11 防災

国民保護計画に基づく武力攻撃対策

masashi0025

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要(国民保護計画を取り巻く環境)

意義

住民にとっての意義

生命・身体の安全確保
生活の継続支援
不安の軽減と的確な行動の促進

地域社会にとっての意義

社会機能の維持
被害の拡大防止
共助体制の構築

行政にとっての意義

責務の遂行
関係機関との円滑な連携
計画的・効率的な資源配分

(参考)歴史・経過

国民保護対策に関する現状データ

国民の防衛・危機意識の推移

  • 内閣府が令和4年度に実施した「自衛隊・防衛問題に関する世論調査」によると、自衛隊・防衛問題に「関心がある」(「非常に関心がある」19.1%、「ある程度関心がある」59.1%の合計)と回答した人の割合は78.2%に達し、調査開始以来、過去最高を記録しました。
  • 同様に、「現在の世界の情勢から考えて、日本が戦争を仕掛けられたり、戦争に巻き込まれたりする危険があると思うか」との問いに対し、「危険がある」(「危険がある」41.3%、「どちらかといえば危険がある」44.9%の合計)と回答した人の割合も86.2%と、こちらも過去最高となりました。
  • この背景には、ロシアによるウクライナ侵攻や日本周辺での軍事活動の活発化などがあり、国民が安全保障環境の厳しさを肌で感じていることの表れと分析されています。しかし、この高い危機意識が、必ずしも個々人の具体的な避難行動の知識や訓練参加といった「備え」に結びついていない「意識と行動の乖離」が大きな課題として浮かび上がっています。有事の際にパニックや誤情報による混乱を招かないためにも、行政は高まった危機意識を具体的な「自助」「共助」の行動へと転換させる、分かりやすく実践的な情報提供と訓練機会の提供を強化する必要があります。

避難施設の整備状況

国民保護訓練の実施状況

  • 国民保護法に基づき、国、地方公共団体、関係機関が一体となった共同訓練(実動訓練・図上訓練)が毎年実施されています。
  • 令和2年度に全国で実施された訓練は、実動訓練が13回、図上訓練が41回の合計54回でした。
  • しかし、武力攻撃事態を想定した訓練は、関係機関内の連携を確認する図上訓練が中心であり、住民が主体的に参加する大規模な実動訓練は少ないのが現状です。2023年度に訓練を実施した17都道県のうち、実動訓練はわずか2都県にとどまりました。
  • この背景には、実動訓練の実施に伴う膨大なコストや調整の困難さがあります。しかし、図上訓練だけでは、住民の避難行動における具体的な課題や、現場レベルでの連携の問題点を洗い出すことは困難です。この「訓練の形骸化」のリスクを乗り越え実効性を高めるには、東京都が令和7年2月に品川区で計画しているようなミサイル落下を想定した実践的な訓練を増やすとともに、地域単位での小規模訓練を組み合わせるなど、多様なアプローチが求められます。

情報伝達体制の現状

  • 国は、弾道ミサイル情報等を瞬時に伝達するため、全国瞬時警報システム(Jアラート)を整備・運用しています。
  • Jアラートで発信された情報は、市町村の防災行政無線を自動起動させるほか、携帯電話事業者を通じて緊急速報メールとして配信されます。
  • 東京都特別区においても、防災行政無線、防災アプリ、登録制メール、SNS、広報車など、情報伝達手段の多重化・多様化が図られています。
  • しかし、情報伝達の技術的インフラが高度化する一方で、新たな課題も浮上しています。防災行政無線が風雨で聞こえにくいといった物理的な問題や、高齢者がスマートフォンアプリを使いこなせないといったデジタルデバイドの問題です。
    • (出典)(https://www.soumu.go.jp/main_content/000491609.pdf)平成28年度
  • さらに重要なのは、情報を受け取った住民がその意味を正しく理解し、適切な行動(例:屋内に退避し、窓から離れる)を取れるかという「伝達から理解・行動への壁」です。「ミサイルが来る」という断片的な情報だけでは、かえってパニックを誘発しかねません。今後の情報伝達は、単に情報を流すだけでなく、「なぜその行動が必要か」「どこへ行けば安全か」といった具体的な行動指針をセットで提供する視点が不可欠です。

課題

住民の課題

避難行動に関する認知度・理解度の不足
  • 多くの住民は、Jアラートが鳴った際に具体的にどのような行動(「屋内へ退避」「窓から離れる」「頭部を守る」など)を取るべきか、正確に理解していません。
    • 客観的根拠:
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察:
      • 有事の際に適切な初動が取れず、本来避けられたはずの被害を受ける住民が増加します。
情報伝達手段のアクセシビリティ問題(デジタルデバイド等)
  • 高齢者や障害者、外国人など、スマートフォンアプリやインターネットを日常的に利用しない層には、緊急情報が届きにくい、あるいは届いても内容を理解できない可能性があります。
    • 客観的根拠:
      • 総務省の調査では、高齢者層におけるスマートフォンの利用率は若年層に比べて低く、防災アプリ等のデジタルツールへのアクセスに格差(デジタルデバイド)が存在します。また、防災行政無線は、聴覚障害者には情報が伝わらず、建物内にいると聞こえにくいという物理的な制約もあります。
      • 港区の計画では、外国人への伝達に配慮する必要性が明記されており、多言語での情報提供体制の整備が追いついていない現状がうかがえます。
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察:
      • 情報弱者が危険から取り残され、特定の層に被害が集中する不公平な事態を招きます。

地域社会の課題

膨大な昼間人口・帰宅困難者への対応
  • 東京都特別区は、夜間人口約970万人に対し、昼間人口は約1,230万人に膨れ上がります。有事の際、この膨大な数の通勤・通学者、観光客等をいかに保護し、安全に避難させるかが最大の課題です。
    • 客観的根拠:
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察:
      • ターミナル駅周辺や主要道路が大混乱に陥り、避難・救援活動そのものが麻痺します。
要配慮者(高齢者、障害者、外国人等)の避難支援体制の脆弱性
地域コミュニティ・事業所の協力体制の未整備

行政の課題

避難施設の絶対数不足と質の課題
訓練の実効性と形骸化のリスク
  • 多くの国民保護訓練が、シナリオ通りの図上訓練や関係機関内の連携確認にとどまり、住民の自発的な判断や予期せぬ事態への対応能力を養う実践的な内容になっていません。
関係機関(国・都・区・民間)との連携の複雑性
  • 国民保護措置は、国(内閣官房、消防庁等)、東京都、特別区、自衛隊、警察、消防、指定公共機関(交通、通信、医療等)など、極めて多くの主体が関わります。これらの間の情報共有や指揮命令系統の調整は平時でさえ複雑であり、有事の混乱下で円滑に機能させることは至難の業です。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果
    • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
  • 実現可能性
    • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。
  • 費用対効果
    • 投入する経営資源(予算・人員・時間等)に対して得られる効果が大きい施策を優先します。
  • 公平性・持続可能性
    • 特定の層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、一時的ではなく長期的に効果が持続する施策を高く評価します。
  • 客観的根拠の有無
    • 政府資料や先行事例等で効果が実証されている施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 武力攻撃対策は、「ソフト(住民の意識・行動)」「ハード(施設・設備)」「連携(体制)」の3つの側面から総合的に強化する必要があります。
  • 最優先(Priority 1)
    • 住民の生命に直結し、かつ現状の脆弱性が最も深刻な**「支援策②:避難施設の量的確保と質的向上」**を最優先とします。行くべき場所がなければ、他の全ての対策の効果が著しく低下するため、このハード面の基盤整備が不可欠です。
  • 次優先(Priority 2)
    • ハード整備と並行して、住民がパニックに陥らず的確に行動できるよう促す**「支援策①:情報伝達と訓練を通じた住民の行動変容促進」**が重要です。これは比較的低コストで着手でき、即効性も期待できます。
  • 中長期的(Priority 3)
    • 上記①②の施策の実効性を担保し、行政だけでは対応できない領域をカバーするため、**「支援策③:多様な主体との連携による包括的支援体制の構築」**を中長期的な視点で着実に推進します。

各支援策の詳細

支援策①:情報伝達と訓練を通じた住民の行動変容促進

目的
  • 住民一人ひとりが、武力攻撃の脅威を正しく理解し、Jアラート受信時などに冷静かつ適切な初動(屋内退避等)を取れるようになることを目指します。
  • 訓練のリアリティを高め、「知っている」から「できる」への転換を図ります。
主な取組①:情報伝達手段の多重化とパーソナライズ
主な取組②:シナリオ非公開型の実践的避難訓練の実施
  • 従来のシナリオ固定型の訓練から脱却し、訓練当日に攻撃種別や被災場所を通知するブラインド方式の訓練を導入し、職員・住民の即応能力を養います。
  • 「ミサイル着弾」「ゲリラによる施設占拠」など、より具体的で多様な脅威シナリオに基づいた訓練を実施します。
  • 訓練の様子をYouTube等の動画で配信し、参加できなかった住民への啓発にも繋げます。
    • (出典)(https://senyou.the-issues.jp/blog/j%E3%82%A2%E3%83%A9%E3%83%BC%E3%83%88%E3%81%8C%E9%B3%B4%E3%81%A3%E3%81%9F%E3%81%9D%E3%81%AE%E6%99%82%E5%BC%BE%E9%81%93%E3%83%9F%E3%82%B5%E3%82%A4%E3%83%AB%E3%81%AB%E5%82%99%E3%81%88%E8%87%AA%E6%B2%BB%E4%BD%93%E3%81%8C%E5%8F%96%E3%82%8B%E3%81%B9%E3%81%8D%E5%AF%BE%E5%BF%9C)
  • 客観的根拠:
主な取組③:地域特性に応じた小規模・分散型訓練の推進
主な取組④:デジタル技術を活用した住民啓発コンテンツの開発
  • VR/AR技術を活用した避難行動シミュレーションや、ゲーミフィケーションを取り入れた防災知識学習アプリなどを開発・提供し、若年層の関心を喚起します。
  • 各区のホームページに、自宅や職場の住所を入力すると最寄りの緊急一時避難施設が地図上に表示される「国民保護マップ」を整備します。
  • 客観的根拠:
KGI・KSI・KPI
  • KGI(最終目標指標)
    • 武力攻撃災害による区民の死者・負傷者数の最小化
      • データ取得方法: 実際の災害発生後の被害状況報告(発生しないことが最善)
    • 住民の避難行動理解度 90%以上
      • データ取得方法: 区民意識調査(年1回実施)における正誤問題の正答率
  • KSI(成功要因指標)
    • 国民保護訓練への住民参加率 20%以上
      • データ取得方法: 各訓練実施時の参加者名簿からの集計
    • 防災アプリのダウンロード数 区内世帯数の80%以上
      • データ取得方法: アプリストアの管理画面データ
  • KPI(重要業績評価指標)アウトカム指標
    • Jアラート受信時の適切な行動(屋内退避等)認知率 80%以上
      • データ取得方法: 区民意識調査(年1回実施)
    • 最寄りの緊急一時避難施設の認知率 70%以上
      • データ取得方法: 区民意識調査(年1回実施)
  • KPI(重要業績評価指標)アウトプット指標
    • 住民参加型の国民保護訓練の実施回数 年間10回以上
      • データ取得方法: 危機管理部門の事業実施報告
    • 多言語対応の啓発資料(パンフレット、動画等)の作成種類 5言語以上
      • データ取得方法: 制作物実績の確認

支援策②:避難施設の量的確保と質的向上(ハード対策の強化)

目的
  • ミサイル攻撃等の爆風や破片から身を守るための「緊急一時避難施設」の絶対数を、昼間人口を含めた滞在者数に見合う規模まで確保します。
  • 既存施設の強靭化や新規整備により、より防護能力の高い「シェルター」機能を持つ施設を計画的に増やします。
主な取組①:地下鉄駅舎及び地下街の緊急一時避難施設への指定拡大
  • 都交通局、鉄道事業者と連携し、区内全ての地下鉄駅舎を緊急一時避難施設として指定することを目指します。
  • 駅構内の備蓄スペース確保、非常用電源・換気設備の増強、滞在者のための簡易トイレ配備などを支援します。
  • 客観的根拠:
主な取組②:公共施設のシェルター化推進
  • 区役所、学校、公民館など、区有施設の新築・大規模改修時に、地下階をシェルターとして活用できる設計(厚いコンクリート壁、防爆扉、換気設備等)を導入するよう条例等で定めます。
  • 既存の公共施設についても、耐震補強工事と併せて、窓のない部屋の壁補強や地下室の改修など、段階的な強靭化を進めます。
  • 客観的根拠:
主な取組③:民間大規模建築物への協力要請とインセンティブ付与
  • 容積率緩和や固定資産税の減免といったインセンティブを設け、民間事業者によるオフィスビルやマンションの地下駐車場、地下倉庫等の緊急一時避難施設への指定を促進します。
  • 施設管理者に対し、避難誘導計画の策定や備蓄の協力を要請します。
  • 客観的根拠:
    • スイスでは、一定規模以上の建物にはシェルター設置が義務付けられており、官民一体での整備が進んでいます。日本の都市部でこれを実現するには、民間協力が不可欠です。
主な取組④:東京都「特定臨時避難施設」モデル事業の積極的活用
KGI・KSI・KPI
  • KGI(最終目標指標)
    • 区内滞在者(昼間人口)に対する避難施設収容可能人数の割合 100%
      • データ取得方法: 区の人口統計データと、指定避難施設の収容人数データの突合
  • KSI(成功要因指標)
    • シェルター機能(防爆、換気等)を有する施設の割合(全指定施設中) 20%
      • データ取得方法: 施設台帳に基づく機能評価
    • 民間施設からの避難施設指定協力件数 100件以上
      • データ取得方法: 協定締結数の集計
  • KPI(重要業績評価指標)アウトカム指標
    • 住民一人当たりの避難施設面積 1.5㎡以上
      • データ取得方法: 総避難施設面積 ÷ 区内夜間人口
    • 自宅・職場から徒歩5分圏内に緊急一時避難施設がある住民の割合 80%以上
      • データ取得方法: GIS(地理情報システム)を用いた施設配置と住居・事業所分布の分析
  • KPI(重要業績評価指標)アウトプット指標
    • 緊急一時避難施設の新規指定数(年間) 50施設以上
      • データ取得方法: 危機管理部門の事業実施報告
    • シェルター機能向上のための改修を実施した公共施設数(年間) 5施設以上
      • データ取得方法: 施設管理部門の工事実績報告

支援策③:多様な主体との連携による包括的支援体制の構築

目的
  • 行政(公助)だけでは対応が困難な、膨大な避難者の誘導・救援や、要配慮者へのきめ細かな支援を、地域コミュニティ(共助)や民間事業者(自助・共助)との連携によって実現します。
主な取組①:要配慮者避難支援のための「地域連携プラン」の策定
主な取組②:事業者向け「国民保護BCP」策定支援
  • 区内事業者に対し、従来の自然災害BCPに加え、武力攻撃事態を想定した項目(従業員・来訪者の避難誘導、事業所内での一時待機、地域への協力等)を盛り込んだ「国民保護BCP」の策定を支援します。
  • モデルプランの提供や専門家派遣、策定費用の助成などを行います。
  • 客観的根拠:
主な取組③:「帰宅困難者対策地域協力会」の機能拡充
  • 既存の帰宅困難者対策地域協力会に、武力攻撃事態への対応という新たな役割を付与し、一時滞在施設の運営協力や、滞留者への情報提供、物資配付の拠点としての機能を強化します。
  • 協力会に参加する事業者に対し、備蓄拡充のための補助金などを提供します。
  • 客観的根拠:
主な取組④:自主防災組織への国民保護活動支援
  • 自主防災組織に対し、国民保護に関する研修会を実施し、初期消火や救出救護活動に加え、避難誘導の補助や要配慮者の安否確認といった役割を担えるよう支援します。
  • 活動に必要な資機材(メガホン、担架、多言語対応の表示板等)の購入を補助します。
  • 客観的根拠:
KGI・KSI・KPI
  • KGI(最終目標指標)
    • 要配慮者の避難完了率 100%
      • データ取得方法: 避難訓練時の安否確認システムや、災害発生後の名簿照合による確認
    • 帰宅困難者のうち、一時滞在施設等で保護された者の割合 95%以上
      • データ取得方法: 一時滞在施設の利用者数と帰宅困難者推計数の比較分析
  • KSI(成功要因指標)
    • 個別避難計画の策定率(対象となる要配慮者中) 80%以上
      • データ取得方法: 福祉部門における計画策定状況の集計
    • 「国民保護BCP」策定事業所数 500社以上
      • データ取得方法: 産業振興部門における策定支援実績の集計
  • KPI(重要業績評価指標)アウトカム指標
    • 災害時協定を締結した民間事業者・団体数 200団体以上
      • データ取得方法: 危機管理部門の協定締結状況管理簿
    • 訓練における自主防災組織の参加率 50%以上
      • データ取得方法: 訓練実施時の参加団体リスト
  • KPI(重要業績評価指標)アウトプット指標
    • 事業者向け国民保護BCP策定セミナーの開催回数 年間12回
      • データ取得方法: 事業実施報告
    • 自主防災組織への国民保護資機材の配備数 年間50組織
      • データ取得方法: 補助金交付実績の集計

先進事例

東京都特別区の先進事例

千代田区「昼間人口を考慮した危機管理体制」

  • 千代田区は、夜間人口の約17倍にもなる膨大な昼間人口を最大のリスクと捉え、国民保護計画において事業者との連携を重視しています。帰宅困難者対策地域協力会などを通じて、平時から事業所との協力関係を構築し、緊急時における従業員や来訪者の一時退避、情報伝達の協力体制を整備しています。
  • 成功要因は、地域の最大リスクである「昼間人口」に特化し、対策リソースを集中させている点です。また、災害対策基本条例の「協助の理念」に基づき、事業者や昼間区民を単なる「保護の対象」としてだけでなく、危機対応を担う「協力の主体」と位置づけている点にあります。
    • 客観的根拠:
      • 千代田区国民保護計画では、大規模集客施設や超高層ビルにおける避難について、施設管理者への具体的な要請や訓練参加の促進を明記しています。

港区「大規模テロを重視した計画と多様な主体との連携」

  • 港区は、多数の大使館や外資系企業、大規模集客施設が立地する地域特性から、国民保護計画において特に「大規模テロ」への対処を重視しています。警察・消防との連携はもちろん、81カ国の大使館や米軍施設、民間事業者など、極めて多様な主体との情報連絡体制や協力関係の構築に力を入れています。
  • 成功要因は、国際色豊かで多様なステークホルダーが存在するという地域特性を的確に捉え、画一的でない、重層的な連携ネットワークの構築を目指している点です。特に外国人への情報伝達や避難誘導に配慮した計画となっている点が挙げられます。
    • 客観的根拠:
      • 港区国民保護計画では、計画が対象とする事態として、武力攻撃事態4類型に加え、緊急対処事態(大規模テロ等)4類型を具体的に想定し、特に後者を重視する方針を明確にしています。

東京都「地下鉄駅舎のシェルター化モデル事業」

  • 東京都は、ミサイル攻撃への対処強化のため、既存のインフラである都営地下鉄の駅を、より防護能力の高い避難施設(シェルター)として整備する方針を固め、港区にある麻布十番駅でモデル事業を開始しました。これは、土地の確保が難しい都心部において、既存ストックを有効活用し、シェルターの「量」と「質」の課題を同時に解決しようとする先進的な取り組みです。
  • 成功要因は、新たに土地を確保してゼロから建設するのではなく、既に地下に存在し、堅牢性も高く、交通アクセスも良い「地下鉄駅」という都市の資産に着目した点です。これにより、コストと時間を大幅に削減しつつ、実効性の高い避難施設を整備することが可能になります。

全国自治体の先進事例

沖縄県先島諸島「国と連携した特定臨時避難施設の整備」

  • 政府は、台湾有事などを念頭に、地理的に広域避難が困難な沖縄県の先島諸島5市町村(石垣市、宮古島市など)を対象に、国の財政措置で公共施設の地下に「特定臨時避難施設」を先行整備する方針を決定しました。これは、爆風等に対する一定の強度を持ち、約2週間程度の滞在を可能とする食料や水、非常用電源などを備えた、本格的なシェルターです。
  • 成功要因は、国が最も脅威レベルが高いと判断した地域に対し、地方自治体任せにせず、国の責任と財源で直接的にハイレベルなインフラ整備を行うというトップダウンのアプローチです。これにより、自治体の財政力に関わらず、住民の安全確保に必要な最低限のハードウェアを確保しています。

鳥取市「Jアラートと連携した多重的な情報伝達システム」

  • 鳥取市は、Jアラートからの情報を、防災行政無線(屋外スピーカー)、戸別受信機、コミュニティFM、防災アプリに自動連携させ、ワンオペレーションで多様な住民に情報を伝達するシステムを構築しています。特に、風雨で屋外スピーカーが聞こえにくいという住民の声を受け、FM電波を利用した自動起動ラジオを普及させるなど、地域の課題に応じたきめ細かな工夫がなされています。
  • 成功要因は、単一の伝達手段に頼らず、複数の手段を組み合わせる「多重化」と、それらを一元的に管理する「ワンオペレーション化」を両立させている点です。住民からのフィードバックを元にシステムを継続的に改善し、デジタルデバイドにも配慮したアナログな手段(ラジオ、戸別受信機)も重視している点が、実効性を高めています。

参考資料[エビデンス検索用]

まとめ

まとめ

 我が国を取り巻く安全保障環境が厳しさを増す中、国民の危機意識は過去最高に達しており、国民保護計画に基づく武力攻撃対策は、もはや抽象的な備えではなく、全ての住民の生命に直結する現実的な課題です。東京都特別区においては、避難施設の絶対的不足、膨大な昼間人口への対応、訓練の実効性向上という深刻な課題に直面しています。今後は、地下鉄駅舎の活用など既存ストックを活かしたシェルターの質・量の向上を最優先とし、情報伝達と訓練を通じて住民の行動変容を促すソフト対策、多様な主体との連携強化を三位一体で推進することが不可欠です。
 本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
 引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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