや授乳、医療的ケアなど、人目を気にして必要な行動が取れない状況が発生し、心身の健康を損なう原因となります。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の世論調査では、防災対策で充実してほしい情報として「避難場所・避難経路」が47.7%と高い一方、避難所生活への不安としてプライバシー確保が常に上位に挙げられます。能登半島地震でも、段ボールベッドやパーティションの確保が急がれました。
    • （出典）内閣府「防災に関する世論調査」令和4年度
    • （出典）内閣府「令和6年版 防災白書」
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 避難生活の長期化に伴うストレスが精神疾患の発症や悪化を招き、被災者の生活再建への意欲を著しく削ぎます。

要配慮者への情報伝達の壁

• 視覚・聴覚障害者や日本語の理解が困難な外国人など、防災行政無線や掲示による一斉情報提供では、生命に関わる重要な情報を受け取れない人々がいます。避難所の開設情報、物資配布、給水活動、安否情報などが伝わらず、支援から取り残され、孤立を深める危険があります。
  • 客観的根拠：
    • 東京都のガイドラインでは、コミュニケーションボードの活用や多言語対応の必要性が指摘されていますが、全ての避難所でその準備・運用体制が整っているわけではありません。
    • （出典）東京都「東京都避難所運営指針」令和7年3月
    • （出典）東京都「災害時における要配慮者支援の手引き」
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 必要な支援や情報から取り残される「情報弱者」が生まれ、心身の健康悪化や二次被害に遭うリスクが著しく高まります。

地域社会の課題

避難所運営を担う人材の不足と高齢化

• 避難所運営の主体となるべき町会・自治会役員や自主防災組織の担い手は高齢化が進み、マンパワーが慢性的に不足しています。特に、多様な要配慮者へのきめ細かな対応ができる専門知識やスキルを持った人材は圧倒的に不足しており、発災時の混乱に拍車をかけます。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査では、避難所運営マニュアルが未作成、または運営訓練を実施していない市町村が多く、その理由として「人員・体制不足」が65.3%と最も多く挙げられています。
    • （出典）内閣府「避難所等の指定及び運営に関する実態調査」平成27年12月
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 発災時に避難所が迅速に開設・運営できず機能不全に陥り、地域全体の安全確保が困難になります。

「個別避難計画」の形骸化

• 災害対策基本法で作成が努力義務化された「個別避難計画」ですが、計画作成そのものが進んでいない、あるいは計画が作成されても、支援者となる地域住民が見つからない、支援者自身も高齢であるなど、実効性が伴わない「計画倒れ」のケースが多く見られます。
  • 客観的根拠：
    • 要配慮者名簿の作成は全国の自治体の9割以上で完了しているものの、それを基にした具体的な個別避難計画の策定まで進んでいるのは約4割にとどまるという調査結果があります。
    • （出典）三菱UFJリサーチ&コンサルティング「災害時要援護者対策についてのアンケート調査報告書」平成30年
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • いざという時に計画が機能せず、自力で避難できない要配慮者が逃げ遅れるリスクが根本的に解消されません。

行政の課題

ハード整備の遅れと財政的制約

• 学校施設のバリアフリー化は少しずつ進んでいるものの、特に多額の費用を要するエレベーター設置や体育館のトイレ全面改修は遅々として進んでいません。厳しい財政状況に加え、学校運営との調整、工事期間中の代替施設の確保などが障壁となっています。
  • 客観的根拠：
    • 文部科学省は、2025年度末までに避難所に指定されている全ての学校へのバリアフリートイレ整備を目標としていますが、体育館では未だ半数以下（47.9%）の達成率であり、目標達成は困難な状況です。
    • （出典）文部科学省「学校施設のバリアフリー化に関する実態調査」令和6年度
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • いつまでも避難所の「質の向上」が実現せず、大規模災害のたびに同じ課題が繰り返され、防ぎ得たはずの被害が発生し続けます。

福祉避難所の機能不全

• 福祉避難所は、①開設判断の遅れ、②対象者への周知不足、③専門スタッフの不足、④受け入れ施設側の過大な負担、⑤一般避難者との混在、といった多くの構造的課題を抱え、過去の災害で有効に機能しなかった事例が繰り返し指摘されています。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府の調査では、福祉避難所が精神障害者の受入れ体制を「整っている」と回答した割合は31.8%に過ぎません。また、社会福祉施設が協力をためらう理由として「既存の入所者・利用者へのサービス提供に支障が出る」「専門スタッフが不足している」が上位を占めています。
    • （出典）内閣府「福祉避難所の運営等に関する実態調査 結果報告書」平成27年
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 最も手厚い支援を必要とする人々が適切な避難場所にたどり着けず、環境の整わない一般避難所や危険な自宅で心身の状態を悪化させます。

縦割り行政による連携不足

• 防災担当部局（危機管理）、福祉担当部局（高齢・障害）、教育委員会（学校施設管理者）の間の連携が不十分なため、一体的な対策が進んでいません。福祉の視点が防災計画に、防災の視点が施設整備計画に十分に反映されず、施策が断片的・非効率的になる傾向があります。
  • 客観的根拠：
    • 東京都の避難所運営指針では、区市町村の関連部署が連携した「避難所支援班」の編成を求めていますが、その実効性を担保するには、平時からの部署横断的な連携体制の構築が不可欠です。
    • （出典）東京都「東京都避難所運営指針」令和7年3月
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 施策が場当たり的になり、税金が効率的に使われず、住民の多様なニーズに応えられない行政サービスが温存されます。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

• 即効性・波及効果： 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
• 実現可能性： 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。
• 費用対効果： 投入する経営資源（予算・人員・時間等）に対して得られる効果、特に災害関連死の抑制や長期的な医療・福祉コストの削減効果が大きい施策を優先します。
• 公平性・持続可能性： 特定の地域・年齢層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、一時的な効果ではなく、長期的・継続的に効果が持続する施策を高く評価します。
• 客観的根拠の有無： 政府資料や過去の災害の教訓、先進事例で効果が示されている施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

• 避難所の課題解決には、「ハード（物・施設）」「ソフト（人・運営）」「システム（仕組み・連携）」の三位一体での改革が不可欠です。能登半島地震の教訓は、ハード（トイレ等）の脆弱性が、ソフト（衛生管理）の破綻に直結し、避難者全員の生命を脅かすことを示しました。
• このため、全ての基盤となり、即効性が高く人命に直結する「支援策①：避難所の「質」向上に向けたハード整備加速化プラン」を**最優先（優先度：高）**と位置づけます。物理的な環境が整わなければ、運営の工夫や連携も効果を発揮しません。
• 次に、整備されたハードを最大限に活用し、多様な避難者に対応できる人材を育成する「支援策②：誰一人取り残さない避難所運営体制構築支援」を優先度：中とします。
• そして、これらのハードとソフトを効果的に結びつけ、最も支援が必要な人々を確実に見つけ出し、適切な場所へつなぐ「支援策③：「平時からの連携」による福祉避難機能の強化」を優先度：中として、①②と並行して強力に推進します。

各支援策の詳細

支援策①：避難所の「質」向上に向けたハード整備加速化プラン

目的

• 避難所の物理的なバリアを解消し、全ての避難者が安全かつ衛生的に過ごせる最低限の生活環境を早急に確保する。
• 特に、災害関連死に直結するトイレ問題と、プライバシー確保、医療機器用電源の確保を最優先で解決する。

主な取組①：学校避難所のトイレ環境改善（洋式化・バリアフリー化）の重点的支援

• 特別区内の避難所指定されている公立学校の体育館トイレについて、洋式化・多機能トイレ化の改修費用に対する都の補助率を時限的に引き上げ、改修を強力に促進します。
• マンホールトイレや仮設トイレの備蓄・調達計画を強化し、特に要配慮者向けの洋式・バリアフリータイプの確保を各区に義務付け、共同購入を推進します。
  • 客観的根拠：
    • 屋内運動場のバリアフリートイレ整備率は47.9%と依然として低い水準です。熊本地震、能登半島地震ではトイレの衛生問題が避難者の健康を脅かす深刻な課題となりました。
    • （出典）文部科学省「学校施設のバリアフリー化に関する実態調査」令和6年度
    • （出典）全国知事会「令和６年能登半島地震等に関する緊急提言」令和6年

主な取組②：プライバシー確保のための資機材導入支援

• 全ての指定避難所に対し、収容予定人数の半数分を目安としたパーティションおよび簡易ベッド（段ボールベッド等）の整備を促進します。都が主導してメーカーと一括協定を結ぶなど、共同購入や広域での備蓄・輸送体制を構築し、コスト削減と迅速な配備を目指します。
  • 客観的根拠：
    • 内閣府のガイドラインでは、避難者の健康やプライバシーに配慮したスペースの確保が推奨されています。過去の災害では、雑魚寝によるエコノミークラス症候群や関連死が問題となりました。
    • （出典）内閣府「避難所の生活環境整備」
    • （出典）復興庁「東日本大震災における震災関連死に関する報告」令和6年

主な取組③：医療的ケアが必要な人のための電源確保

• 全ての指定避難所に、医療機器（人工呼吸器、喀痰吸引器等）の使用を想定したポータブル電源や小規模発電機を標準配備します。福祉部局と連携し、地域の在宅医療患者の実態を把握し、必要な機器の種類や電力量を事前にリスト化しておきます。
  • 客観的根拠：
    • 在宅で医療機器を使用している難病患者や障害者にとって、停電は生命の危機に直結します。東京都の指針でも、電力供給を求めてきた要配慮者への優先的対応が求められています。
    • （出典）東京都「災害時における要配慮者支援の手引き」
    • （出典）和歌山県「福祉避難所設置・運営ガイドライン」

主な取組④：情報保障のための設備導入支援

• 視覚・聴覚障害者、外国人向けに、文字情報や多言語情報を提供できるデジタルサイネージ、コミュニケーション支援ボード、メガホン型多言語翻訳機等の導入経費を補助します。また、避難所内での無料Wi-Fi環境の整備を標準化します。
  • 客観的根拠：
    • 災害時、要配慮者は情報から孤立しやすいことが指摘されています。多様な伝達手段の確保が不可欠です。
    • （出典）国土交通省「災害時の避難における情報提供・避難誘導に関するガイドライン」

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）： 指定避難所における災害関連死（特に環境要因によるもの）の発生ゼロ
  • データ取得方法： 災害後の区市町村からの報告、検証報告書
• KSI（成功要因指標）： 特別区内の指定避難所（学校体育館）のバリアフリートイレ設置率 100%
  • データ取得方法： 各区教育委員会、施設管理部署からの年次報告
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標： 避難所生活における要配慮者の満足度（トイレ・プライバシー項目） 80%以上
  • データ取得方法： 避難所運営訓練時のアンケート、災害発生後の避難者アンケート
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標： バリアフリートイレ改修補助事業の実施校数、パーティション・簡易ベッドの備蓄率（対収容人数比）、ポータブル電源の配備数
  • データ取得方法： 都・区の事業実績報告、備蓄台帳

支援策②：誰一人取り残さない避難所運営体制構築支援

目的

• 避難所運営に関わる行政職員、地域住民、ボランティアが、多様な避難者のニーズを理解し、適切に対応できる知識とスキルを習得する。
• 実効性のある避難所運営マニュアルを整備し、訓練を通じてその内容を浸透させ、形骸化を防ぐ。

主な取組①：「東京版・避難生活支援リーダー」育成プログラムの創設・拡充

• 内閣府の「避難生活支援リーダー/サポーター研修」を参考に、東京の都市型災害の特性（帰宅困難者、高層マンション、多様な国籍等）を踏まえた独自の研修プログラムを開発・実施します。要配慮者支援、男女共同参画、多文化共生の視点を必須科目とし、修了者を名簿化して各区の避難所運営組織と共有します。
  • 客観的根拠：
    • 静岡県などの先進事例では、体系的な人材育成が平時からの地域づくりと災害時の円滑な運営に繋がっています。内閣府も全国でモデル研修を実施し、人材育成を推進しています。
    • （出典）内閣府防災担当「避難生活支援の担い手育成」
    • （出典）一般財団法人消防防災科学センター「地域に根ざした継続的な防災活動の展開」

主な取組②：ユニバーサルデザイン視点の避難所運営マニュアル標準モデルの提供と改訂支援

• 東京都が、要配慮者（女性、障害者、LGBTQ+、外国人等）への具体的な対応（受付方法、スペース配置、声かけ等）を網羅した「標準マニュアル」を作成し、各区が地域の実情に合わせてカスタマイズする際のひな形として提供します。改訂作業には、専門家（福祉、多文化共生等）や当事者団体の派遣もセットで行います。
  • 客観的根拠：
    • 多くの自治体でマニュアルが未作成か、内容が不十分であることが課題となっています。東京都の指針でも、当事者参画によるマニュアル作成の重要性が指摘されています。
    • （出典）内閣府「避難所等の指定及び運営に関する実態調査」平成27年12月
    • （出典）東京都「東京都避難所運営指針」令和7年3月

主な取組③：要配慮者参加型の避難所運営訓練の実施補助

• 避難所運営訓練に、地域の障害者団体、高齢者施設、外国人支援NPOなどの当事者が企画段階から参加し、共に訓練を行うことを条件に、訓練経費の一部を補助します。これにより、机上の空論ではない、実践的な課題の洗い出しと改善サイクルを確立します。
  • 客観的根拠：
    • 訓練が形骸化しているとの指摘は多いです。当事者の参加により、初めて見えてくる課題（例：車椅子の動線、情報伝達の困難さ、必要な配慮）が多くあります。
    • （出典）港区「避難所運営マニュアル」
    • （出典）東京都「東京都避難所運営指針」令和7年3月

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）： 避難所運営における要配慮者関連のトラブル報告件数 80%減
  • データ取得方法： 災害後の避難所運営日誌、区市町村への報告データ分析
• KSI（成功要因指標）： 「東京版・避難生活支援リーダー」育成研修の修了者数 各区平均100人以上
  • データ取得方法： 研修実施機関からの報告、修了者名簿
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標： 要配慮者参加型の避難所運営訓練の実施率（全指定避難所に対する割合） 年間50%以上
  • データ取得方法： 各区からの訓練実施報告
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標： 研修プログラムの開催回数、標準マニュアルの提供・改訂支援件数、訓練への補助金交付件数
  • データ取得方法： 都の事業実績報告

支援策③：「平時からの連携」による福祉避難機能の強化

目的

• 福祉避難所の「協定はあるが機能しない」という課題を解決し、要配慮者を適切な支援に確実につなぐ実効性のある仕組みを構築する。
• 施設側の負担を軽減し、持続可能な協力体制を築くことで、福祉避難所の数を確保し、質を高める。

主な取組①：福祉避難所との「顔の見える関係」構築支援

• 区の防災・福祉担当者、地域の民生委員・児童委員、協定を締結している社会福祉施設等の職員が一堂に会する「地域別・福祉避難所連絡協議会」の設置・運営を支援します。平時から情報交換し、互いの役割や災害時の制約を理解する場を設けます。
  • 客観的根拠：
    • 福祉避難所が機能しない一因は、行政と施設側の相互理解不足にあります。施設側は「専門スタッフ不足」、行政側は「協定があるから大丈夫」という認識のズレが、発災時の混乱を招きます。
    • （出典）内閣府「福祉避難所の運営等に関する実態調査 結果報告書」平成27年

主な取組②：「直接避難」と「マッチング移送」のハイブリッド型運用訓練の推進

• 2021年の法改正で可能になった「受入対象者を特定した福祉避難所」への直接避難を周知・促進します。同時に、一般避難所に一旦避難した要配慮者の状態を保健師等がアセスメント（スクリーニング）し、最適な福祉避難所へ移送する「マッチング」の仕組みを構築し、その一連の流れを体験する実践的訓練の実施を支援します。
  • 客観的根拠：
    • 熊本地震の教訓から、熊本市では保健師によるスクリーニングとニーズに応じた施設へのマッチング・移送訓練を実施し、効果を上げています。
    • （出典）熊本市「福祉避難所設置運営マニュアル」令和6年
    • （出典）内閣府「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」令和3年5月改定

主な取組③：福祉避難所運営へのインセンティブ付与と負担軽減

• 福祉避難所の協定締結施設に対し、運営マニュアル作成や職員研修、防災資機材（ポータブル電源、衛生用品等）の整備にかかる経費を補助します。また、災害時に実際に避難者を受け入れた場合の運営経費（追加の人件費、光熱水費等）の支弁基準を明確化・迅速化し、施設側の経済的な不安を払拭します。
  • 客観的根拠：
    • 施設側の協力への消極性は、運営にかかる経済的・人的負担が大きな要因です。負担軽減策を講じなければ、福祉避難所の確保は進みません。
    • （出典）内閣府「福祉避難所の運営等に関する実態調査 結果報告書」平成27年
    • （出典）熊本市「福祉避難所設置運営マニュアル」令和6年

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）： 災害発生後72時間以内の要配慮者の適切な避難先（福祉避難所、二次避難所等）への移動完了率 90%
  • データ取得方法： 災害後の避難者データ分析、個別避難計画の追跡調査
• KSI（成功要因指標）： 実効性のある運営マニュアルを整備し、年1回以上の合同訓練を実施している福祉避難所の割合 100%
  • データ取得方法： 各区福祉主管課からの報告
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標： マッチング訓練により、一般避難所から福祉避難所へ移送された模擬避難者数（訓練毎）
  • データ取得方法： 訓練実施報告
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標： 福祉避難所連絡協議会の開催回数、マッチング訓練の実施区数、施設への補助金交付件数
  • データ取得方法： 都・区の事業実績報告

先進事例

東京都特別区の先進事例

世田谷区「ユニバーサルデザインの視点を取り入れたトイレ整備」

• 世田谷区では、区立小中学校のトイレ改修において、単なる洋式化にとどまらず、既存のレイアウトやサイン表示を工夫した「だれでもトイレブース」を設置しています。また、避難所運営訓練において、車椅子対応テントを含むマンホールトイレの設置・運用訓練も実施しており、ハードとソフトの両面から災害時のトイレ問題に取り組んでいます。
  • 客観的根拠：
    • （出典）世田谷区「ユニバーサルデザイン推進計画 スパイラルアップ報告書」令和5年度

江戸川区「水害を想定した学校施設の防災機能強化」

• 江戸川区は、荒川の氾濫による水害リスクが高い地域特性を踏まえ、区立松江小学校の改築時に、避難所となる体育館や備蓄倉庫を浸水被害のない2階に設置しました。さらに、地域住民が2階へ直接避難できる屋外階段や、停電時にも照明等を確保できる非常用電源、大型の受水槽、マンホールトイレなどを計画的に整備し、水害時にも避難所機能を確実に維持できる強靭なハード対策を実践しています。
  • 客観的根拠：
    • （出典）文部科学省「東日本大震災の教訓を踏まえた学校施設の整備について（事例集）」
    • （出典）文部科学省「避難所となる学校施設の防災機能の整備事例」

豊島区「防災公園を核とした『まるごと防災』のまちづくり」

• 豊島区は、大規模な防災公園「としまみどりの防災公園（愛称：イケ・サンパーク）」を整備しました。平常時は区民の憩いの場として親しまれ、災害時には広域避難場所や防災活動拠点として機能します。園内にはヘリポートのほか、炊き出しに使えるかまどベンチ、マンホールトイレ、防災井戸などを備え、特定の施設だけでなく、地域全体の防災力を「面」として高める先進的な取り組みです。
  • 客観的根拠：
    • （出典）野村不動産アーバンネット「【豊島区】大規模な防災公園も整備。大ターミナル駅「池袋」を擁する豊島区の防災対策」

全国自治体の先進事例

静岡県「『FUKUSHI to BOSAI』による地域防災リーダーの育成」

• 静岡県では、福祉と防災の連携をテーマにした体験型の研修プログラムを開発・実施し、要配慮者への理解を深め、災害時に避難所運営を担える地域人材を体系的に育成しています。平常時にベンチとして使え、災害時にはかまどになる「防災かまどベンチ」を地域住民が共同で製作・設置するなど、平時からのコミュニティづくりと防災対策を一体で進めている点が特徴です。
  • 客観的根拠：
    • （出典）一般財団法人消防防災科学センター「地域に根ざした継続的な防災活動の展開」
    • （出典）内閣府防災担当「避難生活支援の担い手育成」

熊本市「熊本地震の教訓を活かした福祉避難所マッチング訓練」

• 熊本地震で福祉避難所が十分に機能しなかった教訓から、市は独自の運営マニュアルを策定しました。その最大の特徴は、一般避難所に避難してきた要配慮者を保健師等が専門的視点からアセスメント（スクリーニング）し、その人の障害特性や必要なケアに応じて最適な福祉避難所を割り振る（マッチング）というプロセスを導入し、その一連の流れを実践的な訓練で検証している点です。
  • 客観的根拠：
    • （出典）熊本市「福祉避難所設置運営マニュアル」令和6年改訂
    • （出典）熊本県「熊本地震からの創造的復興に向けた検証・提言」

参考資料［エビデンス検索用］

• 内閣府「令和7年版 防災白書」令和7年
• 内閣府「令和6年版 防災白書」令和6年
• 内閣府「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」令和3年5月改定
• 内閣府「避難所運営ガイドライン」
• 内閣府「防災に関する世論調査」令和4年度
• 内閣府「避難所等の指定及び運営に関する実態調査」平成27年12月
• 復興庁「東日本大震災における震災関連死に関する報告」令和6年
• 文部科学省「学校施設のバリアフリー化に関する実態調査」令和6年度
• 文部科学省「東日本大震災の教訓を踏まえた学校施設の整備について（事例集）」
• 東京都「東京都避難所運営指針」令和7年3月
• 東京都「災害時における要配慮者支援の手引き」
• 東京都防災ホームページ「避難所・避難場所」
• 熊本市「福祉避難所設置運営マニュアル」令和6年改訂
• 世田谷区「ユニバーサルデザイン推進計画 スパイラルアップ報告書」令和5年度
• 一般財団法人日本防火・危機管理促進協会「高齢者・障害者の防災施策に関する調査研究報告書」令和4年度
• 三菱UFJリサーチ&コンサルティング「災害時要援護者対策についてのアンケート調査報告書」平成30年

まとめ

　東京都特別区における指定避難所の整備は、単なる施設の改修に留まらず、超高齢社会における行政の根源的な責務です。これまでの災害の教訓は、ハードの脆弱性が人命に直結することを明確に示しました。今こそ、バリアフリー化を最優先課題とし、それを使いこなす「人」を育て、福祉と防災が連携する「仕組み」を構築する三位一体の改革が不可欠です。誰一人取り残さないインクルーシブな避難所の実現は、都市の真のレジリエンスの証となります。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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