11 防災

学校避難所の運営・地域防災の推進

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目次
  1. はじめに
  2. 学校避難所の運営・地域防災の推進に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（学校避難所の運営・地域防災の推進を取り巻く環境）

  • 自治体が学校避難所の運営・地域防災の推進を行う意義は「こどもの安全と学びの継続を保障すること」と「地域全体の災害対応力（レジリエンス）を向上させること」にあります。
  • 首都直下地震や南海トラフ地震といった大規模災害の発生が危惧される中、地域の小中学校は、災害対策基本法に基づき、住民にとって最も身近な「指定避難所」として位置づけられています。
  • しかし、阪神・淡路大震災から令和6年能登半島地震に至るまで、過去の災害は一貫して、学校が避難所として「指定」されることと、実際に「機能」することの間に大きな隔たりがあることを示してきました（1）。
  • この教訓から、行政主導の「公助」だけに依存するのではなく、住民一人ひとりの「自助」と、地域で助け合う「共助」を組み合わせた防災体制への転換が急務とされています。その中で、学校は単なる避難場所ではなく、地域防災活動の中核を担う「学校防災活動拠点」としての役割が期待されています（3）。

意義

こどもにとっての意義

安全な避難生活の確保
  • 適切に運営される避難所は、災害そのものや二次災害からの物理的な安全を確保します。同時に、混乱した避難所環境はこどもに二次的なトラウマを与えかねないため、プライバシーが確保され、落ち着いた環境は心理的な安全を守る上で不可欠です。
教育活動の早期再開
防災意識と主体性の向上
  • 避難所運営において、こども（特に中高生）が年齢に応じた役割を担うことは、受け身の被災者から、地域社会に貢献する主体者へと意識を転換させ、実践的な防災教育の機会となります。

保護者にとっての意義

安否確認と情報入手の信頼性向上
育児負担の軽減と安心感の醸成
生活再建への注力
  • こどもが安全な環境でケアされているという安心感は、保護者が自宅の片付けや行政手続き、仕事への復帰といった生活再建に向けた活動に集中するための基盤となります。学校機能の再開は、地域経済の回復と直結しています。

学校・教師にとっての意義

本来業務への専念
  • 運営の主体を地域と行政の連携チームへ移行することで、教職員は避難所運営という専門外の重圧から解放され、こどもの安否確認や心のケア、教育活動の再開準備といった本来の職務に専念できます。
役割の明確化による負担と責任の軽減

地域社会にとっての意義

「共助」の中核的拠点の形成
地域防災力の向上
多様な地域人材の活用

行政にとっての意義

効率的な災害応急対策の実施
  • 各地域の避難所が自律的に運営されることで、行政はインフラ復旧や広域的な物資輸送といった、より専門的かつ大規模な応急対策に経営資源を集中できます。
住民ニーズの的確な把握と支援
災害関連死の抑制

（参考）歴史・経過

  • 1995年（阪神・淡路大震災）
    • 行政機能が麻痺する中、地域コミュニティによる「共助」の重要性が広く認識されました。一方で、避難所の衛生問題やプライバシーの欠如、要配慮者への対応の困難さといった課題が初めて浮き彫りになりました（3）。
  • 2004年（新潟県中越地震）
    • 避難所となる施設自体の耐震性や、防災拠点としての市庁舎の機能継続の重要性が教訓となりました（20）。
  • 2011年（東日本大震災）
    • 「津波てんでんこ」に象徴される主体的な避難行動の重要性が示される一方、長期にわたる避難所生活が学校の再開を著しく遅らせ、こどもの学習権や心のケアに深刻な影響を及ぼすことが社会問題化しました（1）。
  • 2013年（災害対策基本法改正）
    • 命を守るための緊急的な「指定緊急避難場所」と、生活を送るための「指定避難所」が法的に明確に区別されました。これにより、危険な場所にある避難所へ避難してしまうといった悲劇を防ぐことが目指されました（22）。
  • 2016年（熊本地震）
    • 多くの障害者やその家族が一般避難所での生活に耐えられず、車中泊や危険な自宅での滞在を余儀なくされる実態が明らかになりました。これが、後述する「福祉子ども避難所」創設の契機となりました（24）。
  • 2024年（令和6年能登半島地震）
    • 高齢化が進む地域での避難所運営の困難さ、孤立集落への支援の課題、そして避難所としての利用と学校再開の両立をめぐる現場の葛藤が改めて浮き彫りになりました（4）。

学校避難所の運営・地域防災の推進に関する現状データ

指定状況と収容能力
施設の耐震化と防災機能の整備状況
要配慮者支援の現状

課題

こどもの課題

学習機会の喪失と心理的ストレス
  • 教室や体育館が長期間避難所として使用されることで学校の再開が遅れ、こどもの学習権が侵害されるだけでなく、日常の喪失が心理的な回復を妨げます。
プライバシーの欠如と不衛生な環境
  • 大勢が雑魚寝する体育館ではプライバシーが皆無であり、こどもが安心して休息できません。また、トイレの衛生状態の悪化は感染症のリスクを高めます。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 感染症の集団発生や、こどものストレス増大による問題行動の誘発が懸念されます。
特別な配慮が必要なこどもへの支援不足
  • 発達障害や医療的ケアが必要なこどもにとって、一般避難所の騒音や集団生活は耐え難い苦痛です。より専門的な配慮が可能な福祉避難所への移送も、手続きが煩雑で迅速に行われないケースが多くあります。

保護者の課題

安否確認の混乱と情報の錯綜
  • 発災直後、保護者はこどもの安否を確かめようと学校に殺到しがちですが、これが交通渋滞を引き起こし、救急・消防活動の妨げとなります。
  • 学校からの連絡網としてメール配信システム等が導入されていますが、保護者の登録率が低い、連絡先が更新されていない等の理由で、必ずしも全員に情報が届くとは限りません。
    • 客観的根拠：
      • 東京都が詳細な「安否確認及び保護者への連絡・引き渡しガイドライン」を策定していること自体が、この問題の重要性と困難さを示しています。
      • 保護者への調査では、4割以上が災害時の避難場所をこどもと共有しておらず、災害用伝言ダイヤルの認知度も約半数にとどまるなど、家庭での備えが不十分な実態が明らかになっています。
        • （出典）(https://prtimes.jp/main/html/rd/p/000000127.000071552.html)（31）
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 保護者のパニック行動が救助活動を妨げ、誤情報が拡散し社会全体が混乱します。
乳幼児のケアに関する物理的・精神的負担
  • 避難所には、授乳やおむつ交換ができる衛生的でプライベートな空間が不足している場合が多く、粉ミルクや清浄な水、おむつといった物資の不足も、乳幼児を抱える保護者に大きな負担を強います。

学校・教師の課題

専門外業務による過重な負担
  • 災害対策基本法では避難所の運営主体が明確に定められていないため、結果的に施設管理者である教職員が、24時間体制での避難者対応、物資の管理・配給、トラブル仲裁といった専門外の業務を担わざるを得ない状況にあります。教職員自身も被災者であるという視点が欠落しています。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 教員の心身の疲弊による離職、教育の質の低下、そして避難所運営の質の低さによる二次災害を招きます。
教育活動再開とのジレンマ
  • 教職員は、避難者の生活を支える役割と、一日も早く授業を再開する責務との間で板挟みになります。避難者に対して教室の明け渡しを交渉することは、大きな精神的負担を伴い、地域住民との間に軋轢を生む原因ともなります。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 学校と地域住民との間に対立が生まれ、コミュニティの分断を招き、復興の妨げとなります。

地域社会の課題

地域コミュニティの希薄化と「共助」機能の低下
  • 特に都市部では、町会・自治会への加入率低下や近所付き合いの希薄化が進んでおり、避難所を共同で運営するために不可欠な「共助」の基盤が脆弱になっています。
多様な避難者への対応力不足
  • 高齢者、障害者、認知症の方、日本語を話せない外国人など、多様な背景を持つ避難者一人ひとりに適切に対応するための知識や経験が、一般の地域住民には不足しています。

行政の課題

縦割り行政による連携不足
  • 避難所を指定する防災担当部局と、学校を所管する教育委員会との間の連携が不十分な場合が多く、これが教職員に過重な負担がかかる根本的な原因となっています。
    • 客観的根拠：
      • 専門家は、避難所運営は文部科学省の所管外であるため、教育委員会が学校再開を決定しても、避難者の退去交渉といった困難な調整が現場任せになっている構造的な問題を指摘しています。
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 非効率で一貫性のない支援策が乱立し、現場の混乱を助長します。
計画と実態の乖離
  • 多くの自治体で地域防災計画や避難所運営マニュアルが策定されていますが、地域住民を巻き込んだ実践的な訓練が不足しているため、いざという時に計画通りに機能しない「絵に描いた餅」となっているケースが少なくありません。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 災害発生時に計画が機能せず、初動対応が遅れ、救えるはずの命が失われます。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果
    • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、単一の課題解決にとどまらず、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
  • 実現可能性
    • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。既存の仕組みを活用できる施策は、新たな体制構築が必要な施策より優先度を高く設定します。
  • 費用対効果
    • 投入する経営資源（予算・人員等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。短期的なコストだけでなく、将来的な財政負担の軽減効果も考慮します。
  • 公平性・持続可能性
    • 特定の層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、一時的な効果でなく、長期的・継続的に効果が持続する施策を高く評価します。
  • 客観的根拠の有無
    • 政府資料や先行自治体の事例等、エビデンスに基づき効果が実証されている施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 学校避難所が抱える課題は、教職員への過重負担、要配慮者への対応力不足、地域防災力の低下という３つの問題に集約されます。これらは相互に関連しており、統合的に解決する必要があります。
  • したがって、最優先で取り組むべきは、課題の根源である運営体制そのものを見直す**支援策①「学校・地域・行政の連携による『協働型』避難所運営体制の構築」**です。これにより教職員の負担を軽減し、他の施策が機能するための土台を築きます。
  • 次に、命に直結する課題である**支援策②「多様な避難者ニーズに対応するインクルーシブな避難所環境の整備」**を進め、災害関連死のリスクを低減します。
  • そして、これら２つの施策を地域に根付かせ、持続可能なものにするために、**支援策③「デジタル技術活用と訓練強化による地域防災力（共助）の向上」**によって、住民の主体的な参画を促し、地域全体の災害対応力を底上げします。

各支援策の詳細

支援策①：学校・地域・行政の連携による「協働型」避難所運営体制の構築

目的
  • 教職員の負担を抜本的に軽減し、本来業務であるこどものケアと教育再開に専念できる環境を整備します。
  • 地域住民が主体となる「共助」を基盤とした、持続可能な避難所運営モデルを確立します。
主な取組①：避難所運営の主体を「地域防災協議会（仮称）」へ移行
  • 各学校単位で、町会・自治会、PTA、民生委員、近隣事業者、公募住民等で構成される「地域防災協議会」を平時から組織します。
  • 協議会が、区の支援のもと、避難所運営マニュアルの策定・更新、訓練の企画、運営スタッフの事前登録等を担います。
  • 発災時には、この協議会が主体となり、区から派遣される職員と連携して運営本部を立ち上げます。
主な取組②：区職員の役割を「運営支援リエゾン」に特化・明確化
  • 区は、専門の研修を受けた職員を「避難所運営リエゾン」として各避難所に派遣します。
  • リエゾンの役割は、運営を主導するのではなく、地域防災協議会の活動を支援し、区本部との情報連携、福祉・衛生等の専門的支援の要請、広域的な物資供給の調整等に特化します。
主な取組③：学校施設の利用に関する事前計画（ゾーニング）の策定と合意形成
  • 平時のうちに、地域防災協議会、学校、区教育委員会が共同で、学校施設の利用計画を策定します。
  • 「避難者居住エリア（体育館等）」「教育活動確保エリア（特別教室を除く普通教室等）」「運営本部エリア（会議室等）」を明確にゾーニングし、図面化して関係者で共有・合意形成を図ります。
主な取組④：外部専門人材（NPO・ボランティア）との連携協定の推進
  • 区として、防災、福祉、医療、多文化共生等の専門性を持つNPOやボランティア団体と、災害時の協力に関する包括的な連携協定を平時から締結します。
  • 地域防災協議会が、避難所の状況に応じて、これらの専門人材の派遣を区のリエゾンを通じて要請できる仕組みを構築します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 災害発生後1ヶ月以内における、全指定小中学校の教育活動再開率 100%
      • データ取得方法： 教育委員会による各校の状況調査
  • KSI（成功要因指標）
    • 全指定小中学校における「地域防災協議会」の設立率 100%
      • データ取得方法： 各区防災担当課による設立状況の把握
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 避難所運営に関する教職員のアンケートにおける負担感スコア 50%低減
      • データ取得方法： 災害後または訓練後に実施する匿名アンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 地域防災協議会、学校、区が参加する合同避難所運営訓練の実施回数（各校・年1回以上）
      • データ取得方法： 各区防災担当課による訓練実施報告の集計

支援策②：多様な避難者ニーズに対応するインクルーシブな避難所環境の整備

目的
  • 高齢者、障害者、乳幼児、妊産婦、外国人、LGBTQ+等、すべての避難者が安全かつ尊厳を保って生活できる環境を確保します。
  • 避難生活の質の低下に起因する災害関連死のリスクを低減します。
主な取組①：「福祉子ども避難所」モデルの導入
  • 熊本市の先進事例を参考に、地域の特別支援学校を、障害のあるこどもとその家族が一般避難所を経由せず直接避難できる「福祉子ども避難所」として指定する協定を、東京都教育委員会と連携して締結します。
  • 専門知識を持つ学校職員と、区の福祉専門職、保護者が連携して運営する体制を構築し、定期的な訓練を実施します。
主な取組②：一般避難所における「要配慮者専用スペース」の標準装備化
  • 全ての学校避難所において、体育館の隅や空き教室等を「要配慮者専用スペース（福祉避難室）」として事前に指定します。
  • プライバシーを確保するための簡易テントや段ボールベッド、簡易洋式トイレ、スマートフォン充電用のポータブル電源等を標準パッケージとして事前に配備します。
主な取組③：アレルギー対応食・乳児用液体ミルク等の備蓄拡充
  • 食物アレルギーを持つ避難者に対応するため、備蓄食料のうち一定割合をアレルギー対応の米粉製品やアルファ米等に切り替えます。
  • 衛生的な水やお湯の確保が困難な発災直後でも使用できる「乳児用液体ミルク」と使い捨て哺乳瓶を、全ての避難所に標準備蓄品として導入します。
主な取組④：多言語対応と「やさしい日本語」の徹底
  • 避難所の全ての掲示物や配布資料に、主要な外国語（英語、中国語、韓国語等）と、外国人にも分かりやすい「やさしい日本語」を併記することを標準ルールとします。
  • 多言語音声翻訳アプリを搭載したタブレット端末を各避難所の運営本部に配備し、コミュニケーションを支援します。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 避難所における災害関連死者数 ゼロ
      • データ取得方法： 災害後の区による死亡調査
  • KSI（成功要因指標）
    • 要配慮者およびその家族からの避難所生活満足度 80%以上
      • データ取得方法： 避難所退所時または生活再建支援時に実施するアンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 福祉避難所への移送が必要と判断された要配慮者の、24時間以内の移送完了率 95%
      • データ取得方法： 避難所運営本部の活動記録および移送記録の分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 「福祉子ども避難所」協定締結数（対象となる特別支援学校全校）、要配慮者専用スペースへの資機材配備率 100%
      • データ取得方法： 各区防災担当課および福祉担当課による整備状況調査

支援策③：デジタル技術活用と訓練強化による地域防災力（共助）の向上

目的
  • 地域住民一人ひとりの防災意識と行動力を高め、「共助」が機能する地域文化を醸成します。
  • 情報伝達の迅速化・正確化により、効果的な避難行動と避難所運営を実現します。
主な取組①：「地区防災計画」策定の全地域での推進
  • 愛媛県大洲市三善地区の事例を参考に、区がファシリテーターを派遣し、全ての町会・自治会単位での「地区防災計画」策定を支援します。
  • 住民参加のワークショップを通じて、地域固有のリスク（浸水、延焼、がけ崩れ等）を地図上で可視化し、「わがまちの避難ルール」を住民自身が決定するプロセスを重視します。
主な取組②：参加率向上を目指した「体験型・シナリオ非公開型」防災訓練の導入
  • 従来の画一的な避難訓練から脱却し、住民が楽しみながら学べるスタンプラリー形式や、より実践的な「シナリオ非公開型」の訓練を導入します。
  • 中学生が地域の要配慮者宅を訪問し、一緒に訓練に参加する「世代間連携モデル」を導入し、訓練参加率の向上と地域の絆の深化を同時に図ります。
主な取組③：避難所運営支援アプリの導入と安否確認システムの統合
  • 避難者受付、物資管理、情報共有などを一元的に行えるタブレット用の「避難所運営支援アプリ」を全避難所に導入し、運営の効率化と情報管理の精度向上を図ります。
  • 各学校が導入している安否確認システムと連携させ、保護者への一斉連絡だけでなく、保護者からの回答（「避難済み」「迎えに行きます」等）を集約し、避難状況をリアルタイムで把握できるようにします。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 地域の防災活動への住民参加率 50%以上
      • データ取得方法： 各種訓練・イベントの参加者数と地域人口の比較
  • KSI（成功要因指標）
    • 全町会・自治会における地区防災計画の策定率 100%
      • データ取得方法： 各区防災担当課による策定状況の把握
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 防災訓練参加者アンケートにおける「共助の意識が高まった」との回答率 90%以上
      • データ取得方法： 訓練後に実施するアンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 地区防災計画策定ワークショップの開催数、体験型防災訓練の実施回数（各地域・年1回以上）
      • データ取得方法： 各区防災担当課による活動実績の集計

先進事例

東京都特別区の先進事例

大田区「学校防災活動拠点整備事業」

  • 従来の「避難所」を、情報収集・伝達、地域活動の機能を持つ「学校防災活動拠点」へと機能拡充する事業です。平成24年度から5か年計画で全区立小中学校に整備を完了しました。成功要因は、震災の教訓を基に「逃げ込む場所」から「災害に立ち向かう場所」へとコンセプトを転換し、地域住民、町会、学校、行政が一体となる運営体制を平時から構築した点にあります。「拠点会議」を設置し、マニュアル作成や訓練を共同で実施することで、地域の「共助」意識が醸成され、主体的な防災活動の活性化につながっています。

世田谷区「地域の実情に合わせた避難所運営マニュアルの策定」

  • 区が提供する「標準版マニュアル」を雛形とし、各避難所運営委員会が地域特性（人口構成、地理的リスク等）を反映した独自のマニュアルを作成する取組です。成功要因は、行政が基本フレームを提供しつつ、現場の裁量と創意工夫を尊重するトップダウンとボトムアップのハイブリッド型アプローチにあります。住民がマニュアル策定プロセスに参加することで計画が「自分ごと」となり、実効性が高まっています。

中野区「ペット同行避難への先進的取り組み」

  • 飼い主が避難をためらうことがないよう、全避難所でのペット受入れを原則とし、具体的な受入条件や飼育ルールをマニュアルに明記しています。成功要因は、「ペットも家族」という住民感情に寄り添い、トラブルになりがちな課題に正面から向き合い、具体的なルールを策定した点です。原則屋外としつつ、屋内で飼育可能な場所の検討にも言及するなど、柔軟な姿勢を示すことで、ペットの飼育を理由とした避難遅れを防ぎ、人命救助と避難所での秩序維持の両立を目指しています。

全国自治体の先進事例

熊本市「特別支援学校との『福祉子ども避難所』協定」

  • 熊本地震の教訓から、市内の特別支援学校等を、障害のあるこどもとその家族が災害時に一般避難所を経由せず直接避難できる「福祉子ども避難所」として指定する協定を締結した画期的な取組です。成功要因は、一般避難所での生活が困難な当事者のニーズを起点に制度設計を行い、専門的な配慮が可能な場所に直接避難できるスキームを構築した点にあります。これにより、障害のあるこどもとその家族の安全確保と精神的負担の軽減、さらには一般避難所の負担軽減にも貢献しています。

愛媛県大洲市三善地区「住民作成の『災害・避難カード』を活用した地区防災計画」

  • 住民が主体となりワークショップ形式で地域の災害リスクを学び、一人ひとりの避難計画を記した「災害・避難カード」を作成。これを核とした地区防災計画を策定し、平成30年7月豪雨の際には住民全員の避難に成功しました。成功要因は、行政主導ではない徹底した住民主体のプロセスを通じて、「自分たちのまちは自分たちで守る」という当事者意識を醸成した点です。要配慮者の情報をカードに盛り込むなど、「顔の見える関係」に基づいた共助の仕組みを具体化したことが、自律的な避難行動につながりました。

参考資料［エビデンス検索用］

まとめ

　大規模災害時、学校はこどもの学びの場であると同時に、地域住民の命を守る避難所という二つの重要な役割を担います。しかし、その運営は教職員の過重な負担の上に成り立つ脆弱な構造を抱えています。本記事で提案した、地域が主体となる「協働型」運営体制への転換、要配慮者へのきめ細かな対応、そして住民参加による地域防災力の向上は、こどもの安全と学びを保障し、持続可能な地域防災を実現するために不可欠な施策です。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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あらゆる行政情報を分野別に構造化
行政情報ポータルは、「情報ストックの整理」「情報フローの整理」「実践的な情報発信」の３つのアクションにより、行政職員のロジック構築をサポートします。
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