11 防災

指定避難所（学校避難所等）

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目次
  1. はじめに
  2. 指定避難所に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（指定避難所を取り巻く環境）

  • 自治体が指定避難所を運営する意義は「災害時における住民の生命と健康の保護」と「被災後の生活再建に向けた地域社会の拠点機能の提供」にあります。
  • 指定避難所とは、災害対策基本法第49条の7に基づき、災害により住居を失ったり、帰宅が困難になったりした住民を、危険性がなくなるまで必要な期間、一時的に滞在させるために市町村長が指定する施設です。
  • この指定避難所は、東日本大震災の教訓を踏まえ、平成25年の災害対策基本法改正によって明確に区別された「指定緊急避難場所」とは役割が異なります。
    • 指定緊急避難場所は、津波や洪水、土砂災害といった切迫した危険から命を守るために緊急的・一時的に逃げ込む場所です。
    • 一方、指定避難所は、その後の避難生活を送るための滞在施設としての役割を担います。
    • （出典）内閣府「平成27年版 防災白書」
  • しかし、この二つの施設の役割の違いは、住民に十分に浸透しているとは言えません。内閣府の調査では、両者の違いを正しく理解している住民は被災経験者でも5〜6割、未経験者では4割程度にとどまっています。
  • この認識の齟齬は、災害時に住民が危険な場所に留まり続けたり、不適切な施設へ避難したりするリスクを高める深刻な課題であり、東京都特別区においても、この基本認識の徹底が防災政策の出発点となります。

意義

住民にとっての意義

生命と健康の安全確保
情報と支援へのアクセス
  • 行政からの最新の災害情報、復旧状況、支援制度に関する情報を集中的に入手できます。
  • 医療・保健サービスや各種相談支援など、専門家によるサポートを受ける窓口となります。

地域社会にとっての意義

地域コミュニティの維持・再生
  • 避難者同士が協力し、支え合う「共助」の場となり、希薄化しがちな地域コミュニティの結束を強める機会となります。
  • 地域のボランティアやNPOが活動する拠点となり、地域全体での復興に向けたエネルギーが集約されます。
地域全体の支援拠点

行政にとっての意義

効率的な被災者支援の実施
  • 被災者が集約されることで、安否確認やニーズの把握を効率的に行うことができます。
  • 限られた物資や人員を計画的かつ集中的に投入し、公平で効果的な支援を実現できます。
災害応急対策の拠点
  • 地域の被害状況を集約し、災害対策本部との情報連携を行う最前線の拠点となります。
  • 復旧・復興活動に向けた地域住民との合意形成や情報伝達の場として機能します。

（参考）歴史・経過

1995年 阪神・淡路大震災
  • 避難所での集団生活における衛生環境の悪化が深刻な問題となりました。
  • インフルエンザなどの感染症の流行や、プライバシーの欠如による精神的ストレスが顕在化し、避難所の「生活の質（QOL）」向上が初めて大きな課題として認識されました。
    • （出典）(http://www.sarex.or.jp/chie/chiebukuro_3.pdf)
2011年 東日本大震災
  • 避難所のあり方を根本から変える転換点となりました。
  • 避難場所と避難所の区別が曖昧だったため、津波浸水想定区域内の避難場所に避難した多くの住民が犠牲になるという悲劇が発生しました。
  • この教訓から、平成25年に災害対策基本法が改正され、「指定緊急避難場所」と「指定避難所」が法的に明確に区別されました。
  • また、長期にわたる避難生活の中で、高齢者や障害者など特に配慮を要する方々（要配慮者）の困難が浮き彫りになり、「福祉避難所」の重要性が広く認識されるようになりました。
2016年 熊本地震
2020年〜 新型コロナウイルス感染症の世界的流行
2024年 令和6年能登半島地震
  • これまでの災害で得られた教訓が、現場で十分に活かされていないという「実行の壁」が露呈しました。
  • 発災初期において、多くの避難所で段ボールベッドや間仕切りが十分に供給・設置されず、雑魚寝状態が続きました。また、衛生的なトイレの確保や要配慮者への支援、物資輸送の遅延など、過去の災害で繰り返し指摘されてきた課題が再び発生しました。
  • これは、国のガイドラインや計画と、実際に避難所を開設・運営する基礎自治体の現場レベルでの準備・実行能力との間に大きな乖離があることを示唆しています。

指定避難所に関する現状データ

  • 東京都特別区における指定避難所の現状をデータで概観すると、その規模と、対応すべき人口構造の課題が浮かび上がります。
避難所の確保状況（東京都全体）
  • 指定避難所数：令和5年4月1日現在、都内全体で約3,200か所（協定施設等を含む）が確保されています。
  • 収容可能人数：全体の収容能力は約310万人とされています。
  • 福祉避難所数：高齢者や障害者など、特に配慮が必要な方を対象とする福祉避難所は、約1,600か所確保されています。
  • 施設の耐震性：避難所の多くを占める都内公立小中学校の耐震化率は、令和6年4月時点で100%を達成しており、建物の基本的な安全性は確保されています。
全国的な動向
対応すべき人口構造の変化（要配慮者の増加）
  • 指定避難所の課題を考える上で最も重要な要素の一つが、支援を必要とする人口の増加です。
  • 高齢化の進展：例えば足立区では、令和7年4月時点で高齢化率（65歳以上人口の割合）が24.03%に達しており、23区内でも高い水準にあります。今後もこの傾向は続くと予測されています。
  • 認知症高齢者の増加：中野区の推計では、65歳以上の認知症有病者数は平成22年の9,363人から令和12年には13,174人へと、20年間で約41%増加することが見込まれています。
  • 障害者数の増加：障害者手帳所持者数も増加傾向にあります。例えば町田市のデータ（2022年度末）では、身体障害者手帳11,732人、愛の手帳（知的障害）3,682人、精神障害者保健福祉手帳5,607人となっており、こうした方々への専門的な配慮が不可欠です。
  • これらのデータは、単に避難所の「数」や「収容人数」を確保するだけでは不十分であり、高齢者、障害者、認知症の方など、多様なニーズに対応できる「質」の向上が急務であることを明確に示しています。特に、福祉避難所の数が要配慮者の総数に対して圧倒的に不足している現状は、特別区が直面する大きな課題です。

課題

  • 指定避難所は、住民、地域社会、行政のそれぞれが複雑に絡み合った課題を抱えています。これらの課題を多角的に分析することが、効果的な政策立案の前提となります。

住民の課題

劣悪な生活環境と健康リスク
  • 発災直後の避難所では、床に直接毛布などを敷いて集団で寝る「雑魚寝」が依然として多くの場所で見られます。
  • この状態は、プライバシーの欠如による精神的ストレスだけでなく、床からの冷えや埃による健康被害、さらにはエコノミークラス症候群といった深刻な健康リスク（災害関連死）に直結します。
  • 令和6年能登半島地震では、国がプッシュ型支援で段ボールベッド等を準備していたにもかかわらず、現場の混乱やスペース不足などから、発災から数週間が経過するまで多くの避難所で導入が遅れました。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 災害関連死の増加、感染症の蔓延、および被災者の心身の健康悪化による社会復帰の遅延を招きます。
要配慮者のニーズへの未対応
  • 高齢者、障害者、妊産婦、乳幼児、内部障害や難病のある方など（要配慮者）にとって、一般的な避難所での生活は極めて困難です。
  • 段差が多い、洋式トイレが少ないといった物理的なバリアに加え、医療的ケアや専門的な介護、静穏な環境の確保が難しく、避難生活そのものが生命の危険に繋がる場合があります。
  • 福祉避難所が指定されていても、数が絶対的に不足している上、発災後すぐには開設されない「二次的避難所」として位置づけられているため、最も支援が必要な人々が、発災直後の最も過酷な環境に置かれるという矛盾が生じています。
    • 客観的根拠：
      • 内閣府のガイドラインでは、福祉避難所の対象者を「避難所での生活に支障をきたすため、何らかの特別な配慮を必要とする者」と定義し、その確保・運営の重要性を強調しています。
      • （出典）内閣府「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」令和3年
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 最も支援を必要とする住民が生命の危機に晒され、行政への信頼が著しく損なわれます。
ペット同行避難の困難さ
  • 多くの飼い主にとってペットは家族の一員ですが、避難所での受け入れ体制は依然として不十分です。
  • 国のガイドラインは「同行避難」（一緒に避難すること）を原則としていますが、多くの避難所では、居住スペースとは別の屋外や指定された一角でペットを管理する「同伴避練」に留まっています。
  • このため、ペットを案じて避難をためらったり、危険な自宅に留まったり、車中泊を選択したりする飼い主が後を絶ちません。これは、飼い主自身の生命を危険に晒すだけでなく、放浪動物の発生による公衆衛生上の問題にも繋がります。

地域社会の課題

避難所運営の担い手不足と過重負担
  • 法律上、避難所の開設・運営の責任は市町村にありますが、実際には、職員だけで多数の避難所を運営することは不可能です。
  • そのため、運営の多くは、地域の町会・自治会役員、自主防災組織、そして避難所となる学校の教職員といった地域住民に依存しています。
  • 彼ら自身も被災者であるにもかかわらず、過重な負担を強いられる構造になっており、高齢化が進む地域では、そもそも運営の担い手そのものが不足しているという深刻な問題があります。
    • 客観的根拠：
      • 小平市の「避難所運営マニュアル作成の指針」では、避難所運営は「避難所を利用する者（地域の方々）が中心となって」行い、「自主運営を原則とする」と明記されており、地域住民が主体となることが前提とされています。
      • （出典）小平市「避難所運営マニュアル作成の指針」令和5年
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 避難所の機能不全や運営の質の低下を招き、被災者間のトラブル増加につながります。
多様な避難形態への対応不足
  • 避難所での集団生活を避け、自家用車で寝泊まりする「車中泊避難」や、倒壊は免れた自宅で生活を続ける「在宅避難」を選択する被災者が多数存在します。
  • これらの「避難所外避難者」は、行政の支援の網の目からこぼれ落ちやすく、食料や物資、正確な情報が行き届かないことで、孤立し、健康状態を悪化させるリスクが高まります。
  • 災害対策基本法では、行政は避難所外避難者に対しても必要な支援を行うよう努めることが規定されていますが、その対象者を網羅的に把握し、支援を届ける仕組みは十分に構築されていません。
    • 客観的根拠：
      • 災害対策基本法第86条の7は、「やむを得ない理由により避難所に滞在することができない被災者」に対しても、物資の配布や保健医療サービスの提供等の措置を講ずるよう努めなければならないと定めています。
      • （出典）東京都「東京都避難所運営指針」令和7年
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 支援からこぼれ落ちる被災者が増加し、孤立死や健康状態の悪化といった二次被害を招きます。

行政の課題

避難所の質的・量的不足
  • 東京都全体の収容可能人数は約310万人とされていますが、首都直下地震のような大規模災害時には、これでも不足する可能性があります。
  • さらに深刻なのは「質」の問題です。要配慮者の増加に対応するための福祉避難所は約1,600箇所と、対象者数に対して絶対的に不足しています。
  • また、一般の避難所も、感染症対策やプライバシー確保の観点から、一人当たりの必要スペースを広く取ると（国際基準であるスフィア基準では3.5m2/人）、公表されている収容人数を大幅に下回ることになります。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 大規模災害時に避難所に入れない「避難所難民」が大量に発生し、都市機能が麻痺します。
縦割り行政と専門知識の不足
  • 避難所運営は、防災、福祉、教育、保健、都市整備など、複数の部局にまたがる複合的な業務です。
  • しかし、行政組織の縦割り構造が、部局間のスムーズな連携を阻害し、迅速で一体的な対応を困難にしています。
  • 例えば、福祉避難所の指定や運営には福祉部局の専門知識が、物資の輸送には都市整備部局の知見が必要ですが、これらの連携が発災時に機能不全に陥るケースが少なくありません。令和6年能登半島地震では、省庁間・自治体間の連携不足が支援の遅れの一因となったと指摘されています。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 支援の非効率化と遅延を招き、救えるはずの命や健康が失われるリスクを高めます。
防災DXの遅れと情報共有の不備
  • 多くの避難所運営は、いまだに紙の避難者名簿への手書き記入や、電話・FAXでの状況報告といったアナログな手法に依存しています。
  • これでは、避難者数や必要な物資、要配慮者の状況などをリアルタイムで正確に把握することは極めて困難です。
  • この情報の不確実性が、支援物資の過不足やミスマッチを生み、現場の混乱を助長します。デジタル庁は避難所運営システムのモデル仕様書を提示していますが、予算や人材不足から自治体への導入は進んでいません。
    • 客観的根拠：
      • デジタル庁は、マイナンバーカード等を活用した避難者受付や、避難所状況のリアルタイム共有を可能にする「避難所運営システム」の導入を推進しています。
      • （出典）デジタル庁「避難所運営システム モデル仕様書」
      • 自治体の防災DXが進まない理由として、86.1%が「予算の確保」、75.5%が「専門知識を持った人材の不足」を挙げています。
      • （出典）(https://prtimes.jp/main/html/rd/p/000000125.000132312.html)
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 状況把握の遅れが初動対応の失敗に直結し、支援のミスマッチやリソースの浪費を招きます。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

  • 各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。
即効性・波及効果
  • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、避難者の生命や健康に直結する課題を迅速に解決できる施策を高く評価します。また、単一の課題解決に留まらず、複数の課題に横断的に効果を及ぼす施策を優先します。
実現可能性
  • 現行の法制度や予算、人員体制の中で、比較的速やかに着手・実行が可能な施策を優先します。大規模な法改正や新たな組織設立を必要とせず、既存の枠組みや資源を活用できる施策は実現性が高いと判断します。
費用対効果
  • 投入する経営資源（予算・人員等）に対して、得られる効果（災害関連死の抑制、避難生活の質の向上、行政コストの削減等）が大きい施策を優先します。短期的なコストだけでなく、中長期的な便益や将来的な財政負担の軽減効果も考慮します。
公平性・持続可能性
  • 特定の層だけでなく、高齢者、障害者、子ども、女性、外国人など、多様な避難者へ便益が及ぶ公平性の高い施策を優先します。また、一過性の対策ではなく、将来にわたって継続的に効果を発揮する持続可能な仕組みづくりに繋がる施策を高く評価します。
客観的根拠の有無
  • 過去の災害における教訓や、国が示すガイドライン、国内外の先進事例など、効果が実証されている、あるいは高い蓋然性で期待できる客観的根拠に基づく施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 指定避難所が抱える複合的な課題を解決するためには、①物理的環境（ハード）の抜本的改善、②運営手法（ソフト）の多様な人々への対応力強化、③持続可能な仕組み（システム）の構築という3つの側面から、総合的かつ段階的に取り組むことが不可欠です。
  • **最優先（Priority 1）**とすべきは、支援策①：「生活の質（QOL）」を保障する避難所環境の標準化です。これは、避難者の生命と健康、そして人間の尊厳を守るための最低限の基盤であり、他の全ての支援策の前提となります。令和6年能登半島地震でも明らかになったように、この基盤が脆弱であれば、いかなる高度な支援も効果を十分に発揮できません。
  • **次点（Priority 2）**は、支援策②：「誰一人取り残さない」インクルーシブな運営体制の構築です。物理的環境が整った上で、高齢者や障害者、ペット連れの避難者など、多様なニーズを持つ人々が安心して避難生活を送れる運営体制を構築することが、共生社会の実現と災害関連死の防止に直結します。
  • **中長期的視点（Priority 3）**で取り組むべきは、支援策③：防災DXと官民連携による持続可能な避難所運営の実現です。これは、ハード・ソフト両面の取り組みを効率化し、限られた行政資源の中で持続可能なものにするための仕組みづくりです。将来にわたって避難所の質を維持・向上させるための重要な投資と位置づけます。

各支援策の詳細

支援策①：「生活の質（QOL）」を保障する避難所環境の標準化

目的
  • 災害関連死の主因となる避難所の劣悪な生活環境を抜本的に改善します。
  • 全ての指定避難所において、避難者の健康と尊厳を守るための最低基準（ミニマム・スタンダード）を確立し、「雑魚寝」状態からの完全な脱却を目指します。
主な取組①：TKB（トイレ・キッチン・ベッド）の標準装備化
  • ベッドとプライバシー空間の確保：全ての避難者に対し、発災後72時間以内に一人一台の段ボールベッドと、家族単位または個人単位でのプライバシーを確保するための間仕切り（段ボールパーティション等）を提供することを標準ルールとします。これにより、エコノミークラス症候群の予防、睡眠の質の向上、精神的ストレスの軽減を図ります。
  • 衛生的で十分な数のトイレの確保：国際的な人道支援基準である「スフィア基準」を参考に、避難者20人に対して1基の割合で、清潔で安全な仮設トイレ（特に洋式・バリアフリー対応）を配備する計画を策定します。マンホールトイレの整備や、トイレトレーラーの導入に関する民間事業者との協定締結を進めます。
  • 温かい食事（キッチン）の提供体制構築：発災後、冷たい配給食に偏りがちな食事環境を改善するため、キッチンカー事業者やケータリング事業者との災害時協定を拡充します。これにより、少なくとも1日1食は温かい食事が提供できる体制を構築し、避難者の栄養状態と士気の維持向上を図ります。
主な取組②：感染症対策と衛生環境の徹底
  • 標準レイアウト（ゾーニング）の策定：平時から各避難所の図面に基づき、一般避難者スペース、要配慮者優先スペース、体調不良者用の隔離スペース（個室やテント活用）を明確に区分けした標準レイアウト図を作成し、関係者で共有します。
  • 衛生管理キットの標準備蓄：各避難所に、マスク、アルコール消毒液、体温計、次亜塩素酸ナトリウム、使い捨て手袋などをセットにした「衛生管理キット」を、想定収容人数に応じて配備します。
  • 換気・清掃ルールのマニュアル化：30分に1回以上の換気や、1日3回以上の共用部（特にトイレ）の清掃・消毒など、具体的な衛生管理ルールをマニュアルに明記し、避難者による当番制での実施体制を構築します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 災害関連死の発生率を、過去の首都圏における大規模災害時と比較して50%削減する。
      • データ取得方法： 災害発生後の死亡者統計（直接死・関連死の分類）の分析（監察医務院、区市町村報告）。
  • KSI（成功要因指標）
    • 全指定避難所において、発災後72時間以内の段ボールベッド・パーティション配備率100%を達成する。
      • データ取得方法： 各区の防災備蓄品管理台帳、および発災時の避難所運営本部からの配備完了報告。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 避難所における感染症（インフルエンザ、ノロウイルス等）の集団発生件数をゼロにする。
      • データ取得方法： 避難所を巡回する保健師チームおよび医療救護班からの定例報告。
    • 避難生活に関する住民満足度調査において、「生活環境（衛生・プライバシー）」の満足度を80%以上とする。
      • データ取得方法： 避難所閉鎖時に実施する避難者アンケート調査。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • TKB関連資機材（段ボールベッド、仮設トイレ、キッチンカー協定等）の備蓄・協定目標達成率100%。
      • データ取得方法： 年1回の備蓄品棚卸し結果、および協定内容の定期確認。
    • 避難所運営訓練への感染症対策シナリオ導入率100%。
      • データ取得方法： 各区が実施する防災訓練の実施報告書。

支援策②：「誰一人取り残さない」インクルーシブな運営体制の構築

目的
  • 高齢者、障害者、妊産婦、外国人、性的マイノリティ、ペット連れ避難者など、多様な背景を持つ全ての人が、安心して避難生活を送れる環境を整備します。
  • 要配慮者が一般避難所で困難な生活を強いられた結果、健康を損なうといった事態を防ぎ、インクルーシブな防災体制を確立します。
主な取組①：福祉避難所の機能強化と「直接避難」の推進
  • 福祉避難所の量的拡大と質の向上：社会福祉法人等が運営する高齢者施設や障害者施設との協定締結を加速させ、福祉避難所の絶対数を増やします。協定には、発災時の職員配置、必要な備蓄品、専門職（介護福祉士、看護師等）の応援体制などを具体的に盛り込み、実効性を高めます。
  • 個別避難計画との連動による「直接避難」の実現：令和3年の災害対策基本法改正で市町村の努力義務となった「個別避難計画」の作成を強力に推進します。計画作成のプロセスにおいて、対象者本人の心身の状況や希望に基づき、避難先となる福祉避難所をあらかじめマッチングし、計画書に明記します。これにより、発災時に一般避難所を経由せず、直接、専門的なケアを受けられる福祉避難所へ避難する「ダイレクト避難」を可能にします。
主な取組②：ペット同行避難のルール明確化と体制整備
  • 標準化されたペット同行避難マニュアルの策定：先進事例である小平市のマニュアル等を参考に、特別区で共通利用できる標準マニュアルを作成します。マニュアルには、受入可能なペットの種類、飼い主が準備すべき物資、避難所内での飼育場所（原則屋外または専用スペース）、衛生管理ルール、トラブル発生時の対応などを具体的に明記します。
  • ペット共生避難所のモデル指定：各区で複数の避難所を「ペット共生避難所」としてモデル指定します。これらの避難所では、他の避難者の動線と分離した屋内スペース（例：特別教室、空き部屋）をペット飼育専用エリアとして確保し、換気設備や汚物処理設備を重点的に整備します。
  • 専門団体との連携体制構築：地域の獣医師会や動物愛護団体、ペット関連事業者と平時から連携協定を締結します。災害時には、これらの団体から専門家（獣医師、トレーナー等）を避難所に派遣してもらい、ペットの健康管理や飼い主へのアドバイス、トラブル仲介などの支援を受けられる体制を構築します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 要配慮者の避難所生活における健康状態の悪化率（災害関連死を含む）をゼロにする。
      • データ取得方法： 避難所における要配慮者の健康状態に関するアセスメント調査（保健師・福祉専門職による定期巡回）、および災害後の死亡者統計分析。
  • KSI（成功要因指標）
    • 個別避難計画作成対象者のうち、避難先（福祉避難所等）が具体的に明記された計画の作成率を5年以内に80%以上とする。
      • データ取得方法： 各区の福祉主管課における個別避難計画作成状況の年次集計。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 福祉避難所への直接避難者数を、計画上の想定対象者数に対して70%以上達成する。
      • データ取得方法： 各福祉避難所における入所者記録と、個別避難計画との照合。
    • ペット同行避難に関するトラブルの発生件数を、前回の同規模災害時と比較して50%削減する。
      • データ取得方法： 避難所運営本部の日報におけるトラブル記録の集計。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 福祉避難所に関する協定締結施設数を、現状から年率10%増加させる。
      • データ取得方法： 防災主管課および福祉主管課が管理する協定書管理台帳。
    • ペット同行避難を想定した合同防災訓練の実施回数を、各区で年1回以上とする。
      • データ取得方法： 防災訓練の実施計画書および実施報告書。

支援策③：防災DXと官民連携による持続可能な避難所運営の実現

目的
  • 職員不足や担い手の高齢化といった構造的な課題を、デジタル技術（DX）の活用と、専門性を持つ民間主体との連携によって克服します。
  • 勘と経験に頼った非効率な避難所運営から脱却し、データに基づいた効率的かつ持続可能な運営モデルを確立します。
主な取組①：標準化された「避難所運営システム」の導入
  • デジタル庁が示す「避難所運営システム」のモデル仕様書に準拠したシステムを、特別区共通の基盤として導入します。
  • 主な機能：
    • デジタル受付：マイナンバーカードや配布QRコードを活用し、避難者の受付業務を迅速化・省力化します。
    • リアルタイム情報共有：各避難所の開設状況、混雑度、避難者数、性別・年齢構成、要配慮者の有無などをダッシュボードで一元的に可視化し、災害対策本部が全体の状況を即座に把握できるようにします。
    • ニーズ把握と物資管理：避難者からの要請（アレルギー対応食、医薬品、介護用品など）をデジタルで集約し、備蓄品の在庫と連動させることで、必要な物資を必要な場所へ的確に届ける「スマート物資供給」を実現します。
    • 在宅・車中泊避難者の登録：避難所にいない避難者も、スマートフォン等から自身の状況を登録できるようにし、支援から漏れない体制を構築します。
    • 客観的根拠：
主な取組②：専門NPO・民間企業との包括的連携協定の締結
  • 発災後の場当たり的な協力要請ではなく、平時から専門性を持つ多様な主体と役割分担を明確にした包括的な連携協定（アンブレラ協定）を締結します。
  • 連携先の例：
    • 物流・輸送：大手物流企業と協定を結び、災害時の物資輸送・仕分け・配送（ラストワンマイル）を委託します。
    • 食事提供：コンビニエンスストア、スーパー、食品メーカー、キッチンカー団体等と連携し、多様で温かい食事の安定供給体制を構築します。
    • 衛生環境：水循環型シャワーや自己処理型トイレ等の技術を持つベンチャー企業（例：WOTA株式会社）や、清掃・消毒事業者と連携し、劣悪な衛生環境を改善します。
    • 避難所運営支援：熊本地震や東日本大震災等で豊富な支援実績を持つNPOや災害支援団体と協定を結び、避難所の立ち上げや運営そのものを支援・委託する体制を構築します。
    • 客観的根拠：
      • 令和6年能登半島地震では、自衛隊による入浴支援に加え、民間企業（WOTA）の水循環型シャワーが避難所のQOL向上に貢献しました。また、NPOが避難所運営をサポートし、行政の負担を軽減した事例が多数報告されています。
      • （出典）(https://wota.co.jp/news-240415/)
      • （出典）内閣府「令和6年能登半島地震における避難所運営の状況」
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 避難所運営に係る区職員の投入時間（マンアワー）を、システム導入前と比較して30%削減し、削減分を個別ケース対応など、より専門性が求められる業務へ再配置する。
      • データ取得方法： 災害対応後の業務実績報告に基づく活動時間分析、およびタイムスタディ調査。
  • KSI（成功要因指標）
    • 5年以内に、全指定避難所への「避難所運営システム」導入率100%を達成する。
      • データ取得方法： 各区のシステム導入計画の進捗管理レポート。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 災害対策本部から各避難所への物資到着リードタイムを、システム導入前と比較して20%短縮する。
      • データ取得方法： システムの物流データと過去の災害記録との比較分析。
    • 避難者ニーズ（例：アレルギー対応食）と配給物資のマッチング率を95%以上とする。
      • データ取得方法： システム上の要請データと配給実績データの突合分析。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 避難所運営に関するNPO・民間企業との包括的連携協定の締結数を、各区で年間5件以上増加させる。
      • データ取得方法： 防災主管課が管理する協定書管理台帳。
    • 避難所運営システムを活用した官民合同の運営訓練を、各区で年1回以上実施する。
      • データ取得方法： 防災訓練の実施報告書。

先進事例

  • ここで提案する支援策は、机上の空論ではなく、既に他の自治体で実践され、効果を上げている事例に基づいています。特に、東京都特別区内および全国の先進的な取り組みは、政策実現に向けた具体的な道筋を示しています。

東京都特別区の先進事例

港区「ペット受入可能施設の指定と民間連携」

  • 港区は、区内17か所の区有施設を「ペット受入可能施設」として明確に指定し、ウェブサイトで公表しています。これにより、飼い主は災害時にどこへ避難すればよいかを事前に知ることができます。
  • 受け入れルールとして、飼育場所は原則屋外としつつ、飼い主が持参すべき物資リスト（フード5日分、ケージ等）を具体的に提示しており、飼い主の「自助」を促しています。
  • さらに、区内のペット同伴可能なホテルと連携し、飼い主とペットが参加する実践的な避難訓練を実施するなど、行政だけでなく民間事業者も巻き込んだ先進的な取り組みを行っています。これは、支援策②（インクルーシブな運営）および支援策③（官民連携）の優れた実践例です。

目黒区「福祉避難所の計画的整備と運営体制」

  • 目黒区は、特別養護老人ホームや福祉工房など、区内25か所を福祉避難所として指定しています。
  • 特徴的なのは、その運営体制です。地域避難所での生活が困難な要介護高齢者や障害者を対象とし、一般の避難所とは明確に役割を分けています。
  • 施設管理者との間で協定を締結し、平時から運営マニュアルの作成や職員の確保計画を策定するなど、発災時に円滑に機能するための準備を進めています。これは、支援策②（インクルーシブな運営）で提案した、福祉避難所の機能強化と計画的整備を具体化した事例です。

小平市「実践的なペット同行避難マニュアルの策定」

  • 小平市は、ペットとの同行避難に関する詳細なマニュアルを策定・公開しており、全国の自治体からも注目されています。
  • このマニュアルは、単に「同行避難可能」とするだけでなく、避難所内での具体的なペットスペースの設営方法（屋外・屋内）、飼育ルール、そして飼い主自身が「飼い主会」を組織して協力しながら運営管理を行うという、住民主体の仕組みを明記しています。
  • 動物が苦手な他の避難者への配慮や、トラブル発生時の対応フローも定められており、多様な住民が共生するための具体的な解決策を示しています。これは、支援策②で提案した標準マニュアル策定の優れたモデルケースです。

全国自治体の先進事例

熊本市「インクルーシブ防災の推進」

  • 2016年の熊本地震で甚大な被害と困難な避難所運営を経験した熊本市は、その教訓を活かし、全国をリードする「インクルーシブ防災」の取り組みを進めています。
  • 特に、障害者の個別避難計画の作成と、それに基づき地域住民や支援者が参加する実践的な避難訓練を積極的に実施しています。
  • 避難所の運営においても、衛生環境の改善（トイレ対策）、プライバシー確保（間仕切りやテントの活用）、要配慮者へのきめ細やかな支援など、震災後に培われたノウハウが豊富に蓄積されており、支援策①（QOLの標準化）および支援策②（インクルーシブな運営）の実現に向けた多くの示唆を与えてくれます。

静岡県富士市「個別避難計画のデジタル化推進」

  • 富士市は、内閣府の「個別避難計画作成モデル事業」に採択され、「避難行動要支援者支援体制のデジタル化」を推進しています。
  • これまでの紙ベースの計画では、情報の更新が追いつかず、災害時に最新の情報が共有できないという課題がありました。富士市の取り組みは、この計画をデジタル化し、クラウド上で管理することで、平時の情報更新を容易にし、災害時には支援関係者（民生委員、自主防災組織、消防団等）がスマートフォン等でリアルタイムに情報を共有できる仕組みを目指すものです。
  • これは、支援策③（防災DX）で提案した、デジタル技術を活用して要配慮者支援の実効性を高めるという方向性を具体化した、全国のモデルとなる先進事例です。

参考資料［エビデンス検索用］

内閣府関連資料
東京都関連資料
その他省庁・機関関連資料
自治体関連資料

まとめ

　東京都特別区における指定避難所のあり方は、単なる「緊急の収容施設」から、全ての避難者の「生命、健康、尊厳を守る生活の場」へと、その理念を根本的に転換させる必要があります。本報告書で提示した、①物理的環境の標準化（ハード）、②インクルーシブな運営（ソフト）、③防災DXと官民連携（システム）という三位一体の支援策は、その実現に向けた具体的な道筋です。これらの取り組みを計画的に推進することが、災害関連死を防ぎ、誰一人取り残さない強靭な地域社会を構築する鍵となります。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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