ライフラインの早期復旧・応急対策

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（ライフラインの早期復旧・応急対策を取り巻く環境）

• 自治体がライフラインの早期復旧・応急対策を行う意義は「都民の生命の保護」と「首都機能の維持」にあります。
• 首都直下地震は今後30年以内に70%程度の確率で発生するとされ、最悪の場合、死者約2万3,000人、建物全壊・焼失約61万棟という甚大な被害が想定されています。このような未曾有の災害において、電気、ガス、上下水道、通信といったライフラインの途絶は、市民生活と首都中枢機能に致命的な影響を及ぼします。
  • （出典）内閣府「首都直下地震緊急対策推進基本計画」平成26年 ¹
• 2024年（令和6年）に発生した能登半島地震は、現代の防災対策が直面する新たな課題を浮き彫りにしました。半島という地理的制約、人口減少・高齢化の進行、そして道路網の寸断が重なり、ライフラインの復旧が著しく長期化しました。この教訓は、世界有数の過密都市である東京都特別区にとって、決して他人事ではありません。
  • （出典）国土交通省「令和６年能登半島地震を踏まえた上下水道の強靱化について」令和6年 ²
  • （出典）内閣府「令和6年版 防災白書」令和6年 ³
• したがって、今後の対策は、単なる施設の耐震化といった「ハード対策」に留まらず、事業者間の連携強化、災害時要配慮者へのきめ細やかな支援、デジタル技術を活用した情報共有といった「ソフト対策」を統合し、都市全体の災害対応能力（レジリエンス）を抜本的に向上させることが急務となっています。

意義

住民にとっての意義

生命の安全確保

• ライフライン、特に電力の復旧は、在宅で医療機器を使用する住民の生命に直結します。停電は生命維持装置の停止を意味し、一刻も早い復旧が求められます。
  • （出典）大田区「大田区災害時医療救護活動ガイドライン〔第３版〕」令和7年 ⁴

健康被害の防止と公衆衛生の維持

• 上下水道の機能停止は、感染症の蔓延リスクを増大させます。特に人口が密集する特別区において、衛生環境の悪化は深刻な健康被害を引き起こすため、早期の復旧と応急給水の実施が不可欠です。
  • （出典）世界銀行「東日本大震災の教訓」 ⁵

早期の日常生活回復

• ライフラインが復旧し、自宅での生活が可能になることは、避難所生活の長期化を防ぎ、被災者の精神的負担を軽減します。早期の日常回復は、生活再建への第一歩となります。
  • （出典）内閣府「首都直下地震対策専門調査会報告」平成25年 ⁶

地域社会にとっての意義

共助機能の基盤維持

• ライフラインの復旧は、町会・自治会による炊き出しや安否確認、ボランティア活動といった地域コミュニティの「共助」活動を支える基盤です。インフラの機能なくして、地域の支え合いは成り立ちません。
  • （出典）内閣府 防災情報のページ「既往災害に見る震災復興の課題」 ⁷

経済活動の早期再開

• 事業所や店舗が活動を再開するには、電力、通信、水道の供給が前提となります。ライフラインの迅速な復旧は、地域経済のダメージを最小限に食い止め、雇用の維持につながります。
  • （出典）内閣府中央防災会議「首都直下地震の被害想定と対策について（最終報告）」平成25年 ⁶

災害時要配慮者の保護

• 高齢者、障害者、乳幼児を抱える家庭など、災害時に特に支援を必要とする人々は、ライフラインの途絶による影響を最も深刻に受けます。迅速かつ重点的な復旧は、最も弱い立場にある人々を守る社会の責務です。
  • （出典）世界銀行「大規模災害から学ぶ：東日本大震災の教訓から得られた知見」 ⁸

行政にとっての意義

責務の遂行と都民からの信頼確保

• 都民の生命と財産を守ることは、行政の最も重要な責務です。災害時にライフラインを迅速に復旧させる行政の能力は、都民からの信頼に直結します。
  • （出典）内閣府「令和7年版 防災白書」令和7年 ⁹

首都機能・業務継続性の確保

• 行政機関、警察、消防、医療機関といった首都中枢機能は、ライフラインがなければ維持できません。これらの機能を確保し、行政サービスを継続するためにも、早期復旧は不可欠です。
  • （出典）東京都「東京都地域防災計画（震災編）（令和5年修正）」令和5年 ¹⁰

二次災害の防止

• ガス漏れによる火災・爆発や、停電に伴う信号機の停止による交通事故など、ライフラインの機能不全は二次災害を引き起こします。迅速な応急対策と復旧は、被害の拡大を防ぐ上で極めて重要です。
  • （出典）東京ガスネットワーク株式会社「東京ガスネットワークの防災対策」令和4年 ¹¹

（参考）歴史・経過

• 1995年 阪神・淡路大震災
  • 都市インフラの脆弱性が露呈し、建築物やライフライン施設の耐震基準が大幅に見直されました。災害後の「復旧」が防災計画の中心課題として位置づけられる契機となりました。
  • （出典）東洋大学工業技術研究所「東日本大震災における都市ライフラインの支障と今後の課題」 ¹²
• 2000年代 災害対策基本法の改正
  • 度重なる法改正により、国および地方公共団体の責務が強化され、事前の「予防」から「応急対応」「復旧・復興」まで一貫した対策の重要性が明確化されました。
  • （出典）安否確認サービス「災害対策基本法とは？2021・2023年の改正ポイントも解説」 ¹³
• 2011年 東日本大震災
  • 津波と原発事故が複合した広域・甚大災害の脅威を世界に示しました。サプライチェーンの寸断から事業継続計画（BCP）の重要性が認識され、事業者間の応援協定の有効性も実証されました。道路啓開のための「くしの歯作戦」は、効果的な応急対応の象徴となりました。
  • （出典）世界銀行「東日本大震災の教訓」 ⁵
  • （出典）世界銀行「大規模災害から学ぶ：東日本大震災の教訓から得られた知見」 ⁸
• 2016年 熊本地震
  • 本震と同レベルの強い揺れが繰り返し発生し、一度損傷したインフラに更なるダメージを与える「連続災害」の恐ろしさを再認識させました。
  • （出典）株式会社ファミス「能登半島地震から見えたライフラインの課題」 ¹⁴
• 2021年 災害対策基本法改正
  • 高齢者や障害者など、自力での避難が困難な人のための「個別避難計画」の作成が、市町村の努力義務となりました。これにより、一人ひとりの状況に応じたきめ細やかな防災対策へと焦点が移りました。
  • （出典）安否確認サービス「災害対策基本法とは？2021・2023年の改正ポイントも解説」 ¹³
• 2024年 能登半島地震
  • 現代日本の防災が抱える構造的課題を突きつけました。道路網の脆弱な半島地域で発生したことで、応援部隊のアクセスが著しく困難となり、特に上下水道の復旧が大幅に遅れました。人口減少・高齢化が進む地域でのインフラ維持・更新の難しさが露呈し、首都圏の防災計画にも大きな見直しを迫る教訓となりました。
  • （出典）(https://www.hrr.mlit.go.jp/tiiki/kokudo/keikaku3/kondan6/hosoku.pdf) ²
  • （出典）土木学会「令和6年(2024年)能登半島地震におけるライフライン復旧概況」令和6年 ¹⁵

ライフラインの早期復旧に関する現状データ

首都直下地震における被害想定と復旧目標

甚大な人的・物的被害の想定

• 東京都の最新の被害想定では、都心南部直下地震（M7.3）が冬の夕方に発生した場合、死者数は最大で約2万3,000人、建物の全壊・焼失棟数は約61万棟に達すると予測されています。これは、あらゆる応急・復旧活動が極めて困難な状況下で行われることを示唆しています。
  • （出典）内閣府 中央防災会議「首都直下地震緊急対策推進基本計画」平成26年 ¹

ライフラインごとの復旧目標日数

• 過去の被害想定に基づくライフラインの復旧目標は、都民生活が長期間にわたり麻痺することを示しています。特に能登半島地震の教訓を踏まえると、これらの目標日数は楽観的である可能性も指摘されています。
  • 電力： 6〜7日
    • （出典）中央区「高層住宅検討委員会報告書」平成17年 ¹⁶
    • （出典）内閣府中央防災会議「首都直下地震の被害想定と対策について（最終報告）」平成25年 ¹⁷
  • 通信（固定電話）： 14日（約2週間）
    • （出典）中央区「高層住宅検討委員会報告書」平成17年 ¹⁶
    • （出典）内閣府中央防災会議「首都直下地震の被害想定と対策について（最終報告）」平成25年 ¹⁷
  • 上水道： 30〜31日
    • （出典）中央区「高層住宅検討委員会報告書」平成17年 ¹⁶
    • （出典）東京都水道局「東京都水道局における首都直下地震に向けた取組について」 ¹⁸
  • 下水道： 16〜30日
    • （出典）中央区「高層住宅検討委員会報告書」平成17年 ¹⁶
  • 都市ガス： 55〜57日
    • （出典）中央区「高層住宅検討委員会報告書」平成17年 ¹⁶

主要ライフライン施設の耐震化率の推移

上水道：進む管路、遅れる浄水場

• 水道管の中でも特に重要な「基幹管路」の耐震適合率は、全国平均が42.3%（令和4年度）であるのに対し、東京都は66.8%と高い水準にあります。
  • （出典）厚生労働省「令和４年度末の水道事業における耐震化の状況」令和5年 ¹⁹
  • （出典）株式会社タウンニュース社「水道管路の耐震化 横浜市 59％」令和6年 ²⁰
• しかし、その一方で、水道システムの心臓部である「浄水施設」の耐震化率は13.2%と全国で最も低く、前年度からの進捗は0%という深刻な状況です。これは、水道インフラにおける致命的な脆弱性（単一障害点）であり、対策の優先順位に大きな課題があることを示しています。
  • （出典）nippon.com「水道事業の耐震化4割止まり―厚労省 : 浄水場ワーストは東京都13.2%」令和6年 ²¹

都市ガス：着実に進む耐震化

• 東京ガスネットワーク管内の本支管（中圧・低圧導管）の耐震化率は、2023年度（令和5年度）末時点で92.7%に達しています。業界全体の目標である「2030年度に95%」に向けて、着実に進捗しています。
  • （出典）経済産業省「2023年度 ガス事業における保安の取組状況」令和6年 ²²

電力（無電柱化）：依然として低い整備率

• 電柱の地中化（無電柱化）は、災害時の道路閉塞や火災リスクを低減する上で極めて重要ですが、その進捗は非常に遅れています。東京都23区内の無電柱化率はわずか8%に過ぎません。
  • （出典）(https://scenic.ceri.go.jp/pdf_manual/chichuka/chichuka201906_01.pdf) ²³
• 都道においても全体の地中化率は46%（区部66%、多摩地域23%）に留まっており、首都の防災上の大きな弱点となっています。
  • （出典）NPO法人電線のない街づくり支援ネットワーク「東京都の無電柱化はどこまで進んだか」令和6年 ²⁴

近年の大災害における復旧実績の比較

能登半島地震（2024年）：復旧長期化の現実

• 能登半島地震では、特に上下水道の復旧が著しく遅れました。道路の寸断により復旧作業員や資機材の搬入が困難であったことに加え、浄水場や配水管の甚大な被害が重なったことが原因です。電力についても、過去の震災と比較して復旧に時間を要しました。
  • （出典）内閣府「令和6年版 防災白書」令和6年 ³
  • （出典）土木学会「令和6年(2024年)能登半島地震におけるライフライン復旧概況」令和6年 ¹⁵

東日本大震災（2011年）：迅速な復旧事例

• 津波による壊滅的な被害を受けた地域を除き、ライフラインの復旧は比較的迅速に進められました。電力は約90%が1週間以内、上水道は約90%が1ヶ月以内に復旧しました。これは、事業者間の応援協定や、道路啓開と復旧作業を連携させる「くしの歯作戦」などが功を奏した結果です。
  • （出典）世界銀行「東日本大震災の教訓」 ⁵

東京都の人口・住環境の変化

高齢化と単身世帯の増加

• 東京都特別区の高齢化率は23.3%（令和5年時点）と上昇を続けており、全国平均を上回る速さで進行しています。単身世帯の割合も高く、災害時に孤立しやすく、支援を必要とする住民が増加していることを意味します。
  • （出典）総務省「住民基本台帳に基づく人口、人口動態及び世帯数」令和5年 ¹⁰

高層マンションの増加

• 耐震性の高い高層マンションは過去10年で約4割増加しており、多くの住民が居住しています。建物自体の安全性は高いものの、ひとたびライフラインが停止すると、エレベーターの停止による移動困難や、給水ポンプ停止による断水など、特有の課題を抱えています。
  • （出典）東京都「東京都地域防災計画（震災編）（令和5年修正）の概要」令和5年 ¹⁰
  • （出典）中央区「高層住宅の防災対策」 ²⁵

課題

住民の課題

在宅医療機器利用者等の要配慮者支援の限界

• 在宅で人工呼吸器や吸引器など、生命維持に電力が必要な医療機器を利用する住民にとって、長期間の停電は直接的に生命の危機に繋がります。内蔵バッテリーやポータブル電源では、数日間にわたる停電には対応できず、個人の「自助」だけでは限界があります。
  • 客観的根拠：
    • 大田区の災害時個別支援計画では、停電が長期化した場合の電源確保が極めて重要な課題と認識されており、地域庁舎の非常用発電機を活用したバッテリー充電体制などが検討されています。これは、個人の備えだけでは対応不可能な事態を想定した公的支援の必要性を示しています。
      • （出典）大田区「大田区災害時医療救護活動ガイドライン〔第３版〕」令和7年 ⁴
    • 災害対策基本法の改正により「個別避難計画」の作成が市町村の努力義務となりましたが、計画の実効性をいかに担保するかが大きな課題です。特に、計画に盛り込まれた支援が、ライフライン途絶という物理的な制約の中で確実に機能するかの検証が不可欠です。
      • （出典）安否確認サービス「災害対策基本法とは？2021・2023年の改正ポイントも解説」 ¹³
      • （出典）世田谷区「世田谷区避難行動要支援者避難支援プラン」令和4年 ²⁶
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 防ぎ得たはずの災害関連死、特に在宅の要配慮者の生命が失われる事態が多発します。

高層マンションにおける「在宅避難」の脆弱性

• 高層マンションは耐震性が高く、発災直後は「在宅避難」が原則とされています。しかし、エレベーター、上下水道、ガス等のライフラインが全面的に停止した場合、高層階は垂直方向に孤立した「陸の孤島」と化します。水の確保、食料の運搬、トイレの使用、ゴミ処理といった生活の根幹が維持できなくなります。
  • 客観的根拠：
    • 中央区の調査では、高層住宅でライフラインが停止した場合、生活上の支障が多岐にわたることが指摘されており、震災後も生活を継続できる「震災時自立型高層住宅」を目指す必要性が提言されています。これは、建物の耐震性だけでは住民の安全な生活は守れないという認識を示すものです。
      • （出典）中央区「高層住宅検討委員会報告書」 ¹⁶
    • 東京都の被害想定では、中央区で上水道の支障率が68.5%に達すると予測されています。高層階への給水は加圧ポンプに依存するため、停電が発生すれば、管路が無事でも断水は避けられず、被害はさらに深刻化します。
      • （出典）中央区立月島第三小学校「引き渡し訓練について」 ²⁷
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 安全なはずの自宅が、非衛生的で生活困難な環境に変貌し、住民の健康悪化や、結果的に避難所へ向かう「二次避難者」の増大を招きます。

情報伝達の確実性とデジタルデバイド

• 災害時、行政が発信する復旧見通しや応急給水場所、支援物資の配給といった生命線に関わる情報が、全ての住民に確実に届くとは限りません。特に、スマートフォン等のデジタル機器の操作に不慣れな高齢者層が情報から取り残される「デジタルデバイド」は深刻な課題です。
  • 客観的根拠：
    • スマートフォンの世帯保有率は93.0%（令和2年）まで上昇しましたが、これはあくまで世帯単位の数字であり、高齢者個人の利用スキルや災害時における情報収集能力には大きなばらつきがあります。
      • （出典）東京都「東京都地域防災計画（震災編）（令和5年修正）の概要」令和5年 ¹⁰
    • 能登半島地震では、地域の情報インフラが特定のケーブルテレビに高く依存していたため、その設備の被災が住民の情報入手を著しく困難にしました。これは、情報伝達手段の多様化と、あらゆる住民がアクセスできる手段の確保が不可欠であることを示しています。
      • （出典）内閣府「令和6年版 防災白書」令和6年 ³
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 支援を必要とする住民に情報が届かず、危険な状況に留まったり、利用できるはずの公的支援を受けられなかったりする事態が広範囲で発生します。

地域社会の課題

復旧活動を阻害する都市の物理的制約

• 能登半島地震では、道路網が脆弱な半島地形が復旧を著しく遅らせました。これは、一見無関係に見える東京都心部にとっても重要な教訓です。高層ビルが林立し、狭い道路が網の目のように広がる特別区では、地震による建物の倒壊や火災、落下物によって無数の道路が閉塞される「都市型・アクセス麻痺」が発生するリスクがあります。これは、能登の「一本道」問題が、都内全域で同時多発的に起こるようなものです。
  • 客観的根拠：
    • 国の被害想定では、首都直下地震により都市部の一般道が広範囲で通行不能となり、復旧に1ヶ月以上を要する区間が多数発生すると予測されています。これは、あらゆる緊急車両や復旧部隊の活動が根本から阻害されることを意味します。
      • （出典）Newton別冊「首都直下地震の被害想定とは？」 ²⁸
    • 緊急輸送道路に指定された道路沿いの建築物の耐震化率は87.4%（令和5年修正計画）まで向上していますが、一歩裏道に入れば、未耐震の建物が多数存在し、道路閉塞のリスクは依然として高いままです。
      • （出典）東京都「東京都地域防災計画（震災編）（令和5年修正）の概要」令和5年 ¹⁰
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 人命救助や初期消火活動が大幅に遅れるとともに、ライフライン復旧の前提となる重機や資材の搬入が不可能となり、全ての復旧活動が連鎖的に停滞します。

サプライチェーンの寸断と経済活動への広範な影響

• ライフラインの停止は、個々の住民生活だけでなく、地域経済全体を麻痺させます。工場の操業停止、商業施設の営業不能、物流の停滞は、首都圏のサプライチェーンを寸断し、その影響は日本経済全体、ひいては世界経済にも波及します。
  • 客観的根拠：
    • 首都直下地震による公共施設の直接的な被害額だけでも約3.5兆円と試算されており、事業活動の停止による間接的な経済損失はそれを遥かに上回ると考えられます。
      • （出典）内閣府中央防災会議「首都直下地震の被害想定と対策について（最終報告）」平成25年 ⁶
    • 東日本大震災では、ライフラインと社会インフラの被害額が合計で約3.5兆円に達し、部品供給の途絶などが全国の生産活動に深刻な影響を与え、サプライチェーンの脆弱性が改めて認識されました。
      • （出典）世界銀行「東日本大震災の教訓」 ⁵
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 企業の倒産や失業が相次ぎ、日本の国際的な経済競争力が長期にわたって低下する可能性があります。

行政の課題

インフラの二重脆弱性（老朽化と耐震化の遅れ）

• 東京都のインフラは、高度経済成長期に整備された設備の「老朽化」と、大規模災害に備えるための「耐震化の遅れ」という二重の課題に直面しています。特に水道インフラにおいては、末端の配水管の耐震化は進んでいる一方で、システムの根幹をなす浄水施設の耐震化が全国最低レベルという、極めていびつな構造（いわば「東京水道パラドックス」）を抱えています。これは、水の出口（蛇口）は頑丈でも、大元（浄水場）が破壊されれば全く意味をなさないという、致命的な弱点です。
  • 客観的根拠：
    • 東京都の浄水施設の耐震化率はわずか13.2%であり、全国で最も低い水準です。能登半島地震では、まさに浄水場の被災が長期断水の最大の原因となっており、東京が同様の脆弱性を抱えていることは極めて深刻な問題です。
      • （出典）nippon.com「水道事業の耐震化4割止まり―厚労省 : 浄水場ワーストは東京都13.2%」令和6年 ²¹
    • 電力インフラにおいても、無電柱化率は東京都23区で8%と極めて低く、地震時の電柱倒壊による道路閉塞や、それに伴う火災リスクが非常に高いまま放置されています。
      • （出典）(https://scenic.ceri.go.jp/pdf_manual/chichuka/chichuka201906_01.pdf) ²³
      • （出典）国土交通省「無電柱化の推進」 ²⁹
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 行政の被害想定を遥かに超える広範囲かつ長期のライフライン停止が発生し、策定済みの復旧計画が初動段階で破綻する恐れがあります。

ライフライン事業者間の連携と情報共有の複雑性

• 電力、ガス、上下水道、通信といった各ライフラインは、それぞれ異なる事業者（官・民）によって垂直的に管理・運営されています。災害時において、これらの事業者間の情報を水平的に共有し、復旧作業の優先順位付けや道路の掘削工事などを一体的に調整することは極めて複雑かつ困難な作業です。
  • 客観的根拠：
    • 能登半島地震の教訓として、ライフライン事業主体が単独で対応することの限界が明確に指摘されており、事業者間の情報伝達・共有の効率化が喫緊の課題として挙げられました。
      • （出典）国土交通省「令和６年能登半島地震における土木学会調査団による被害調査報告（第１報）」令和6年 ³⁰
    • 東京都地域防災計画においても、関係機関と連携した訓練の重要性が強調されています。しかし、各事業者が個別に策定している事業継続計画（BCP）を、災害時にいかに有機的に連携させ、統合的に運用するかという具体的な仕組みの構築は道半ばです。
      • （出典）内閣府「首都直下地震対策専門調査会報告」平成25年 ⁶
      • （出典）東京電力パワーグリッド株式会社「一般送配電事業者間の連携による災害時協力計画」令和6年 ³¹
      • （出典）東京ガス株式会社「首都圏の大規模災害を想定した、東京ガスグループの防災体制」 ³²
      • （出典）東京都水道局「東京都水道局の震災対策について」 ³³
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 復旧作業の非効率や重複（例：同じ道路を各事業者が別々に掘り返す）が発生し、全体の復旧を遅らせるとともに、二次的な住民生活の混乱を助長します。

膨大な応援・受援体制の構築と運用の困難さ

• 首都直下地震が発生すれば、全国から自衛隊、消防、警察、ライフライン事業者、ボランティアなど、膨大な数の応援部隊が東京を目指します。しかし、交通網が麻痺し、通信も途絶し、行政機能そのものが被災している中で、これらの部隊を円滑に受け入れ、活動拠点や宿泊場所を確保し、食料や燃料を補給し、的確な活動指示を出す「受援体制」を構築・運用することは、想像を絶する困難さを伴います。
  • 客観的根拠：
    • 東日本大震災では、現場レベルでの調整機能が不足し、国内外からの多くの支援申し出を効果的に活動に結びつけられないという課題が残りました。
      • （出典）世界銀行「大規模災害から学ぶ：東日本大震災の教訓から得られた知見」 ⁸
    • 能登半島地震でも、応援部隊の活動拠点（宿泊場所等）の不足や、被災地へのアクセスの困難さが、応援能力の発揮を大きく制約しました。首都東京では、この問題が桁違いの規模で発生することが予想されます。
      • （出典）株式会社ファミス「能登半島地震から見えたライフラインの課題」 ¹⁴
      • （出典）国土交通省「令和６年能登半島地震における土木学会調査団による被害調査報告（第１報）」令和6年 ³⁰
  • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
    • 全国から集まった貴重な応援リソースが現場に届かず「宝の持ち腐れ」となり、救えるはずの命が失われ、防げるはずの被害拡大を許す結果となります。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

• 即効性・波及効果
  • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
• 実現可能性
  • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。既存の仕組みを活用できる施策は、新たな体制構築が必要な施策より優先度が高くなります。
• 費用対効果
  • 投入する経営資源（予算・人員・時間等）に対して得られる効果（被害軽減額、復旧迅速化等）が大きい施策を優先します。
• 公平性・持続可能性
  • 特定の地域・層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、一時的な効果ではなく、長期的・継続的に効果が持続する施策を高く評価します。
• 客観的根拠の有無
  • 過去の災害教訓や各種データ、先進事例等によって、その有効性が裏付けられている施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

• ライフラインの早期復旧・応急対策は、「ハード対策（物理的強靭化）」と「ソフト対策（体制・仕組みの強化）」の両輪で、統合的に進める必要があります。能登半島地震の教訓は、ハードの脆弱性がソフトの対応力をいかに無力化するかを明確に示しました。
• このため、最優先で取り組むべきは、支援策①：インフラの致命的な脆弱性の克服です。特に、全国ワーストレベルにある浄水施設の耐震化は、他の全ての対策の前提となるため、最優先課題とします。
• 同時に、ライフライン途絶時に最も生命の危険に晒される人々を守るため、支援策②：災害時要配慮者の生命を守る仕組みの構築も同等の優先度で進めます。
• そして、これらハード・ソフト両面の対策の実効性を飛躍的に高めるための神経網として、支援策③：官民・事業者間の連携DXと受援体制の高度化を推進します。これら3つの施策は相互に密接に関連しており、一体的に推進することで、首都のレジリエンスを最大化します。

各支援策の詳細

支援策①：インフラ強靭化の加速と多重化・分散化

目的

• 首都直下地震によるライフラインの壊滅的な被害を最小限に抑え、迅速な復旧の起点となる強靭なインフラ基盤を構築します。
• 特に、システム全体の機能不全を引き起こす単一障害点（Single Point of Failure）となりうる致命的な脆弱性を計画的に解消します。
  • 客観的根拠：
    • 東日本大震災では、事前の耐震補強が被害を軽減し、復旧労力を最小限にしたことが教訓として挙げられています。国の「国土強靱化基本計画」においても、迅速な復旧復興は4つの基本目標の一つとされています。
      • （出典）世界銀行「東日本大震災の教訓」 ⁵
      • （出典）内閣官房「国土強靱化基本計画」令和5年 ³⁴

主な取組①：水道施設の脆弱性集中対策

• 全国ワーストレベルである東京都の浄水施設の耐震化（現状13.2%）を最優先課題と明確に位置づけ、財源を集中的に投下し、耐震化計画を抜本的に前倒しします。
• 大規模浄水場への過度な依存を低減するため、地域ごとの中小規模な浄水・配水拠点の新設や、既存施設間の連携を強化し、バックアップ機能を多重化します。
  • 客観的根拠：
    • 能登半島地震では、浄水場自体の破損が復旧長期化の主要因となりました。これは、システムの冗長性確保と、根幹施設の強靭化が極めて重要であることを示しています。
      • （出典）中部経済産業局「能登半島地震がものづくり産業に及ぼした影響と今後の復旧・復興に向けた課題・論点」令和6年 ³⁵

主な取組②：無電柱化の抜本的加速

• 災害時の道路閉塞と火災延焼の主要因である電柱をなくすため、「無電柱化推進計画」の目標を大幅に引き上げ、財政支援や事業者へのインセンティブを強化します。
• 特に、緊急輸送道路、避難所周辺道路、木造密集地域での無電柱化を最優先で実施する「選択と集中」のアプローチを徹底します。
  • 客観的根拠：
    • 東京都23区の無電柱化率はわずか8%であり、災害時のリスクが極めて高い状況です。電柱の倒壊は、電力供給の停止だけでなく、全ての緊急・復旧車両の通行を妨げるため、その影響は計り知れません。
      • （出典）(https://scenic.ceri.go.jp/pdf_manual/chichuka/chichuka201906_01.pdf) ²³

主な取組③：自立・分散型エネルギーシステムの導入推進

• 災害時に避難所となる全ての区立学校や主要な公共施設、防災拠点に、太陽光発電と蓄電池を組み合わせた自立・分散型エネルギー設備の導入を原則化します。
• 自治体の初期費用負担を抑えるPPA（電力販売契約）モデルやリース方式を積極的に活用し、導入を加速させます。これにより、平時は環境負荷低減と電気料金削減、有事は防災機能強化を同時に実現します。
  • 客観的根拠：
    • 千葉市や山梨県北杜市などでは、PPAモデルを活用して多数の公共施設へ迅速に導入した実績があり、財政負担を抑えつつレジリエンスを向上させる有効な手法として確立されています。
      • （出典）環境省「令和元年度の台風や大雨による大規模停電をきっかけに」 ³⁶
      • （出典）環境省「第三者所有モデルを活用した地域における再生可能エネルギー導入促進事業 導入事例集」令和5年 ³⁷

主な取組④：地域マイクログリッドの構築支援

• 特定のエリア（例：防災拠点、医療機関、要配慮者施設が集まる地域）が、大規模な電力系統から切り離されても電力を自給自足できる「地域マイクログリッド」の構築を支援します。
• 地域新電力や民間事業者と連携し、モデル事業の創出や補助制度の設立を検討します。
  • 客観的根拠：
    • 宮城県仙台市や沖縄県宮古島市などで、災害時に実際に機能するマイクログリッドの実証・導入事例があり、その有効性が示されています。特に仙台の事例では、東日本大震災時に医療・介護施設への電力・熱供給を継続しました。
      • （出典）経済産業省「地域におけるエネルギーリソースの活用に関する検討会」令和4年 ³⁸
      • （出典）内閣官房「国土強靱化 民間の取組事例集」 ³⁹

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）
  • 首都直下地震発生後1週間以内での主要ライフライン（電力・上下水道）の機能回復率 80%
    • データ取得方法： 東京都地域防災計画の被害想定シミュレーションの更新、および災害発生時の実績値の集計
• KSI（成功要因指標）
  • 都内浄水施設の耐震化率 80%以上
    • データ取得方法： 東京都水道局の施設台帳データおよび事業進捗報告
  • 特別区内の緊急輸送道路における無電柱化率 100%
    • データ取得方法： 東京都建設局および各区の道路管理台帳
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
  • 指定避難所における自立・分散型エネルギー設備の導入率 100%
    • データ取得方法： 各区の施設管理台帳および導入実績報告
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
  • 年間無電柱化実施延長距離（km）
    • データ取得方法： 関係事業者および行政の事業報告の集計
  • PPAモデル等を活用した公共施設への太陽光・蓄電池導入件数
    • データ取得方法： 各区の契約実績の集計

支援策②：要配慮者支援の実効性向上と「在宅避難」支援強化

目的

• ライフラインの寸断時に最も生命の危険に晒される災害時要配慮者、特に在宅医療機器利用者を確実に保護します。
• 「在宅避難」を実質的に可能にするための物理的・制度的支援を強化し、避難所への過度な集中を防ぎます。
  • 客観的根拠：
    • 東日本大震災では死者の3分の2が高齢者であり、災害弱者への配慮が大きな教訓となりました。能登半島地震でも、高齢化が進んだ地域での避難生活の困難さが浮き彫りになっています。
      • （出典）世界銀行「大規模災害から学ぶ：東日本大震災の教訓から得られた知見」 ⁸
      • （出典）内閣府「令和６年能登半島地震に係る災害対策本部資料」令和6年 ⁴⁰

主な取組①：「個別避難計画」とライフライン情報の連携

• 福祉専門職（ケアマネジャー等）、民生委員、地域住民、ライフライン事業者と連携し、実効性のある「個別避難計画」の策定を全対象者で完了させることを目指します。
• 本人の同意を前提に、生命維持に必要な電力・水の情報をデータ化し、災害時に区の対策本部とライフライン事業者が共有する仕組みを構築します。これにより、復旧作業や支援物資配送の優先順位付けに活用します。
  • 客観的根拠：
    • 個別避難計画の作成は市町村の努力義務ですが、その実効性向上が全国的な課題です。計画を「作るだけ」で終わらせず、「使える」ものにするための情報連携が鍵となります。
      • （出典）世田谷区「世田谷区避難行動要支援者避難支援プラン」令和4年 ²⁶

主な取組②：「医療電源ステーション」の整備と運営体制の確立

• 各地域の防災拠点（地域庁舎、地区センター等）に、在宅医療機器のバッテリーを複数同時に充電できる「医療電源ステーション」を整備します。
• 非常用発電機や大型蓄電池を配備し、平時から運営マニュアルの策定、担当職員の指定、対象者への周知を徹底します。
  • 客観的根拠：
    • 板橋区や大田区などで、在宅人工呼吸器使用者向けの電源確保策として、公共施設での充電サービスや発電機貸与の取り組みが既に始まっています。これらの先進事例を全区的に展開・標準化します。
      • （出典）内閣府「在宅医療機器非常用電源の確保に関する地域の取組事例」 ⁴¹
      • （出典）大田区「大田区災害時医療救護活動ガイドライン〔第３版〕」令和7年 ⁴

主な取組③：高層マンション向け「在宅避難」支援パッケージの提供

• 高層マンションの管理組合に対し、防災マニュアルの策定、非常用電源（エレベーター・給水ポンプ用）、マンホールトイレ、備蓄倉庫の設置等にかかる費用の一部を補助する制度を創設します。
• 防災専門家を派遣し、住民の合意形成や具体的な計画策定を支援します。
  • 客観的根拠：
    • 中央区では、高層住宅の防災対策に関する詳細な報告書を作成し、課題を整理しています。これらの提言内容を、具体的な補助制度や支援策に結びつけることで、住民の「共助」を促進します。
      • （出典）中央区「高層住宅検討委員会報告書」 ¹

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）
  • ライフライン寸断に起因する災害関連死者数 ゼロ
    • データ取得方法： 災害発生後の死亡者統計および死因調査結果の分析
• KSI（成功要因指標）
  • 個別避難計画策定率 100%
    • データ取得方法： 各区の福祉主管課による策定状況の管理・集計
  • 高層マンション管理組合における防災計画策定率 90%以上
    • データ取得方法： 各区の建築・防災主管課によるアンケート調査および実態調査
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
  • 医療電源ステーションの認知度（対象者における） 95%以上
    • データ取得方法： 個別避難計画対象者への定期的なアンケート調査
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
  • 医療電源ステーション設置数（各区の拠点数）
    • データ取得方法： 各区の防災計画および施設整備実績報告
  • 高層マンション向け防災支援パッケージの申請・実施件数
    • データ取得方法： 各区の補助金交付実績の集計

支援策③：官民・事業者間連携のDXと受援体制の高度化

目的

• 災害対応にあたる全ての関係機関（都、区、ライフライン事業者、警察、消防等）が、リアルタイムで正確な情報を共有し、迅速かつ効率的な意思決定と復旧活動を行える体制を構築します。
• 全国からの膨大な応援を円滑に受け入れ、その能力を最大限に活用するための「受援力」を抜本的に強化します。

主な取組①：リアルタイム被害・復旧情報共有プラットフォームの構築

• 都、区、ライフライン事業者、道路管理者、警察、消防などが、被害状況、道路の啓開状況、復旧作業の進捗、避難所の開設状況等を地図上でリアルタイムに共有できる統一プラットフォームを構築・導入します。
• ドローンや衛星画像による被害把握、市民からの投稿情報（SNS等）も活用し、情報の精度と即時性を高めます。
  • 客観的根拠：
    • 東日本大震災では、リアルタイム情報の不足が現場の混乱を招く一因となりました。東京ガスが導入しているリアルタイム防災システム「SUPREME」のような先進的な仕組みを、全事業者・全機関が連携するモデルへと発展させます。
      • （出典）世界銀行「大規模災害から学ぶ：東日本大震災の教訓から得られた知見」 ²
      • （出典）東京ガスネットワーク株式会社「東京ガスネットワークの防災対策」令和4年 ³

主な取組②：シナリオ非提示型（ブラインド）合同訓練の定期的実施

• 事前に詳細なシナリオを伝えないブラインド型の合同訓練を、関係機関一体で年1回以上実施します。
• 訓練では、道路閉塞、通信途絶、多数の要配慮者発生といった複合的な事態を付与し、情報共有プラットフォームを活用した情報共有と、それに基づく共同での意思決定プロセスを繰り返し検証・改善します。
  • 客観的根拠：
    • 各事業者は個別に高度な訓練を実施していますが、組織の壁を越えた連携の実効性は、実践的な合同訓練によってのみ高められます。東京都地域防災計画でも連携訓練の重要性が指摘されています。
      • （出典）東京電力パワーグリッド株式会社「一般送配電事業者間の連携による災害時協力計画」令和6年 ⁴
      • （出典）内閣府「首都直下地震対策専門調査会報告」平成25年 ⁵

主な取組③：広域応援受援計画の策定と拠点の事前確保

• 全国からの応援部隊（自治体職員、ライフライン事業者、医療チーム、ボランティア等）の具体的な集結地、宿泊施設、資機材集積所、活動拠点をあらかじめリスト化し、施設管理者との間で災害時の使用に関する協定を締結しておきます。
• 応援部隊が自己完結的に活動できるよう、食料、水、燃料、通信手段などをパッケージで提供できる体制を整備します。
  • 客観的根拠：
    • 能登半島地震では、応援部隊の活動拠点（特に宿泊場所）の確保が大きな課題となり、復旧活動の制約要因となりました。この教訓を活かし、首都圏外縁部も含めた広域での拠点確保を事前に進めます。
      • （出典）(https://www.hrr.mlit.go.jp/tiiki/kokudo/keikaku3/kondan6/hosoku.pdf) ⁶

KGI・KSI・KPI

• KGI（最終目標指標）
  • 災害発生から72時間以内の人命救助・初期消火活動完了率 90%以上
    • データ取得方法： 災害発生時の消防庁・警察庁の活動報告および実績データの分析
• KSI（成功要因指標）
  • 主要関係機関による情報共有プラットフォームへのリアルタイム入力率 100%
    • データ取得方法： システムのアクセスログ分析および合同訓練時の評価
  • 広域応援部隊の受入計画（人数・資機材）に対する事前協定締結率 100%
    • データ取得方法： 広域応援受援計画の進捗管理状況
• KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
  • 情報共有の遅延に起因する復旧作業の遅れ発生件数 ゼロ
    • データ取得方法： 合同訓練後のレビューおよび災害発生時の活動記録分析
• KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
  • 官民合同訓練の実施回数（年1回以上）
    • データ取得方法： 訓練実施記録の集計
  • 広域応援協定の締結自治体・機関数
    • データ取得方法： 各区の防災主管課による協定締結状況の管理

先進事例

東京都特別区の先進事例

大田区「在宅医療機器利用者のための電源確保支援」

• 大田区は、災害時個別支援計画の一環として、停電時に在宅で人工呼吸器などを使用する患者の生命を守るための具体的なガイドラインを策定しています。停電長期化を想定し、各地域庁舎の非常用発電機を活用してバッテリーを充電できる体制を整えるなど、要配慮者の「生命の維持」という最もクリティカルな課題に直接対応しており、他の自治体がモデルとすべき先進的な取り組みです。
  • 客観的根拠：
    • 区は、事前に作成した災害時個別支援計画に基づき、訪問看護ステーション等と連携して安否確認を行うとともに、医療機器の電源状態を確認する手順を定めています。
      • （出典）大田区「大田区災害時医療救護活動ガイドライン〔第３版〕」令和7年 ⁷

中央区「高層住宅の防災対策に関する調査・検討」

• 中央区は、区内で急速に増加する高層住宅の防災対策に特化した「高層住宅検討委員会報告書」をいち早く取りまとめています。ライフライン停止後の生活課題（水、トイレ、エレベーター等）を詳細に分析し、「震災時自立型高層住宅」という明確な目標を掲げ、ソフト・ハード両面からの対策を提言しています。これは、都市部特有の居住形態がもたらす脆弱性に正面から向き合った先進的な取り組みと言えます。
  • 客観的根拠：
    • 報告書では、ライフライン等の被害想定や復旧見通しを具体的に示し、それに基づき予想される課題を整理することで、実効性のある対策の必要性を明らかにしています。
      • （出典）中央区「高層住宅検討委員会報告書」 ¹

世田谷区「個別避難計画と地域連携の推進」

• 世田谷区は、災害対策基本法に基づく「避難行動要支援者避難支援プラン」を策定し、個別避難計画の作成を着実に進めています。特に、計画の実効性を担保するため、町会・自治会との協定締結を推進し、地域コミュニティとの連携を重視している点が特徴です。これにより、「公助」と「共助」をつなぎ、顔の見える関係に基づいた支援体制の構築を目指しています。
  • 客観的根拠：
    • プランでは、区単独での計画作成の困難さを認識し、福祉専門職との連携の必要性を明記するなど、現実的な課題を踏まえた体制構築を進めています。
      • （出典）世田谷区「世田谷区避難行動要支援者避難支援プラン」令和4年 ⁸

全国自治体の先進事例

東松島市（宮城県）「災害に強い自立・分散型エネルギーの導入」

• 東日本大震災で甚大な被害を受けた東松島市は、復興の過程で防災・減災をまちづくりの中心に据え、公共施設等への自立・分散型エネルギー設備の導入を積極的に進めました。これは、大規模災害の教訓を、地域のレジリエンスを抜本的に向上させる「創造的復興」へと昇華させたモデルケースです。災害時に確実に機能するエネルギーインフラを平時から活用し、脱炭素化にも貢献しています。
  • 客観的根拠：
    • 地域新電力を設立し、PPAモデルなどを活用することで、市の財政負担を抑えながら避難所となる施設への太陽光発電・蓄電池の導入を推進しました。
      • （出典）環境省「第三者所有モデルを活用した地域における再生可能エネルギー導入促進事業 導入事例集」令和5年 ⁹

仙台市（宮城県）「地域マイクログリッドによる防災拠点機能の強化」

• 仙台市では、東北福祉大学のキャンパス内に構築された「仙台マイクログリッド」が、東日本大震災の際に実際にその真価を発揮しました。商用電力系統が広域で停電する中、キャンパス内のガスエンジン発電や太陽光発電、蓄電池を駆使して、併設されている医療施設や介護施設へ電力と熱を供給し続けました。これは、平時から運用されているマイクログリッドが、有事にいかに有効であるかを実証した貴重な事例です。
  • 客観的根拠：
    • 震災直後の停電時、専門スタッフによる手動立ち上げによりガスエンジン発電装置を再稼働させ、医療・介護という最も重要な機能の継続を支えました。
      • （出典）内閣官房「国土強靱化 民間の取組事例集」 ¹⁰

参考資料［エビデンス検索用］

• 内閣府
  • 「令和7年版 防災白書」令和7年 ¹¹
  • 「令和6年版 防災白書」令和6年 ¹²
  • 「首都直下地震等による東京の被害想定」報告書 平成25年 ¹³
  • 「首都直下地震対策専門調査会報告」平成25年 ⁵
  • 「首都直下地震の被害想定と対策について（最終報告）」平成25年 ¹⁴
  • 「首都直下地震緊急対策推進基本計画」平成26年 ¹³
  • 「防災情報のページ 既往災害に見る震災復興の課題」 ¹⁵
  • 「在宅医療機器非常用電源の確保に関する地域の取組事例」 ¹⁶
• 内閣官房
  • 「国土強靱化基本計画」令和5年 ¹⁷
  • 「国土強靱化 民間の取組事例集」 ¹⁰
• 経済産業省
  • 「2023年度 ガス事業における保安の取組状況」令和6年 ¹⁸
  • 「地域におけるエネルギーリソースの活用に関する検討会」令和4年 ¹⁹
• 国土交通省
  • 「令和６年能登半島地震を踏まえた上下水道の強靱化について」令和6年 ⁶
  • 「無電柱化の推進」 ²⁰
  • （北陸地方整備局）(https://www.hrr.mlit.go.jp/tiiki/kokudo/keikaku3/kondan6/hosoku.pdf) ⁶
  • （寒地土木研究所）(https://scenic.ceri.go.jp/pdf_manual/chichuka/chichuka201906_01.pdf) ²¹
• 厚生労働省
  • 「令和４年度末の水道事業における耐震化の状況」令和5年 ²²
• 東京都
  • 「東京都地域防災計画（震災編）（令和5年修正）」令和5年 ²³
  • 「東京都地域防災計画（震災編）（令和5年修正）の概要」令和5年 ²³
• 東京都水道局
  • 「東京都水道局における首都直下地震に向けた取組について」 ²⁴
  • 「東京都水道局の震災対策について」 ²⁵
• 特別区
  • （大田区）「大田区災害時医療救護活動ガイドライン〔第３版〕」令和7年 ⁷
  • （中央区）「高層住宅検討委員会報告書」 ¹
  • （中央区）「高層住宅の防災対策」 ²⁶
  • （世田谷区）「世田谷区避難行動要支援者避難支援プラン」令和4年 ⁸
• ライフライン事業者
  • （東京電力パワーグリッド株式会社）「一般送配電事業者間の連携による災害時協力計画」令和6年 ⁴
  • （東京ガスネットワーク株式会社）「東京ガスネットワークの防災対策」令和4年 ³
  • （東京ガス株式会社）「首都圏の大規模災害を想定した、東京ガスグループの防災体制」 ²⁷
• 研究機関・その他
  • （世界銀行）「東日本大震災の教訓」 ²⁸
  • （世界銀行）「大規模災害から学ぶ：東日本大震災の教訓から得られた知見」 ²
  • （土木学会）「令和6年(2024年)能登半島地震におけるライフライン復旧概況」令和6年 ²⁹
  • （土木学会）「令和６年能登半島地震における土木学会調査団による被害調査報告（第１報）」令和6年 ³⁰
  • （東洋大学工業技術研究所）「東日本大震災における都市ライフラインの支障と今後の課題」 ³¹
  • （NPO法人電線のない街づくり支援ネットワーク）「東京都の無電柱化はどこまで進んだか」令和6年 ³²
  • （安否確認サービス）「災害対策基本法とは？2021・2023年の改正ポイントも解説」 ³³
  • （株式会社ファミス）「能登半島地震から見えたライフラインの課題」 ³⁴
  • （Newton別冊）「首都直下地震の被害想定とは？」 ³⁵
  • （nippon.com）「水道事業の耐震化4割止まり―厚労省 : 浄水場ワーストは東京都13.2%」令和6年 ³⁶
  • （株式会社タウンニュース社）「水道管路の耐震化 横浜市 59％」令和6年 ³⁷
  • （中央区立月島第三小学校）「引き渡し訓練について」 ³⁸

まとめ

　東京都特別区におけるライフラインの早期復旧は、首都直下地震という未曾有の国難に備える上で最重要の政策課題です。能登半島地震の教訓は、アクセス困難な状況下での復旧の長期化と、要配慮者支援の深刻な課題を浮き彫りにしました。本報告書で提言した、インフラの脆弱性克服（ハード）、要配慮者支援と連携体制の強化（ソフト）を両輪で進める統合的アプローチが不可欠です。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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