16 福祉

判断能力の不十分な人への意思決定支援

masashi0025
目次
  1. はじめに
  2. 判断能力の不十分な人への意思決定支援に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（判断能力の不十分な人への意思決定支援を取り巻く環境）

  • 自治体が判断能力の不十分な人への意思決定支援を行う意義は、「個人の尊厳と自己決定権の尊重」と「地域共生社会の実現に向けたセーフティネットの構築」にあります。
  • 認知症、知的障害、精神障害などにより判断能力が不十分な状況にある方々が、自らの意思に基づき、その人らしい生活を送れるよう支援することは、現代社会における重要な責務です。
  • この意思決定支援は、単に法律的な代理行為を行うだけでなく、本人が持つ能力を最大限に活用し、多様な選択肢の中から自ら選び取れるよう、情報提供や環境整備、コミュニケーションの工夫を通じて支える一連のプロセスを指します。
  • 国のガイドラインでは、支援者の価値観で不合理に見える決定であっても本人の選択を尊重することや、意思確認が困難な場合は本人の生活史や嗜好から意思を丁寧に推定することが基本原則とされています。
  • 超高齢社会が進行し、支援を必要とする対象者が急増する東京都特別区において、行政が主導して包括的な支援体制を構築することは、喫緊の課題となっています。

意義

住民にとっての意義

自己決定権の尊重と尊厳の保持
権利擁護と財産の保護
生活の安定と継続

地域社会にとっての意義

地域共生社会の実現
社会的孤立の防止
地域包括ケアシステムの強化

行政にとっての意義

予防的な危機介入
  • 早期に支援体制を構築することで、家賃滞納による強制退去や虐待の深刻化といった危機的状況を未然に防ぎ、より大きな行政コストの発生を抑制します。
行政サービスの円滑な提供
  • 法的な代理権を持つ後見人等が存在することで、行政計画に基づく福祉サービスの提供や必要な手続きがスムーズに進み、支援の効率性が向上します。
持続可能な支援体制の構築

（参考）歴史・経過

判断能力の不十分な人への意思決定支援に関する現状データ

支援対象者数の急増
成年後見制度の利用状況
日常生活自立支援事業の利用状況

課題

住民の課題

制度への根強い不信感と利用の躊躇
  • 「他人に財産を管理されたくない」「専門家への報酬が高い」といった理由から、制度利用に強い抵抗感を持つ住民が少なくありません。財産保護よりも本人の意思決定支援が中核であるという制度の理念が十分に浸透しておらず、権利を制限されるというマイナスイメージが先行しています。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 必要な支援を受けられずに消費者被害や虐待のリスクが高まり、最終的に本人の権利が侵害されます。
制度利用プロセスにおける「支援の空白期間」
  • 成年後見の申立てから後見人が選任されるまでの数か月間、本人の預貯金から家賃や施設利用料の支払いができなくなる「支援の空白期間」が発生します。これにより、生活基盤が脅かされる深刻な事態が生じています。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 本人の生活基盤が崩壊し、本来防げるはずの危機的状況を招いてしまいます。
必要な情報へのアクセスの困難
  • 制度の仕組みや相談窓口が十分に知られておらず、住民だけでなく、福祉専門職でさえ正確な知識を持っていない場合があります。特に、予防的な手段である任意後見制度の認知度は極めて低いのが現状です。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 予防的な選択肢が活用されず、問題が深刻化してから法定後見を申し立てる後手対応のケースが増加します。

地域社会の課題

深刻な「担い手不足」
  • 制度利用の需要が急増する一方で、後見活動を担う専門職、親族、そして市民後見人の全てが絶対的に不足しています。これは権利擁護支援システム全体の最大のボトルネックです。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 制度の利用を希望しても後見人が見つからず、権利擁護支援が機能不全に陥ります。
地域連携ネットワークの機能不全
  • 国の基本計画では地域連携ネットワークの構築が掲げられていますが、多くの地域で、福祉・医療・法律といった専門機関の縦割りが温存され、情報共有や連携が円滑に行われていません。
  • 客観的根拠：
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 支援が必要な人が早期に発見されず、問題が複合化・深刻化してから初めて表面化します。

行政の課題

市区町村長申立ての急増に伴う業務負担の増大
縦割り行政による支援の分断
専門人材の不足と育成の遅れ

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果：
    • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
  • 実現可能性：
    • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。既存の仕組みを活用できる施策の優先度は高くなります。
  • 費用対効果：
    • 投入する経営資源（予算・人員等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。将来的な財政負担の軽減効果も考慮します。
  • 公平性・持続可能性：
    • 特定の層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、長期的・継続的に効果が持続する施策を高く評価します。
  • 客観的根拠の有無：
    • 政府資料や先行事例等で効果が実証されている、あるいはその蓋然性が高い施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 判断能力が不十分な方への意思決定支援は、単一の施策で解決できる課題ではなく、「ネットワークの構築」「担い手の確保」「制度運用の改善」という3つの柱を統合的に推進することが不可欠です。
  • 最も優先度が高いのは**「支援策①：権利擁護支援の地域連携ネットワークの強化」**です。これは、早期発見・早期対応を可能にし、行政の縦割りという根本課題を解決する基盤となるためです。機能するネットワークがなければ、他の施策も分断され、効果が限定的になります。
  • 次に優先すべきは**「支援策②：多様な担い手の育成と活動支援」**です。ネットワークが構築されても、実際に支援を行う「担い手」がいなければ機能しません。深刻な担い手不足は制度の根幹を揺るがす課題であり、早急な対策が求められます。
  • そして、これらの基盤の上に**「支援策③：制度利用の円滑化と本人中心の運用推進」**を展開します。これは、制度への信頼性を高め、利用のハードルを下げることで、住民が安心して支援を受けられるようにするための施策です。
  • これら3つの支援策は相互に補完し合う関係にあります。例えば、強力なネットワーク（支援策①）は担い手の活動を支え（支援策②）、利用しやすい制度（支援策③）はネットワークへの相談を促進します。これらを一体的に進めることで、相乗効果が生まれ、持続可能な権利擁護支援のエコシステムが構築されます。

各支援策の詳細

支援策①：権利擁護支援の地域連携ネットワークの強化

目的
主な取組①：中核機関の機能強化と明確化
    • 各特別区の社会福祉協議会等を「中核機関」として条例等で正式に位置づけ、その役割（①広報・相談のハブ機能、②コーディネート機能、③担い手育成・支援機能、④ネットワーク事務局機能）を明確にします。
    • 中核機関に弁護士、司法書士、社会福祉士等の専門職を相談員として定期的に配置し、専門的な相談にワンストップで対応できる体制を整備します。
  • 客観的根拠：
主な取組②：多機関連携による「権利擁護支援チーム」の形成
    • 個別の困難ケースに対し、中核機関が調整役となり、本人を中心に、地域包括支援センター、相談支援事業所、医療機関、民生委員、金融機関等が参加する「権利擁護支援チーム」を機動的に組成します。
    • 中野区の「成年後見等支援検討会議」を参考に、定期的な事例検討会や情報交換会を開催し、顔の見える関係を構築することで、いざという時の連携を円滑にします。 31
  • 客観的根拠：
主な取組③：情報共有ルールの策定と個人情報保護の適切な理解促進
    • ネットワーク参加機関の間で、個人情報保護法を遵守しつつ、本人の支援に必要な情報を円滑に共有するための具体的なルールや同意取得の様式を策定・共有します。
    • 「個人情報なので教えられない」といった不適切な運用を是正するため、弁護士等を講師とした研修会を定期的に実施し、支援のための情報共有は法の趣旨に合致するものであるとの共通認識を醸成します。
  • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 危機的状況（虐待、財産侵害等）に至ってから発覚する市区町村長申立件数の割合を3年間で20%削減
      • データ取得方法： 区の申立案件記録の分析（申立理由・緊急性の分類）
  • KSI（成功要因指標）
    • 中核機関が調整役となった権利擁護支援チーム会議の開催件数 年間50回以上
      • データ取得方法： 中核機関の事業報告書
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • ネットワークを通じて初期段階で支援に繋がった相談ケースの割合を3年間で30%向上
      • データ取得方法： 相談受付記録における発見経緯・時期の分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • ネットワークへの正式な参加機関数 50機関以上
      • データ取得方法： ネットワーク参加機関名簿の作成・管理
    • 情報共有に関する多職種連携研修の開催回数 年間4回
      • データ取得方法： 研修実施記録

支援策②：多様な担い手の育成と活動支援

目的
主な取組①：市民後見人の持続可能な活動支援体制の構築
    • 養成研修だけでなく、活動開始後のフォローアップを制度化します。具体的には、①定期的な相談・スーパービジョン体制の構築、②市民後見人同士が情報交換や悩みを共有できるピアサポートの場の提供、③後見活動中の事故に備える賠償責任保険への区による一括加入、④活動実態に見合った報酬助成基準の明確化を行います。
  • 客観的根拠：
主な取組②：親族後見人への支援強化
    • 親族が後見人になることを希望する場合、その負担を軽減するための支援を提供します。具体的には、①就任当初の財産目録作成や家庭裁判所への報告手続きに関する研修・相談会の実施、②困難事例に直面した際の専門職への無料相談窓口の設置、③親族後見人同士の交流会開催などを行います。
  • 客観的根拠：
主な取組③：法人後見の推進と監督体制の整備
    • 社会福祉協議会やNPO法人などが「法人」として後見を受任する「法人後見」を推進します。個人への過度な負担を避け、組織として継続的な支援と複数人によるチェック機能が期待できます。
    • 区が法人後見を行う団体の指定・育成基準を設け、活動を財政的に支援するとともに、定期的な監査等を通じて適切な運営が行われているかを監督する仕組みを構築します。
  • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 区内の後見人等（市民・親族・専門職・法人）の総数を3年間で50%増加させる
      • データ取得方法： 中核機関による後見人登録名簿と家庭裁判所の統計データとの照合
  • KSI（成功要因指標）
    • 市民後見人養成研修修了者のうち、活動登録に至る割合を80%以上にする
      • データ取得方法： 研修修了者・登録者リストの追跡調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 市民後見人の活動継続率（3年後）を90%以上にする
      • データ取得方法： 市民後見人登録名簿の年次更新記録
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 市民後見人養成研修の年間開催回数 2回
      • データ取得方法： 研修実施記録
    • 親族後見人向け相談会の年間開催回数 4回
      • データ取得方法： 相談会実施記録

支援策③：制度利用の円滑化と本人中心の運用推進

目的
    • 制度利用の物理的・心理的障壁を低減し、必要な人がためらわずに支援を求められるようにします。
    • 制度の運用を、財産管理偏重から「本人の意思決定支援」を核とするものへと転換させ、制度への信頼を醸成します。
主な取組①：申立期間中の生活費等立替支援制度の創設
    • 市区町村長申立てのケースにおいて、後見人選任までの間に発生する家賃や医療費、施設費など、緊急性の高い支払いを区が一時的に立て替える、または低利で融資する制度を創設します。これにより、申立期間中の生活破綻を防ぎます。
  • 客観的根拠：
主な取組②：意思決定支援ガイドラインの徹底と研修の義務化
主な取組③：任意後見制度と日常生活自立支援事業の積極的広報
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 成年後見制度利用者及びその家族の満足度を3年間で80%以上にする
      • データ取得方法： 中核機関を通じた利用者及び家族への年次アンケート調査
  • KSI（成功要因指標）
    • 任意後見契約の年間締結件数を3年間で倍増させる
      • データ取得方法： 公証役場の統計データ及び中核機関の相談実績の分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 市区町村長申立ての平均処理期間（相談受理から審判確定まで）を3ヶ月以内に短縮
      • データ取得方法： 区の申立案件記録の分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 立替支援制度の利用件数 年間20件
      • データ取得方法： 制度利用実績の集計
    • 任意後見・日常生活自立支援事業に関する広報・セミナーの開催回数 年間12回
      • データ取得方法： 広報・セミナーの実施記録

先進事例

東京都特別区の先進事例

世田谷区「包括的な市民後見人支援モデル」

  • 世田谷区社会福祉協議会が運営する「成年後見センター」は、市民後見人の養成から活動支援まで一貫した体制を構築しています。特に、①初任者へのアドバイザー（先輩市民後見人）配置、②賠償責任保険への一括加入、③活動中の継続的な相談・監督体制、④法人後見支援員としての活動機会の提供など、市民が安心して活動を始め、継続できるための手厚いサポートが特徴です。
  • 客観的根拠：

中野区「専門職と連携した意思決定支援会議」

  • 中野区社会福祉協議会は、権利擁護支援が必要なケースに対し、専門職と連携した「成年後見等支援検討会議」を原則月2回開催しています。 31 本人の意向や状況を踏まえ、支援方針や適切な後見人候補者を専門的・多角的に検討するこの会議は、地域連携ネットワークを実質的に機能させる核となっています。
  • 客観的根拠：

豊島区「社会福祉協議会を中心とした権利擁護支援の拠点化」

  • 豊島区民社会福祉協議会は、「福祉サービス権利擁護支援室」を設置し、権利擁護相談、日常生活自立支援事業、法人後見事業、成年後見制度利用促進事業などを一体的に運営しています。 34 これにより、相談から具体的な支援までをワンストップで提供し、利用者の利便性を高めるとともに、各事業間のスムーズな連携を実現しています。
  • 客観的根拠：

全国自治体の先進事例

松戸市「現場課題の可視化と対策検討」

  • 千葉県松戸市は地域ケア会議等を通じて、成年後見制度利用における現場レベルの課題を具体的に洗い出しています。特に「申立期間中の支払い停止問題」や「ケアマネジャー等によるサービス範囲外の金銭管理」といった、多くの自治体で潜在化している問題を可視化し、具体的な対策の検討につなげている点が先進的です。
  • 客観的根拠：

大阪府「日常生活自立支援事業の課題分析と広域連携」

  • 大阪府社会福祉協議会は、府内市町村社協への詳細なアンケート調査を通じて、日常生活自立支援事業が抱える課題（待機者問題、成年後見制度への移行、金融機関との連携、キャッシュレス決済への対応困難等）を体系的に分析しています。 21 個々の市町村では解決困難な課題に対し、広域的な視点から国への政策提言や金融機関への働きかけを行っています。
  • 客観的根拠：

参考資料［エビデンス検索用］

まとめ

　東京都特別区では、高齢化の進展に伴い、判断能力が不十分な方への意思決定支援の需要が急増しています。しかし、成年後見制度の利用は低迷し、深刻な担い手不足や行政の業務負担増大といった課題に直面しています。本人の尊厳を守り、持続可能な社会を築くためには、事後対応的な制度運用から、地域全体で支える予防的・包括的な支援体制への転換が不可欠です。中核機関を核とした地域連携ネットワークの強化、多様な担い手の育成、そして本人中心の制度運用を通じて、誰もが安心して暮らせる共生社会の実現を目指すべきです。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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