多様な災害リスク対策

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（多様な災害リスクを取り巻く環境）

• 自治体が多様な災害リスク対策を一体的に行う意義は、「①首都機能の維持と都民の生命・財産の保護」、そして**「②複合災害（Compound Disasters）時代における行政の責務の全う」**にあります。
• 東京都特別区は、首都直下地震、南海トラフ巨大地震、激甚化する風水害、富士山噴火という4つの異なる性質を持つ巨大災害リスクに同時に直面しています。これらは単独でも甚大な被害をもたらしますが、連動・連続して発生する「複合災害」の脅威は、従来の縦割り型防災計画の限界を露呈させます。本稿では、これらの多様なリスクを横断的に分析し、持続可能で実効性の高い行政支援策を提言します。

意義

住民にとっての意義

• 生命と財産の保護
  • 最新の被害想定に基づく具体的な対策（建物の耐震化、不燃化、避難計画等）により、地震や火災、水害による死亡・負傷リスクや家屋の全壊・焼失といった経済的損失を直接的に低減させることが可能です。
    • （出典）内閣府「首都直下地震対策検討ワーキンググループ 最終報告」平成25年
    • （出典）内閣府「南海トラフ巨大地震対策検討ワーキンググループ報告書」令和7年
    • （出典）東京都「首都直下地震等による東京の被害想定」令和4年
• 生活の早期再建
  • ライフラインの耐震化や多重化による早期復旧、そして罹災証明書のオンライン発行といったデジタル技術を活用した支援策は、被災後の煩雑な手続きを簡素化し、住民が一日でも早く安定した生活を取り戻すための基盤となります。
    • （出典）東京都「首都直下地震等による東京の被害想定」令和4年
    • （出典）デジタル庁「令和6年能登半島地震における罹災証明書のオンライン申請可能な自治体」令和6年

地域社会にとっての意義

• 社会・経済活動の継続性確保
  • 首都直下地震や南海トラフ巨大地震では、サプライチェーンの寸断や交通網の麻痺により、全国規模で甚大な経済的影響が想定されています。インフラの強靭化や企業の事業継続計画（BCP）を支援することは、地域経済の崩壊を回避し、日本の国際競争力を維持するために不可欠です。
    • （出典）内閣府「首都直下地震対策検討ワーキンググループ 最終報告」平成25年
    • （出典）内閣府「南海トラフ巨大地震対策検討ワーキンググループ報告書」令和7年
• コミュニティの強靭化
  • 自主防災組織の活動活性化や、高齢者・障害者等の要配慮者支援体制の構築は、災害時に互いに支え合える「共助」の基盤を強化します。顔の見える関係が構築されたコミュニティは、公的な支援が届くまでの最も重要な生命線となります。
    • （出典）東京都「都民の防災意識・行動調査」令和5年度
    • （出典）内閣府「令和5年度 個別避難計画作成モデル事業 成果報告会資料」令和6年

行政にとっての意義

• 行政機能の維持と信頼確保
  • 災害時においても、行政サービスを継続できる体制（BCP）を構築・高度化することは、住民の安全確保と社会の安定に直結します。的確な情報発信と支援活動を通じて、混乱期における行政への信頼を維持・向上させることができます。
    • （出典）内閣府「首都直下地震等による被害の様相と対策について（政府の取組）」令和6年
    • （出典）新宿区「新宿区地域防災計画」令和5年
• 財政的損失の軽減
  • 建物の耐震化や不燃化といった事前防災への投資は、発災後の復旧・復興に要する莫大な財政支出を大幅に抑制する、最も費用対効果の高い手段です。国の「防災・減災、国土強靱化のための5か年加速化対策」が示すように、事前投資は未来への賢明な投資と言えます。
    • （出典）内閣府「首都直下地震対策検討ワーキンググループ 最終報告」平成25年
    • （出典）内閣府「南海トラフ巨大地震対策検討ワーキンググループ報告書」令和7年
    • （出典）内閣府「防災・減災、国土強靱化のための５か年加速化対策 概要」令和3年

（参考）歴史・経過

• 1923年（大正12年）関東大震災
  • 死者・行方不明者約10万5千人、その多くが火災によるものでした。この教訓から、木造住宅密集地域（木密地域）の危険性が広く認識され、近代的な都市計画や建築基準の礎となりました。
• 1995年（平成7年）阪神・淡路大震災
  • 建物の倒壊による圧死者が犠牲者の約8割を占め、建築物の耐震化の重要性が再認識されました。これを機に、平成12年に建築基準法が改正され、より厳しい耐震基準が導入されました。また、ボランティア活動の重要性が注目され、「ボランティア元年」とも呼ばれました。
• 2011年（平成23年）東日本大震災
  • 巨大津波による甚大な被害に加え、首都圏では約515万人の帰宅困難者が発生し、都市機能が麻痺しました。サプライチェーンの寸断が全国に影響を及ぼし、広域災害のリスクと事業継続の重要性を浮き彫りにしました。
    • （出典）内閣府中央防災会議「首都直下地震避難対策等専門調査会 配布資料」
    • （出典）東京都「帰宅困難者対策ハンドブック」令和5年
• 2013年（平成25年）災害対策基本法改正
  • 東日本大震災の教訓を踏まえ、自助・共助・公助の連携強化が明記されました。特に、住民が主体となって作成する「地区防災計画制度」が創設され、コミュニティ単位での防災活動が法的に後押しされることになりました。
• 2021年（令和3年）災害対策基本法改正
  • 近年の豪雨災害で高齢者等の被災が相次いだことを受け、自力での避難が困難な要配慮者のための「個別避難計画」の作成が、市町村の努力義務とされました。
    • （出典）厚生労働省「避難行動要支援者名簿及び個別避難計画の作成等の推進について」令和3年
    • （出典）厚生労働省「避難行動要支援者の避難支援の更なる推進について」令和4年
• 2024年（令和6年）能登半島地震
  • 半島という地理的特性による孤立集落の発生、インフラ復旧の長期化、厳しい寒さの中での避難生活による災害関連死の深刻さなど、新たな課題を突き付けました。これを受け、令和7年版防災白書では、復旧・復興を迅速化するための「事前復興」や、ドローン活用などの「防災DX」の重要性が強調されています。
    • （出典）内閣府「令和7年版防災白書について」令和7年
    • （出典）Newtonコンサルティング株式会社「本気の事前防災に向けて、令和7年版「防災白書」を公表」令和7年

多様な災害リスクに関する現状データ

首都直下地震（都心南部直下M7.3）の被害想定

• 人的被害
  • 東京都の最新想定（令和4年）では、冬の夕方に発生した場合、死者数は最大約6,148人、負傷者数は約93,435人に上るとされています。内閣府の平成25年想定では、要救助者が最大約7.2万人発生する可能性も指摘されています。特に、死者のうち約7割が火災によるものと想定されており、木密地域の火災対策が極めて重要であることを示しています。
    • （出典）東京都「首都直下地震等による東京の被害想定」令和4年
    • （出典）内閣府「首都直下地震対策検討ワーキンググループ 最終報告」平成25年
    • （出典）内閣府「首都直下地震等による被害の様相と対策について（政府の取組）」令和6年
• 建物被害
  • 建物被害は、全壊・焼失を合わせて最大約194,431棟と想定されています。区別に見ると、全壊棟数は足立区（11,952棟）、大田区（8,538棟）、江戸川区（6,656棟）の順で多く、焼失棟数は世田谷区（19,989棟）、大田区（18,884棟）、江戸川区（15,194棟）の順で多くなっています。これは、木造住宅が密集する地域や地盤が比較的軟弱な地域で被害が拡大することを示唆しています。
    • （出典）東京都「首都直下地震等による東京の被害想定」令和4年
• ライフライン被害
  • ライフラインの被害は都民生活に深刻な影響を与えます。
    • **電力：発災直後の停電率は区部平均で11.9%**に達し、完全復旧には約4日を要すると想定されています。
    • 上下水道：区部における断水率は平均34.1%、下水道管渠の被害率は**平均5.4%**に及び、特にトイレの使用制限が長期化する懸念があります。
    • **ガス：供給停止率は平均24.3%**に達し、復旧には約6週間という長期間を要すると想定されています。
    • （出典）東京都「首都直下地震等による東京の被害想定」令和4年
• 経済被害
  • 経済的被害は、建物やインフラの直接的な被害額が約47兆円、生産・サービス活動の低下といった間接的な被害額が約48兆円、合計で約95兆円という国家予算に匹敵する規模になると推計されています。これは首都機能の維持がいかに重要であるかを物語っています。
    • （出典）内閣府「首都直下地震対策検討ワーキンググループ 最終報告」平成25年
    • （出典）内閣府「首都直下地震等による被害の様相と対策について（政府の取組）」令和6年

南海トラフ巨大地震の被害想定（全国）

• 人的被害
  • 国の中央防災会議による最新の被害想定（令和7年）では、科学的に想定しうる最大クラスの地震が発生した場合、死者数は最大で約29.8万人（早期避難率が20%と低い場合）に達するとされています。このうち津波による死者が約21.5万人を占め、迅速な避難がいかに重要かを示しています。
    • （出典）内閣府「防災庁設置に向けた検討状況について」令和7年
• 建物被害
  • 建物の全壊・焼失棟数は最大で約235万棟と推計されており、東日本大震災をはるかに上回る規模の被害が想定されています。
    • （出典）内閣府「防災庁設置に向けた検討状況について」令和7年
• 経済被害
  • 経済被害も甚大で、資産等の直接的な被害が約224.9兆円、生産活動等への間接的な影響が約45.4兆円と推計されています。
    • （出典）内閣府「防災庁設置に向けた検討状況について」令和7年
• 東京都への影響
  • 東京都は直接的な津波被害のリスクは低いものの、震源域から離れていても、長周期地震動によって高層ビルが大きく長時間揺れることが想定されています。これにより、家具の転倒やエレベーターの停止・閉じ込め被害が発生するほか、西日本を中心としたサプライチェーンの寸断や経済活動の停滞が、首都東京にも深刻な影響を及ぼすことが懸念されます。
    • （出典）内閣府「防災庁設置に向けた検討状況について」令和7年

激甚化する風水害リスク

• 広域避難対象地域
  • 近年の気候変動により、台風や集中豪雨は激甚化・頻発化しています。首都圏では、荒川や江戸川が氾濫する大規模水害と、東京湾の高潮が重なった場合、広範囲での浸水が想定されています。特に江東5区（墨田区、江東区、足立区、葛飾区、江戸川区）を含む17の特別区が浸水想定区域にかかっており、広域避難の必要性が指摘されています。
    • （出典）内閣府「首都圏大規模水害広域避難計画モデル」令和7年
• 避難者規模
  • 江東5区の住民を対象とした意識調査では、行政から広域避難が求められた場合、**74%**の住民が「区外へ避難する」と回答しており、数百万人規模の避難者が発生する可能性があります。これは、既存の避難所だけでは到底対応できない規模です。
    • （出典）内閣府「大規模水害広域避難に関する専門調査会 第3回配布資料」
• 対策の進捗
  • 国は「防災・減災、国土強靱化のための5か年加速化対策」（令和3～7年度）において、おおむね15兆円規模の事業を実施しています。河川堤防の強化や貯留施設の整備といった流域治水対策や、地下鉄駅等への止水板設置などの浸水対策が急ピッチで進められています。
    • （出典）内閣府「防災・減災、国土強靱化のための５か年加速化対策 概要」令和3年

富士山噴火による広域降灰の影響

• 降灰想定
  • 過去の宝永噴火（1707年）と同規模の噴火が発生した場合、風向きによっては東京都心部でも数cmから10cm程度の火山灰が積もると想定されています。内閣府のシミュレーションでは、噴火が15日間継続する可能性も示されており、長期的な影響への備えが必要です。
    • （出典）(https://www.tokio-dr.jp/files/pdf-riskmanagement-366.pdf)
    • （出典）(https://www.sompo-rc.co.jp/services/view/342)令和7年
    • （出典）国土交通省「下水道における火山灰対策」
• 交通麻痺
  • 火山灰は社会インフラに深刻な影響を及ぼします。
    • **鉄道：**ごく微量の降灰でも、線路上の絶縁不良や信号機の誤作動を引き起こし、運行停止に至ります。
    • **道路：**乾燥時でも10cm、雨が降るとわずか3cmの降灰で二輪駆動車は走行不能になる恐れがあります。視界不良やスリップによる事故も多発し、道路網は麻痺状態に陥ります。
    • （出典）(https://www.sompo-rc.co.jp/services/view/342)令和7年
    • （出典）Jackery Japan「富士山が噴火したらどうなる？影響範囲や想定被害を解説」
    • （出典）内閣府「大規模噴火時の広域降灰対策について」
• ライフライン停止
  • 電力：電線のがいしに3mm以上の灰が積もり、雨が降るとショートして広範囲で停電が発生するリスクがあります。
  • **上下水道：**浄水場に火山灰が流入すると取水を停止せざるを得ず、大規模な断水につながります。また、下水管に灰が流れ込むと詰まりが発生し、汚水が逆流する危険性も指摘されています。
    • （出典）FNNプライムオンライン「富士山噴火で新宿にも火山灰が 東京まで鉄道・水・電気影響」令和7年
    • （出典）(https://s.mxtv.jp/tokyomxplus/mx/article/202505151010/detail/)令和7年
• 経済活動への影響
  • 交通網とライフラインの麻痺は、物流の完全な停止、工場の操業停止、オフィス業務の停滞を引き起こします。その経済的損失は、首都機能が停止することから算出が困難なほど甚大になると予測されています。
    • （出典）Jackery Japan「富士山が噴火したらどうなる？影響範囲や想定被害を解説」

防災対策の基盤となる社会構造データ

• 高齢化の進行
  • 日本の総人口に占める65歳以上の割合（高齢化率）は、令和6年10月1日現在で**29.3%**に達しています。特筆すべきは、75歳以上人口が2,078万人となり、65～74歳人口の1,547万人を大きく上回っている点です。これは、より身体的な支援を必要とする後期高齢者の割合が増加していることを意味します。
    • （出典）内閣府「令和7年版高齢社会白書」令和7年
• 高齢者単身世帯の増加
  • 高齢化と並行して、世帯構造も大きく変化しています。65歳以上の一人暮らしの割合は、昭和55年には男性4.3%、女性11.2%でしたが、令和2年には**男性15.0%、女性22.1%**へと急増しました。この傾向は今後も続くと予測されています。
    • （出典）内閣府「令和7年版高齢社会白書」令和7年
• これらの人口・世帯構造の変化は、単なる背景情報ではなく、災害リスクを増幅させる最も重要な変数です。高齢者、特に単身の高齢者は、耐震性の低い古い木造住宅に居住しているケースが多く、身体的な制約から自力での避難や情報収集が困難です。つまり、災害時に最も被害を受けやすい「要配慮者」の絶対数が、人口全体の高齢化を上回るペースで増加しており、建物の耐震化といったハード対策の進捗を、社会構造の変化が相殺しかねない深刻な状況にあると言えます。

課題

住民の課題

• 高齢者・要配慮者の避難の壁
  • 災害時に自力で避難することが困難な高齢者や障害者等のための「個別避難計画」の作成が、法律で努力義務化されたにもかかわらず、著しく低調です。内閣府の調査によると、東京都内における計画作成率は令和5年1月時点でわずか**10.1%**に留まっています。全国的に見ても、計画策定に着手している市町村は多いものの、実際に計画を作成済みの要支援者はごく一部というのが実態です。
    • 客観的根拠：
      • （出典）内閣府「令和5年度 個別避難計画作成モデル事業 成果報告会資料」令和6年
      • （出典）総務省消防庁「避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組状況」令和3年
    • **この課題が放置された場合の悪影響の推察：**災害時に誰が誰をどう助けるかが不明確なままとなり、救えるはずの命が失われる「防ぎ得た災害死」が多発します。
• 高層マンションにおける「在宅避難」の限界
  • 行政は避難所の収容能力の限界から「在宅避難」を推奨していますが、高層マンションには特有の脆弱性が存在します。長周期地震動による家具の転倒や大きな揺れ、エレベーターの長期停止による高層階からの移動困難、そして特に深刻なのがライフラインの途絶です。停電で給水ポンプが停止し、さらに排水管が損傷すれば、トイレは完全に使えなくなり、各住戸の衛生環境は急激に悪化します。
    • 客観的根拠：
      • （出典）新宿区「新宿区マンション防災・減災マニュアル」令和4年
      • （出典）品川区「マンション防災の手引き」平成31年
      • （出典）株式会社横浜設計「タワーマンションで被災すると起こること」
    • **この課題が放置された場合の悪影響の推察：**安全なはずの自宅が非衛生的な環境と化し、「在宅避難」が破綻、多くの「避難所外避難者」が生まれ、行政の支援能力を超えてしまいます。
• 若年・現役世代の防災意識の希薄化
  • 地域の防災活動の担い手となるべき若年・現役世代の関心が低いのが現状です。ある調査では、地域の防災訓練に参加した経験がある人は全体の**26.4%**に過ぎませんでした。参加しない理由として、「自分ごととして実感できない」（36.3%）、「災害を経験したことがない」（32.4%）といった意識の問題や、「参加する時間がない」といった物理的な制約が挙げられています。
    • 客観的根拠：
      • （出典）日本財団「18歳意識調査 第10回 -防災-」平成31年
      • （出典）テレネット株式会社・日本トレンドリサーチ「防災に関する調査」令和4年
      • （出典）河川財団「単身世帯の若者を対象とした防災意識の向上に関する研究」
    • **この課題が放置された場合の悪影響の推察：**地域の防災活動の担い手が固定化・高齢化し、災害対応の中核を担うべき世代が機能せず、共助体制が崩壊します。

地域社会の課題

• 木造住宅密集地域の火災延焼リスク
  • 東京都は「防災都市づくり推進計画」を策定し、特に危険性の高い地域を「不燃化特区」に指定して対策を集中させてきました。目標として、令和7年度までに重点整備地域の不燃領域率（燃えにくさを示す指標）を70%に引き上げることを掲げていますが、達成は道半ばです。その背景には、居住者の高齢化に伴う建替え資金の不足や、借地・借家といった複雑な権利関係が合意形成を阻んでいるという根深い問題があります。
    • 客観的根拠：
      • （出典）東京都都市整備局「防災都市づくり推進計画」令和3年改定
      • （出典）公益財団法人東京都都市づくり公社「木密地域不燃化10年プロジェクトの成果と課題」
      • （出典）(https://ai-government-portal.com/%E4%BD%8F%E5%AE%85%E5%B8%82%E8%A1%97%E5%9C%B0%E7%B7%8F%E5%90%88%E6%95%B4%E5%82%99%E3%83%BB%E9%83%BD%E5%B8%82%E9%98%B2%E7%81%BD%E4%B8%8D%E7%87%83%E5%8C%96%E4%BF%83%E9%80%B2%E3%83%BB%E4%B8%8D%E7%87%83/)
    • **この課題が放置された場合の悪影響の推察：**首都直下地震時に大規模な延焼火災が発生し、被害想定を上回る死者・焼失家屋が発生するリスクが解消されません。
• 帰宅困難者問題と都市機能の麻痺
  • 首都直下地震が発生した場合、都内では最大で約453万人もの帰宅困難者が発生すると想定されています。これに対し、行政や民間事業者が確保している一時滞在施設の受入可能人数は、令和5年度時点で約47万人分に過ぎず、依然として圧倒的に不足しています。確保数は年々増加傾向（令和元年時点では約37.6万人分）にはあるものの、膨大な需要には到底追いついていないのが実情です。
    • 客観的根拠：
      • （出典）東京都防災ホームページ「帰宅困難者対策」各種資料
      • （出典）東京都総務局「一時滞在施設の確保状況の推移」令和4年
      • （出典）財務省関東財務局「首都直下地震に備える～帰宅困難者対策の最前線～」
    • **この課題が放置された場合の悪影響の推察：**ターミナル駅周辺に滞留者が溢れ、群集雪崩や二次災害のリスクが高まるほか、緊急車両の通行が妨げられ、救命活動に致命的な遅れが生じます。
• 自主防災組織の形骸化と担い手不足
  • 地域防災の要である自主防災組織の活動が停滞しています。全国平均の訓練実施率は令和4年度で**67.8%と、コロナ禍を経て低下傾向にあります。さらに深刻なのは担い手の偏りです。東京都の調査では、防災訓練参加者のうち60歳以上が57.3%を占める一方、20代と30代を合わせてもわずか7.2%**と、極端な高齢化が進んでいます。
    • 客観的根拠：
      • （出典）総務省消防庁「自主防災組織の現況」令和5年度
      • （出典）東京都「都民の防災意識・行動調査」令和5年度
    • **この課題が放置された場合の悪影響の推察：**発災直後の初期消火や安否確認、救助活動といった「共助」の最も重要な機能が麻痺し、公助が到着するまでの「72時間の壁」を乗り越えられません。

行政の課題

• インフラの脆弱性と復旧の長期化
  • 住宅の耐震化は進展し、都全体の耐震化率は9割を超えていますが、目標である95%には達していません。特に、救命・救急活動の生命線となる特定緊急輸送道路沿道建築物の耐震化率は令和5年12月時点で**88.2%**に留まっており、倒壊による道路閉塞のリスクが依然として残存しています。また、景観や防災の観点から進められている無電柱化も、都道では進捗が見られるものの、区市町村道では遅れているのが現状です。
    • 客観的根拠：
      • （出典）東京都耐震ポータルサイト「特定緊急輸送道路沿道建築物の耐震化状況」令和6年
      • （出典）東京都建設局「東京都無電柱化計画」令和3年改定
      • （出典）港区「港区建築物耐震改修促進計画」令和4年
    • **この課題が放置された場合の悪影響の推察：**救急・消防・物資輸送ルートが寸断され、応急対策が大幅に遅延するほか、経済活動の再開も長期化します。
• 避難所・一時滞在施設の絶対的不足
  • 都心南部直下地震では、自宅を失うなどして避難所に身を寄せる人が最大で約299万人に上ると想定されています。これは、既存の学校体育館等を活用した避難所の収容能力をはるかに超える数です。加えて、前述の通り帰宅困難者用の一時滞在施設も約19万人分が不足しており、発災直後、多くの人々が行き場を失う事態が懸念されます。
    • 客観的根拠：
      • （出典）東京都「首都直下地震等による東京の被害想定」令和4年
      • （出典）東京都防災ホームページ「帰宅困難者対策」令和6年
    • **この課題が放置された場合の悪影響の推察：**避難所に入れない「避難所外避難者」が多数発生し、衛生状態の悪い環境下で健康を害し、災害関連死の増加に直結します。
• アナログな災害対応と情報伝達の遅延
  • 被災者支援の第一歩となる罹災証明書の発行は、依然として多くの自治体で紙ベースの窓口申請が中心であり、発災時には長蛇の列と混乱が生じます。令和6年能登半島地震を機にオンライン申請の導入が進みましたが、全国的な標準装備には至っていません。また、被害状況の把握も、職員による目視確認など人海戦術に頼る部分が多く、ドローン等のデジタル技術の活用はまだ緒に就いたばかりです。
    • 客観的根拠：
      • （出典）デジタル庁「令和6年能登半島地震における罹災証明書のオンライン申請可能な自治体」令和6年
      • （出典）消防庁「消防防災分野におけるドローンの活用状況」令和4年
    • **この課題が放置された場合の悪影響の推察：**支援の初動が遅れ、被災者の生活再建が滞る「行政手続きの壁」が発生し、住民の不満と混乱が増大します。
• これらの課題は独立しているのではなく、深く相互に連関し、「体系的な脆弱性」を形成しています。高齢化と若者の無関心（住民の課題）は、「自助」の基盤を揺るがし、それが地域組織の形骸化（地域社会の課題）を招き、「共助」を弱体化させます。そして、本来「自助」「共助」で吸収されるべき負担が、すべて「公助」に集中します。しかし、避難所や職員といった行政のリソースは、そもそも想定される需要に対して絶対的に不足しており（行政の課題）、システム全体が連鎖的に破綻するリスクを内包しているのです。この構造を理解することが、実効性のある対策を立案する上での大前提となります。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

• 各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。
  • **即効性・波及効果：**対策が短期間で効果を発揮し、他の課題解決にも好影響を与えるか。
  • **実現可能性：**財源、法制度、関係者の合意形成など、実行にあたっての障壁が低いか。
  • **費用対効果：**投じる資源（予算・人員）に対して、得られる成果（被害軽減額、人命救助効果）が大きいか。
  • **公平性・持続可能性：**特定の住民に不利益が偏らず、長期的に制度として維持・発展させられるか。
  • **客観的根拠の有無：**データや先行事例、研究等によって、その有効性が裏付けられているか。

支援策の全体像と優先順位

• 本報告では、**「①物理的脆弱性の克服（ハード対策）」を緊急の土台と位置づけ、その上で「②地域防災力の再構築（ソフト対策）」と「③災害対応能力の革新（DX対策）」**を両輪として推進する三層構造の支援策を提案します。優先順位は、人命に直結し、かつ他の対策の前提となる①を最高位とし、次いで効果の波及範囲が広い③、最後に時間と丁寧なプロセスを要する②の順としますが、三者は相互に関連しており、並行して進めることが不可欠です。

各支援策の詳細

支援策①：ハード対策の加速化による物理的脆弱性の克服

目的

• 建物の倒壊や大規模な延焼火災による直接的な人的・物的被害を抜本的に削減すること。
• 救命・救急活動や物資輸送の生命線となる緊急輸送路、そして都民生活の基盤であるライフラインの機能を確保し、応急・復旧活動を円滑化すること。

主な取組①：木密地域「不燃化特区」の成果拡大と横展開

• 品川区などで着実な成果を上げている「不燃化特区制度」をモデルとし、老朽建築物の除却・建替助成制度を、財源を重点的に拡充した上で、都内全特別区の重点整備地域に強力に展開します。
• 助成内容は、単なる工事費補助に留まらず、建替え期間中の仮住まい費用や引越し費用、さらには複雑な権利関係を整理するための専門家派遣（弁護士、税理士等）までを網羅したワンストップのパッケージ支援とします。これにより、特に資金力や情報収集力に課題を抱える高齢者世帯の建替えを強力に後押しします。
  • 客観的根拠：
    • （出典）品川区「不燃化特区支援事業のご案内」令和6年
    • （出典）東京都都市整備局「防災都市づくり推進計画」令和3年改定
    • （出典）(https://ai-government-portal.com/%E4%BD%8F%E5%AE%85%E5%B8%82%E8%A1%97%E5%9C%B0%E7%B7%8F%E5%90%88%E6%95%B4%E5%82%99%E3%83%BB%E9%83%BD%E5%B8%82%E9%98%B2%E7%81%BD%E4%B8%8D%E7%87%83%E5%8C%96%E4%BF%83%E9%80%B2%E3%83%BB%E4%B8%8D%E7%87%83/)

主な取組②：緊急輸送道路の機能確保に向けた「無電柱化」と「沿道建築物耐震化」の断行

• 東京都無電柱化計画に基づき、特に災害時の人命救助や物資輸送に不可欠な第一次緊急輸送道路の無電柱化を最優先で加速します。計画の目標達成年度（例：2024年度に50%）を前倒しすることを目指し、予算を集中投下します。
• 特定緊急輸送道路沿道建築物の耐震化については、板橋区が掲げる「耐震化率100%」を全区共通の目標として設定します。目標達成に向け、既存の助成制度に加え、耐震化を行わない所有者に対する固定資産税等の優遇措置の見直しなど、より実効性の高いインセンティブとペナルティを組み合わせた施策を検討・導入します。
  • 客観的根拠：
    • （出典）東京都建設局「東京都無電柱化計画」令和3年改定
    • （出典）東京都耐震ポータルサイト「特定緊急輸送道路沿道建築物の耐震化状況」令和6年
    • （出典）板橋区「令和6年度 当初予算（案）の概要」令和6年
    • （出典）東京都地域防災計画（震災編）令和5年修正

主な取組③：ライフラインの耐震化・多重化の推進

• 東京都地域防災計画に示された上下水道管路の耐震継手化率の目標（例：2028年までに断水率が高いと想定される地域を解消）を確実に達成するため、老朽管の更新事業に予算を重点配分します。
• 富士山噴火による広域降灰に備え、浄水場への防灰カバーの設置や、下水管路内に堆積した火山灰を除去するための高圧洗浄車等の資機材を、平時から計画的に配備・備蓄する取り組みを支援します。
  • 客観的根拠：
    • （出典）東京都地域防災計画（震災編）令和5年修正
    • （出典）国土交通省「大規模噴火時の広域降灰対策検討ワーキンググループ報告書」
    • （出典）(https://s.mxtv.jp/tokyomxplus/mx/article/202505151010/detail/)令和7年令和7年)

KGI・KSI・KPI

• **KGI（最終目標指標）：**首都直下地震による想定死者数を10年で半減（約6,148人→約3,000人）。
  • **データ取得方法：**5年ごとに実施される東京都防災会議による被害想定見直しシミュレーションの結果。
• **KSI（成功要因指標）：**木密重点整備地域の不燃領域率70%達成。
  • **データ取得方法：**東京都都市整備局が毎年公表する「防災都市づくりの進捗状況」報告書。
• **KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：**住宅の耐震化率95%達成。
  • **データ取得方法：**総務省統計局「住宅・土地統計調査」（5年ごと）、及び各特別区が公表する推計値。
• **KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：**不燃化特区における老朽建築物除却・建替助成金の年間交付件数。特定緊急輸送道路の年間無電柱化整備距離（km）。
  • **データ取得方法：**各特別区の事業報告書、東京都建設局の事業進捗報告書。

支援策②：「共助」と「自助」を最大化するソフト・コミュニティ対策の再構築

目的

• 高齢者や障害者など、災害時に最も支援を必要とする人々が、誰一人取り残されることなく安全に避難できる体制を地域社会の中に構築すること。
• 住民一人ひとりの防災意識と具体的な行動（備蓄、家具固定等）を向上させ、発災直後の混乱を抑制し、公的支援が及ぶまでの期間を自力で乗り切る力を涵養すること。

主な取組①：「個別避難計画」作成の義務化と福祉専門職との連携強化

• 現行の災害対策基本法では「努力義務」とされている個別避難計画の作成を、各区が条例を制定することにより「義務」と位置づけ、対象者全員の計画作成を目指します。
• 計画の実効性を担保するため、日頃から要配慮者と接しているケアマネジャーや相談支援専門員といった福祉専門職が計画作成プロセスに参画することを制度化します。参画に対するインセンティブとして、介護報酬や障害福祉サービス報酬における加算措置を国や都に働きかけます。このアプローチは、内閣府のモデル事業でもその有効性が示されています。
  • 客観的根拠：
    • （出典）内閣府「個別避難計画作成モデル事業成果発表会」令和4-5年度
    • （出典）月刊ガバナンス「個別避難計画の『ツボ』」2023年
    • （出典）内閣府「令和3年度個別避難計画作成モデル事業（概要）」令和4年

主な取組②：若者世代をターゲットにした新しい防災訓練・啓発プログラムの開発

• 従来の画一的な防災訓練では参加率の向上が見込めない若年・現役世代に対し、関心を引きつける新たなアプローチを導入します。具体的には、IT技術や課題解決スキルを競う「防災ハッカソン」、SNSを活用したデマ情報拡散防止・安否確認訓練、ドローン操縦体験会などを企画・実施します。
• 岩手県大槌高校の「復興研究会」や宮城県栗原市の「親子参加型イベント」など、全国の若者参加の成功事例を参考に、地域の高校や大学、専門学校と連携した単位認定型の防災プログラムを開発・提供します。
  • 客観的根拠：
    • （出典）消防庁「防災まちづくり大賞」受賞事例集
    • （出典）宮城県「令和元年度みやぎ地域防災力向上・普及啓発事業」

主な取組③：全世帯「7日間分」の備蓄達成に向けたインセンティブ付与

• 首都直下地震では、物流の停滞により支援物資がすぐには届かない事態が想定されるため、各家庭での「最低3日、推奨7日間分」の備蓄を徹底します。
• 「東京防災」ブックの全戸配布に加え、備蓄品（食料、水、簡易トイレ等）の購入に限定して使用できる「防災クーポン」を全世帯に配布します。また、特に在宅避難が基本となる高層マンション向けに、管理組合が共同で備蓄倉庫を設置する際の費用を補助する制度を創設します。
  • 客観的根拠：
    • （出典）横浜市「地域防災計画」
    • （出典）東京都「在宅避難のすすめ」
    • （出典）国士舘大学防災・救急救助総合研究所「タワーマンションにおける在宅避難生活継続のための課題」

KGI・KSI・KPI

• **KGI（最終目標指標）：**災害関連死者数ゼロの達成。
  • **データ取得方法：**発災後の死亡者に関する調査（監察医務院、各区災害対策本部）。
• **KSI（成功要因指標）：**要配慮者全員の個別避難計画作成率100%達成。
  • **データ取得方法：**各特別区の福祉主管課及び防災主管課による進捗管理データ。
• **KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：**住民の防災訓練参加率を現状の10%台から30%以上に向上。
  • **データ取得方法：**東京都が毎年実施する「都民の防災意識・行動調査」の結果。
• **KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：**防災クーポンの年間利用率。若者向け防災イベントの年間開催数及び延べ参加者数。
  • **データ取得方法：**各事業実施部署による実績集計。

支援策③：防災DXの全面展開による情報・オペレーションの高度化

目的

• 災害に関する情報を、住民一人ひとりの状況に応じて、迅速かつ正確に伝達することにより、適切な避難行動を支援し、情報格差による被害を防ぐこと。
• 従来は人海戦術に頼っていた被害状況の把握や被災者支援手続きをデジタル技術で効率化・省力化し、限られた行政リソースを、人間にしかできない対面での支援や意思決定に集中させること。

主な取組①：区独自の防災アプリとマイナンバーカード連携によるパーソナル防災情報の提供

• 横浜市で60万ダウンロードを突破し、市民の防災インフラとして定着している「横浜市避難ナビ」をモデルとし、各特別区の特性に応じた統合防災アプリを開発・導入します。このアプリは、個人の現在地に応じたハザードマップ、最寄りの避難所の開設状況・混雑状況、気象警報や避難指示等をプッシュ通知で知らせる機能を持ちます。
• さらに、マイナンバーカードと連携させることで、事前に登録された個別避難計画に基づき、「〇〇さん、避難の準備を始めてください。支援者の△△さんが1時間後に到着予定です」といったパーソナライズされた避難情報を自動送信する機能を実装します。
  • 客観的根拠：
    • （出典）横浜市「記者発表資料 『横浜市避難ナビ』60万ダウンロード突破しました！」令和5年
    • （出典）(https://pocketsign.co.jp/blog/15)
    • （出典）(https://senyou.the-issues.jp/blog/%E9%98%B2%E7%81%BDdx%E3%81%AE%E5%85%88%E9%80%B2%E8%87%AA%E6%B2%BB%E4%BD%93%E4%BA%8B%E4%BE%8B%E3%83%87%E3%82%B8%E3%82%BF%E3%83%AB%E3%81%AE%E5%8A%9B%E3%81%A7%E5%9C%B0%E5%9F%9F%E3%82%92%E5%AE%88%E3%82%8B)

主な取組②：ドローン・AIを活用したリアルタイム被害状況把握システムの構築

• 発災直後、職員が立ち入ることが困難な木造住宅密集地域やがけ崩れの危険がある地域に、予め設定したルートをドローンが自動航行し、上空から被害状況を撮影します。
• 撮影された映像をAIがリアルタイムで解析し、倒壊家屋、火災発生箇所、道路の亀裂などを自動で検知。その結果を災害対策本部のデジタルマップ上に即座に反映させ、迅速な応急対策の意思決定を支援します。能登半島地震や熱海市土砂災害での活用事例を参考に、区として専門のドローン部隊を配備するか、民間事業者との災害時応援協定を締結します。
  • 客観的根拠：
    • （出典）(https://www.youtube.com/watch?v=J6u0_M-ypDc)
    • （出典）デジタル庁「令和6年能登半島地震におけるドローン等を活用した住家被害認定調査」
    • （出典）株式会社ミライト・ワン「災害時におけるドローンの活用事例」

主な取組③：「罹災証明書」の完全オンライン化と被災者支援システムの導入

• 令和6年能登半島地震でその有効性が示された、マイナポータルを通じた罹災証明書のオンライン申請システムを、平時から全特別区で標準実装します。これにより、被災者が区役所窓口に長時間並ぶことなく、スマートフォン一つで申請を完結できる体制を構築します。
• さらに、内閣府が開発した「クラウド型被災者支援システム」を導入します。これにより、罹災証明書の発行から、各種支援金の給付、応急仮設住宅の入居手続きまで、被災者に関する情報を一元的に管理し、部署間の連携をスムーズにすることで、支援全体の迅速化・簡素化を図ります。
  • 客観的根拠：
    • （出典）デジタル庁「マイナポータルを通じたり災証明書のオンライン申請ができます」令和6年
    • （出典）岐阜県海津市「クラウド型被災者支援システム」導入事例

KGI・KSI・KPI

• **KGI（最終目標指標）：**罹災証明書の申請受付から発行までの平均所要日数を3日以内に短縮する。
  • **データ取得方法：**導入する被災者支援システムのログデータから自動集計・分析。
• **KSI（成功要因指標）：**統合防災アプリのダウンロード数が区民の50%を超える。
  • **データ取得方法：**アプリストア（App Store, Google Play）が提供するダウンロード統計データ。
• **KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：**罹災証明書のオンライン申請率が80%を超える。
  • **データ取得方法：**被災者支援システムの申請チャネル別（オンライン、窓口等）の実績集計。
• **KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：**発災後6時間以内に、主要な被災地のドローンによる一次状況把握を完了する割合。
  • **データ取得方法：**災害対策本部の活動記録（タイムライン）に基づく実績評価。

先進事例

東京都特別区の先進事例

• 品川区「不燃化特区における伴走型支援と多様な助成制度」
  • 品川区は、木造住宅密集地域の改善という困難な課題に対し、極めて手厚い支援策を展開しています。単に老朽建築物の除却・建替費用を助成するだけでなく、権利関係の整理や資金計画に関する専門家派遣を無料で行い、さらには建替え期間中の引越し費用や、完了後の固定資産税・都市計画税の減免までを網羅した包括的なパッケージを提供しています。この「住民に寄り添い、最後まで伴走する」姿勢が、事業開始からわずか4年間で地区の不燃化率を5.5ポイント向上させるという着実な成果につながっています。経済的・心理的な負担を総合的に軽減するアプローチは、他の木密地域対策を検討する上で極めて重要な成功要因を示しています。
    • 客観的根拠：
      • （出典）品川区「不燃化特区支援事業のご案内」令和6年
      • （出典）品川区「不燃化まちづくりニュース」令和3年
• 江戸川区「福祉専門職と連携した個別避難計画の全対象者作成への挑戦」
  • 都内でも特に個別避難計画の作成率が低いという課題に対し、江戸川区は「令和5年度までに避難行動要支援者全員の計画作成」という非常に高い目標を掲げ、先進的な取り組みを進めています。その核となるのが、福祉避難所との具体的な連携や、日頃から要支援者と関わりの深い福祉専門職（ケアマネジャー等）を計画作成のプロセスに組み込むアプローチです。この「福祉と防災の連携」は、内閣府のモデル事業にも選定されており、計画を単なる「紙」で終わらせず、実効性のあるものにするための重要な示唆を与えています。
    • 客観的根拠：
      • （出典）内閣府「令和3年度個別避難計画作成モデル事業 成果報告会資料」令和4年
• 千代田区「帰宅困難者対策における地域連携と一時滞在施設の確保」
  • 東京駅や大手町など、日本の中枢機能を抱える千代田区は、昼間人口が夜間人口の10倍以上にもなるという極端な地域特性を持っています。このため、早くから帰宅困難者対策を最重要課題と位置づけ、鉄道事業者や駅周辺の大規模事業者、ビル管理者など、地域の多様な主体と連携した混乱防止訓練を継続的に実施しています。また、公的施設だけでなく、民間ビルを一時滞在施設として確保する協定を推進するなど、行政単独では解決不可能な課題に対して、地域全体で取り組む「面」での対策を構築している点が特徴です。
    • 客観的根拠：
      • （出典）千代田区「千代田区地域防災計画」令和6年修正
      • （出典）内閣府中央防災会議「首都直下地震避難対策等専門調査会 配布資料」

全国自治体の先進事例

• 横浜市「60万DLを突破した『横浜市避難ナビ』による市民への情報提供」
  • 横浜市は、市民一人ひとりの「自助」をデジタル技術で強力に後押しする公式防災アプリ「横浜市避難ナビ」を開発・提供しています。このアプリは、平時の備え（ハザードマップ確認、備蓄品チェック）から、災害時の避難行動支援（避難所開設・混雑状況のリアルタイム表示）、安否確認機能までを一つに集約したものです。令和5年10月にはダウンロード数が60万を突破し、市民にとって不可欠な防災ツールとして広く普及しています。これは、行政が提供する情報プラットフォームが、市民の防災意識と行動変容を促す上で極めて有効であることを示すモデルケースです。
    • 客観的根拠：
      • （出典）横浜市「記者発表資料 『横浜市避難ナビ』60万ダウンロード突破しました！」令和5年
• 岐阜県海津市・三重県志摩市「防災DXによる災害対応の高度化」
  • 木曽三川に囲まれ水害リスクが高い岐阜県海津市は、県内でいち早く内閣府開発の「クラウド型被災者支援システム」を導入しました。これにより、災害時の罹災証明書発行や支援金給付といった煩雑な業務をデジタルで一元管理し、迅速な被災者支援体制を構築しています。一方、三重県志摩市消防本部は、ドローン、AI、スマートグラスを組み合わせた最先端の救助支援システム『3rd-EYE』を導入。上空からの映像をAIが解析して要救助者を自動で発見し、現場隊員のスマートグラスに位置情報を共有することで、救助活動の劇的な効率化を実現しています。これらは、限られた行政リソースで最大限の効果を上げる防災DXの先進事例として、全国の自治体が参考にすべき取り組みです。
    • 客観的根拠：
      • （出典）(https://pocketsign.co.jp/blog/15)令和6年令和6年)

参考資料［エビデンス検索用］

• （出典）内閣府「令和7年版防災白書」令和7年
• （出典）内閣府「令和7年版高齢社会白書」令和7年
• （出典）内閣府中央防災会議「首都直下地震対策検討ワーキンググループ最終報告」平成25年
• （出典）内閣府中央防災会議「南海トラフ巨大地震対策検討ワーキンググループ報告書」令和7年
• （出典）内閣府「大規模噴火時の広域降灰対策検討ワーキンググループ報告書」令和7年
• （出典）東京都「首都直下地震等による東京の被害想定」令和4年
• （出典）東京都「東京都地域防災計画（震災編・風水害編・火山編）」令和5-6年修正
• （出典）東京都都市整備局「防災都市づくり推進計画」令和3年改定
• （出典）東京都総務局「都民の防災意識・行動調査」令和5年度
• （出典）総務省消防庁「自主防災組織の現況」「個別避難計画の策定状況」等 各種調査
• （出典）デジタル庁「令和6年能登半島地震関連情報」令和6年

まとめ

　東京都特別区は、地震、風水害、火山噴火という多様かつ甚大な災害リスクに直面しており、その脅威は人口構造の変化により一層深刻化しています。本報告書で明らかになったのは、ハード面の脆弱性、地域コミュニティの機能低下、行政対応の限界という複合的な課題です。これらを克服するためには、①インフラ強靭化の加速、②住民・コミュニティの防災力再構築、③防災DXの全面展開、という三位一体の対策を強力に推進することが不可欠です。想定を超える事態に備え、今こそ行政がリーダーシップを発揮し、社会全体のレジリエンス向上に踏み出す時です。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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