16 福祉

成年後見制度の利用促進

masashi0025
目次
  1. はじめに
  2. 成年後見制度に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（成年後見制度を取り巻く環境）

  • 自治体が成年後見制度の利用促進を行う意義は「判断能力が不十分な住民の権利と財産を保護すること」と「地域共生社会の実現に向けたセーフティネットを構築すること」にあります。
  • 成年後見制度は、認知症、知的障害、精神障害などにより判断能力が不十分な方々を法的に保護し、支援するための制度です。本人の意思を尊重しつつ、財産管理や身上保護（生活や療養看護に関する契約等）を通じて、その人らしい生活が継続できるよう支えることを目的としています。
  • この制度は、本人の判断能力が低下した後に家庭裁判所が後見人等を選任する「法定後見制度」と、将来の判断能力低下に備えてあらかじめ本人が後見人を選ぶ「任意後見制度」の2つに大別されます。
  • 特に法定後見制度は、本人の判断能力の程度に応じて「後見」「保佐」「補助」の3類型に分かれており、支援の必要度に応じた柔軟な対応が図られています。
  • 国は「成年後見制度の利用の促進に関する法律」及び「第二期成年後見制度利用促進基本計画」に基づき、市町村が中心となって利用促進に取り組むことを求めており、東京都特別区においても、超高齢社会の進展を背景に、その重要性はますます高まっています。

意義

住民にとっての意義

##### 権利と財産の保護
##### 必要な生活支援の確保
##### 自己決定の尊重

地域社会にとっての意義

##### 社会的セーフティネットの構築
##### ノーマライゼーション理念の具現化
##### 地域包括ケアシステムの補完
  • 医療、介護、福祉、住まい、生活支援が一体的に提供される「地域包括ケアシステム」において、本人の意思決定や契約行為を支える法的な基盤として不可欠な役割を担います。

行政にとっての意義

##### 法律に基づく責務の遂行
##### 困難事例への対応
  • 虐待、自己放任（セルフ・ネグレクト）、消費者被害といった複雑な課題を抱えるケースにおいて、本人の意思確認が困難な場合でも、制度を利用することで法的な権限に基づいた介入や支援が可能になります。
##### 計画的な権利擁護体制の構築

（参考）歴史・経過

##### ～1999年：禁治産・準禁治産制度の時代
  • 1898年（明治31年）に制定された民法に基づく制度で、判断能力が不十分な人の財産を保護することに主眼が置かれていました。
  • 「禁治産」「準禁治産」という名称の持つマイナスイメージや、戸籍に記載されることへの抵抗感が強く、利用は低調でした。
  • 保護者（後見人・保佐人）は配偶者が原則で、複数選任もできず、柔軟な支援が困難でした。
##### 2000年：現行の成年後見制度の開始
  • 2000年4月1日、介護保険制度の施行と同時に、民法改正により現行の成年後見制度がスタートしました。
  • 介護保険サービスが行政による「措置」から本人による「契約」へと移行したため、契約主体となれない人の権利を擁護する必要性が高まったことが背景にあります。
  • 「自己決定の尊重」「残存能力の活用」「ノーマライゼーション」といった新しい理念が導入されました。
  • 主な変更点として、より軽度な状態に対応する「補助」類型の新設、複数・法人後見の導入、戸籍への記載を廃止し「成年後見登記制度」を創設するなど、利用しやすさが追求されました。
##### 2016年：成年後見制度利用促進法の施行
  • 制度の利用が依然として低調であることから、利用促進を目的とした「成年後見制度の利用の促進に関する法律」が制定・施行されました。
  • この法律により、国は利用促進に関する基本計画を策定し、地方公共団体は国の計画を勘案して市町村計画を策定する努力義務が課されました。
  • 市町村が主体となり「中核機関」を整備し、「地域連携ネットワーク」を構築することが求められるようになりました。
##### 2022年：第二期成年後見制度利用促進基本計画の策定

成年後見制度に関する現状データ

##### 利用者数は増加傾向にあるが、潜在的需要との乖離が大きい
##### 申立件数も増加し、年間4万件を突破
##### 市区町村長による申立てが最多
  • 2023年（令和5年）の申立て人を関係別に見ると、「市区町村長」が9,607件（23.6%）と最も多く、本人の「子」（8,132件、20.0%）を上回っています。
  • この傾向は年々強まっており、身近に申立てを担う親族がいない、あるいは親族がいても協力を得られないケースが増加していることを示しています。これは、行政の負担が増大していることの裏返しでもあります。
##### 後見人の担い手は専門職が8割以上を占める
  • 2023年（令和5年）に選任された成年後見人等のうち、親族が選任されたのは全体の18.1%に過ぎず、残りの81.9%は親族以外の第三者が選任されています。
  • 第三者の内訳は、司法書士（35.9%）、弁護士（26.8%）、社会福祉士（18.4%）の3専門職で大半を占めています。
  • 地域での担い手として期待される「市民後見人」の選任割合は、わずか1.0%に留まっており、育成と活用が大きな課題です。
##### 利用のきっかけは「預貯金の管理・解約」が最多

課題

住民の課題

##### 制度への低い認知度と根強い誤解
  • 多くの住民が制度の存在を知らないか、知っていても「一度利用するとやめられない」「財産を他人に乗っ取られる」といった誤ったイメージを持っています。
  • 自治体が実施したアンケート調査では、制度の内容まで詳しく知っている住民は2～3割程度に留まることが多く、正しい情報提供が喫緊の課題です。
##### 手続きの煩雑さと経済的負担
  • 申立てには、戸籍謄本、住民票、診断書、財産目録など多数の書類が必要で、手続きが煩雑であることが利用をためらわせる一因となっています。
  • 申立て費用（収入印紙・切手代で約1万円）、診断書作成費用（数千円～）、場合によっては数十万円に及ぶ鑑定費用、さらに専門家に申立てを依頼した場合の報酬（15～25万円程度）など、初期費用が高額になる可能性があります。
  • 加えて、後見人等への月額報酬（月2～6万円程度）が継続的に発生することも大きな負担となります。
##### 後見人への不信感と自己決定権喪失への懸念
  • 親族や専門職後見人による財産の使い込み（横領）事件が報道されることで、制度全体への不信感が醸成されています。最高裁判所の調査でも、被害額は減少傾向にあるものの、依然として不正は発生しています。
  • 専門職の後見人が選任された場合、家族の意向が反映されにくくなることや、本人の財産が厳格に管理され、柔軟な利用が難しくなることへの懸念も根強くあります。

地域社会の課題

##### 後見人の圧倒的な担い手不足
  • 制度利用の需要が増加する一方で、後見人となる担い手が質・量ともに圧倒的に不足しており、これが制度普及の最大の障壁となっています。
  • 親族後見人：高齢化や核家族化により、後見人を引き受けることができる親族が減少しています。また、責任の重さや事務負担から敬遠される傾向も強いです。
  • 専門職後見人：弁護士・司法書士等の専門職は都市部に偏在しており、数にも限りがあります。また、報酬の低い案件や困難案件の受任に消極的になるケースもあります。
  • 市民後見人：地域住民による後見人として期待されていますが、養成研修の機会が少ないことや、選任後のサポート体制が不十分なことから、全国的に育成・活用が進んでいません。選任割合はわずか1.0%に留まります。
##### 法人後見の受け皿としての体制の脆弱性
  • 社会福祉協議会やNPOなどが法人として後見業務を担う「法人後見」は、身寄りのない方や支援が難しい困難事例の重要な受け皿として期待されています。
  • しかし、多くの実施団体では、専門知識を持つ常勤職員の不足や、事業を継続するための財源確保が大きな課題となっています。
  • 調査では、社協が法人後見を実施する上での課題として「専任担当職員の確保・増員」が87.1%と最も多く挙げられています。

行政の課題

##### 市区町村長申立てに伴う業務・財政負担の増大
  • 親族に代わって市区町村長が申立てを行うケースが急増しており、これが行政の大きな負担となっています。
  • 業務負担：申立てにあたり、職員は本人の生活状況や財産状況の調査、親族の存否確認と申立意思の確認、家庭裁判所に提出する多数の書類作成など、専門的で時間のかかる業務を担う必要があります。
  • 財政負担：申立て費用や後見人報酬を本人が負担できない場合、自治体が「成年後見制度利用支援事業」により助成する必要があります。申立件数の増加に伴い、この財政負担も増大しています。
##### 中核機関・地域連携ネットワークの構築の遅れ
  • 国の基本計画では、市町村が権利擁護支援の「中核機関」を設置し、関係機関による「地域連携ネットワーク」を構築することが求められています。
  • しかし、全国的にその整備は道半ばであり、2022年（令和4年）4月時点で中核機関を整備済みの市町村は53.7%に留まっています。
  • 中核機関の具体的な役割（相談、広報、担い手育成、受任調整など）の定義や、それを担う専門人材・予算の確保が多くの自治体で課題となっています。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 国が目指す「地域全体で支える権利擁護支援体制」が構築されず、制度利用の促進が一部の先進的な自治体を除いて進まない状況が続きます。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

  • 各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。
  • 即効性・波及効果
    • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
  • 実現可能性
    • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。既存の仕組みを活用できる施策は優先度が高くなります。
  • 費用対効果
    • 投入する経営資源（予算・人員等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。将来的な財政負担の軽減効果も考慮します。
  • 公平性・持続可能性
    • 特定の層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、長期的・継続的に効果が持続する施策を高く評価します。
  • 客観的根拠の有無
    • 政府資料や先進自治体の事例等で効果が実証されている施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 成年後見制度の利用促進は、「①体制の構築」「②担い手の確保」「③利用環境の整備」の3つの柱で総合的に推進する必要があります。
  • **最優先（優先度：高）**は「支援策①：地域包括的な権利擁護支援体制の構築」です。これは国の基本計画で求められている根幹の取り組みであり、他の全ての施策の土台となるためです。実効性のある中核機関と地域連携ネットワークがなければ、担い手を育成しても活用できず、広報を強化しても相談の受け皿がありません。
  • **次点（優先度：中）**は「支援策②：多様な担い手の確保・育成と活動支援」です。体制の受け皿ができた次に直面する課題は、担い手不足というボトルネックの解消です。専門職だけに依存する現状を打破し、市民・親族・法人といった多様な担い手を増やすことが、制度の持続可能性に直結します。
  • **（優先度：低）**は「支援策③：利用促進と安心のための環境整備」です。広報や経済的支援は重要ですが、体制と担い手という受け皿が整わないうちに行うと、対応できない需要を掘り起こすだけで現場の混乱を招きかねません。①と②の進捗と連動させて段階的に強化することが効果的です。

各支援策の詳細

支援策①：地域包括的な権利擁護支援体制の構築（中核機関の機能強化と地域連携ネットワークの活性化）

目的
  • 国の第二期基本計画に基づき、全ての特別区に実効性のある「中核機関」を設置・機能強化し、関係機関が連携する「地域連携ネットワーク」を活性化させます。これにより、権利擁護支援が必要な住民を早期に発見し、相談から適切な支援へと切れ目なく繋ぐ体制を整備します。
主な取組①：中核機関の機能の明確化と専門人材の配置
  • 区の社会福祉協議会等を「中核機関」として明確に位置づけ、以下の4つの中心的な機能を担わせます。
    • 広報・相談機能：制度に関するワンストップの総合相談窓口を設置し、住民や関係機関からの相談に一元的に対応します。
    • 利用促進機能：申立て手続きの支援や、本人に最適な後見人候補者（専門職・市民・法人）を調整するマッチング（受任者調整）を行います。
    • 後見人支援機能：市民後見人や親族後見人に対する研修、相談対応、交流会の開催等を行い、活動をバックアップします。
    • ネットワーク事務局機能：後述する地域連携ネットワーク協議会の運営を担い、関係機関の連携を促進します。
  • 中核機関には、社会福祉士や精神保健福祉士、法律専門職（司法書士等）との連携体制を確保し、専門性を担保します。
主な取組②：多機関連携による地域連携ネットワーク協議会の運営
  • 中核機関が事務局となり、行政（福祉・介護・障害担当課）、地域包括支援センター、医療機関、金融機関、民生委員、専門職団体（弁護士会、司法書士会、社会福祉士会等）が定期的に参画する「地域連携ネットワーク協議会」を設置・運営します。
  • 協議会では、各機関が抱える困難事例の対応策を協議したり、地域の権利擁護に関する課題を共有し、解決に向けた役割分担を確認します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 区内における権利擁護支援が必要な潜在対象者のうち、何らかの公的支援（成年後見制度、日常生活自立支援事業等）に繋がった人の割合を5年間で20%向上させる。
      • データ取得方法： 地域包括支援センター等の相談記録と、成年後見制度利用者数、日常生活自立支援事業契約者数等の突合調査（年1回）。
  • KSI（成功要因指標）
    • 中核機関の年間相談件数 30%増。
      • データ取得方法： 中核機関の相談受付台帳。
    • 地域連携ネットワーク協議会を通じた事例解決・支援方針決定件数 年間20件以上。
      • データ取得方法： 協議会の議事録及びケース記録。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 相談から成年後見制度申立て（または他の適切な支援）に至るまでの平均期間を20%短縮。
      • データ取得方法： 中核機関の相談記録における初回相談日から支援開始日までの期間分析。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 地域連携ネットワーク協議会の開催回数 年4回以上。
    • 中核機関主催の専門職・関係機関向け研修の開催回数 年2回以上。
      • データ取得方法： 中核機関の事業報告書。

支援策②：多様な担い手の確保・育成と活動支援

目的
主な取組①：市民後見人の養成と活動支援体制の強化
  • 区が主体となり、市民後見人養成研修を定期的に実施します。カリキュラムには法律・福祉の知識に加え、意思決定支援や倫理などの実践的な内容を盛り込みます。
  • 研修修了者を「市民後見人候補者」として中核機関に名簿登録し、受任調整を行います。
  • 活動中の市民後見人が孤立しないよう、中核機関による定期的な相談対応、専門職によるバックアップ体制、市民後見人同士の情報交換会など、継続的なサポート体制を構築します。
主な取組②：親族後見人への支援プログラムの創設
  • 親族が後見人に就任した、または就任を検討している場合に、その負担や不安を軽減するための支援プログラムを創設します。
  • プログラム内容として、申立て手続きのサポート、就任後の財産目録や家庭裁判所への報告書作成に関する研修・相談会、親族後見人同士が悩みを共有できる交流の場を提供します。
主な取組③：法人後見実施機関への運営支援
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 区内で選任される後見人のうち、親族後見人・市民後見人・法人後見が占める割合を5年間で現在の水準から倍増させる。
      • データ取得方法： 家庭裁判所の統計データと中核機関のマッチング実績の分析。
  • KSI（成功要因指標）
    • 市民後見人養成研修の年間修了者数 20名以上。
      • データ取得方法： 研修事業の実施報告書。
    • 親族後見人支援プログラムの年間利用者数 50名以上。
      • データ取得方法： プログラムの利用登録者数。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 市民後見人の年間受任件数 10件以上。
      • データ取得方法： 中核機関の受任調整記録。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 市民後見人養成研修の開催回数 年1回以上。
    • 親族後見人向け相談会・交流会の開催回数 年4回以上。
    • 法人後見実施機関への運営補助金交付団体数 2団体以上。
      • データ取得方法： 各事業の実施記録、補助金交付決定記録。

支援策③：利用促進と安心のための環境整備

目的
  • 住民が制度を正しく理解し、経済的な理由で利用をためらうことがないよう、広報啓発活動の強化と経済的支援制度の充実を図ります。また、不正防止策を周知することで、安心して制度を利用できる環境を整備します。
主な取組①：ターゲット別広報戦略の展開
  • 画一的な広報ではなく、対象者に応じた媒体とメッセージで情報提供を多角的に行います。
    • 一般区民向け：区報やウェブサイト、地域のイベントでの出前講座などを通じ、制度の基本的な仕組みやメリットを分かりやすく解説します。
    • 高齢者・その家族向け：地域包括支援センターやケアマネジャーと連携し、介護の相談時に「将来の備え」として任意後見制度などの情報提供を行います。
    • 障害者・その家族向け：相談支援事業所や当事者団体と連携し、「親なきあと」の生活設計の一環として制度活用を周知します。
    • 医療・金融機関向け：現場の職員が適切に対応できるよう、専門家を派遣して研修会を実施し、連携を強化します。
    • 客観的根拠：
主な取組②：成年後見制度利用支援事業の拡充
  • 経済的な理由で制度利用を断念することがないよう、申立て費用および後見人等への報酬を助成する「成年後見制度利用支援事業」を拡充します。
  • 助成対象となる本人の所得要件や資産要件を緩和し、より多くの人が利用できるように見直します。
  • 区市町村長申立ての場合だけでなく、本人や親族による申立ての場合も助成対象となることを明確に周知し、早期の利用を促します。
主な取組③：不正防止策の周知と利用推奨
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 区民意識調査における成年後見制度の認知度（「内容を知っている」）を5年間で15ポイント向上させる。
      • データ取得方法： 隔年で実施する区民意識調査。
  • KSI（成功要因指標）
    • 成年後見制度利用支援事業（報酬助成）の年間利用者数 20%増。
      • データ取得方法： 利用支援事業の助成実績データ。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 区のウェブサイトの成年後見制度関連ページの年間アクセス数 50%増。
      • データ取得方法： ウェブサイトのアクセス解析。
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 区報等での特集記事掲載回数 年2回以上。
    • 出前講座の開催回数 年間20回以上。
      • データ取得方法： 広報課および中核機関の事業実施記録。

先進事例

東京都特別区の先進事例

世田谷区「区民が主役の権利擁護支援ネットワーク」

  • 世田谷区は、全国に先駆けて「区民成年後見人」の養成に長年取り組み、住民同士の支え合いを権利擁護支援の中核に据えています。中核機関である「成年後見センター」が司令塔となり、区民後見人の養成研修から選任後の活動支援、監督まで一貫して実施しています。これにより、専門職だけでなく、地域をよく知る区民が後見人として活動する土壌が作られています。地域連携ネットワークを通じて、区民後見人、専門職、行政が連携し、本人に寄り添ったきめ細やかな支援を実現している点が大きな特徴です。

練馬区「機能が明確な中核機関による推進体制」

  • 練馬区は、社会福祉協議会内の「権利擁護センターほっとサポートねりま」を中核機関として明確に位置づけ、その機能を具体的に定義しています。その役割は「相談・利用支援」「周知・啓発」「地域連携ネットワーク構築」「市民後見人養成・支援」「親族後見人支援」「協議会設置」と多岐にわたり、かつ体系的に整理されています。これにより、住民や関係機関はどこに何を相談すればよいかが分かりやすく、権利擁護支援が円滑に進む体制を構築しています。

大田区「地域福祉計画と一体化した総合的アプローチ」

  • 大田区は、「成年後見制度利用促進基本計画」を、区の福祉分野の最上位計画である「地域福祉計画」に包含して一体的に策定しています。これにより、成年後見制度を権利擁護という専門的な取り組みに留めず、「地域づくり」という大きな文脈の中に位置づけています。施策目標として「メリットを実感できる環境」「地域ぐるみで取り組む仕組み」「安心して利用できる基盤」を掲げ、住民・地域・行政の各視点からバランスの取れた施策を展開している点が特徴です。

全国自治体の先進事例

神奈川県横須賀市「終活支援と連携した権利擁護」

  • 身寄りのない高齢者の増加という社会課題に対し、成年後見制度の周辺領域である「終活支援」に全国で先駆けて着手しています。「エンディングプラン・サポート事業」では、市と葬儀社が連携し、生前に本人が希望する葬送を低価格で契約できる仕組みを提供。また「終活情報登録伝達事業」では、緊急連絡先や墓の場所などを市に登録でき、万一の際に本人の意思を確実に伝えることができます。これは、成年後見の理念である「自己決定の尊重」を死後の領域まで拡張した、先進的な権利擁護の取り組みとして高く評価できます。

厚生労働省の取組事例集にみる多様な実践

  • 厚生労働省は「中核機関の立ち上げ・先駆的取組事例集」を公表しており、全国の多様な自治体の工夫が見られます。例えば、専門職団体との連携を密にし、迅速な受任者調整を実現している事例や、ICTを活用して後見人支援や情報共有を効率化している事例、地域の金融機関や医療機関との連携協定を結び、本人の財産保護や円滑な手続きを実現している事例などがあります。これらの事例は、各区が自らの地域特性に合わせて中核機関の機能を設計する上で、貴重な参考となります。

参考資料［エビデンス検索用］

まとめ

　東京都特別区において成年後見制度の利用を促進することは、急速な高齢化と単身世帯の増加に直面する基礎自治体にとって喫緊の課題です。現状では、制度の認知度不足、担い手不足、行政の負担増大といった多くの課題が存在します。これらの課題を解決するためには、中核機関の設置を核とした「体制の構築」、市民後見人や親族後見人を含む「多様な担い手の確保」、そして広報や経済的支援を通じた「利用環境の整備」を三位一体で進める必要があります。目指すべきは、単に申立件数を増やすことではなく、成年後見制度が最終的なセーフティネットとして機能する、地域全体で支える包括的な権利擁護支援の生態系を構築することです。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

ABOUT ME
行政情報ポータル
行政情報ポータル
あらゆる行政情報を分野別に構造化
行政情報ポータルは、「情報ストックの整理」「情報フローの整理」「実践的な情報発信」の３つのアクションにより、行政職員のロジック構築をサポートします。
関連記事
あわせて読みたい
記事URLをコピーしました