【総務省】首都直下地震における応急対策職員派遣制度アクションプラン: 全国動員体制の制度化

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要

　総務省自治行政局は令和8年（2026年）3月30日、首都直下地震が発生した場合の応急対策職員派遣の対応・運用を定めた「首都直下地震における応急対策職員派遣制度アクションプラン」を策定し、令和8年4月1日から施行することを発表しました。本アクションプランは「応急対策職員派遣制度に関する要綱」の特例として位置づけられるものです。

　本計画の中核は、首都直下地震が発生した際に「受援都県」として設定された埼玉・千葉・東京・神奈川の4都県に対し、それ以外の37道府県および15指定都市（即時応援道府県等）から発災後速やかに応援職員を派遣する体制を、平時から制度的に整備するものです。適用基準は「東京23区の区域において震度6強以上が観測された場合」とされており、特別区が最も直接的な対象地域として位置づけられています。

　令和7年（2025年）12月19日に中央防災会議防災対策実行会議「首都直下地震対策検討ワーキンググループ」が公表した最新の被害想定では、都心南部直下地震（モーメントマグニチュード7.3）において死者約1万8,000人・全壊・焼失棟数約40万2,000棟・経済被害約82.6兆円という甚大な被害が見込まれており、その中で東京都だけで約200万人の避難者と176,000棟の全壊・焼失被害が想定されています。こうした「国難級」の災害に備え、全国一体となった職員派遣の仕組みを事前に整備することは、特別区にとっても実質的な受援戦略の構築を迫る喫緊の政策課題です。

今回の措置の意義

「想定外」を排除する事前計画の制度化

　過去の大規模災害において繰り返し指摘されてきた課題の一つは、応援職員の受入れ体制が整わないまま大量の職員が現地に集中し、受援側の対応能力を超えてしまう「支援の混乱」です。平成23年（2011年）東日本大震災や令和6年（2024年）能登半島地震においても、応援の調整が場当たり的になりがちな局面が見られました。本アクションプランは、あらかじめ「どの府県がどの都県を支援するか」という組み合わせ（応援編成計画）を確定し、発災後の混乱を最小化することを根本目的としています。

　即時応援道府県等と受援都県との対応関係は明確に規定されており、東京都に対しては富山県・岐阜県・滋賀県・大阪府・奈良県・愛媛県・高知県・熊本県・鹿児島県・大阪市・堺市・熊本市が担当するとされています。この事前の「対口支援」の枠組みは、平時からの情報共有・訓練・現地視察を可能にし、発災後の応援の質と速度を大幅に高める効果が期待されます。

首都圏特有の複合課題への先手対応

　首都直下地震は、地方での大規模災害と本質的に異なる複合的課題を抱えています。昼夜間人口差に起因する帰宅困難者の大量発生、多言語対応が求められる外国人居住者への対応、超高層住宅居住者の避難困難問題、そして木造密集地域（木密地域）での大規模火災リスクなど、首都圏特有の条件が応急対応を著しく複雑にします。本アクションプランはこれらの課題を「首都圏特有の課題」として明示し、平時からの対応方針の検討を受援都県と即時応援道府県等に求めています。特別区においては、これらの課題が集中的に顕在化する地域として、受援体制の構築が特に重要な意味を持ちます。

歴史的経緯と制度の変遷

応急対策職員派遣制度の成立と首都直下対応の特例化

　地方公共団体間の応援職員派遣の法的枠組みは、災害対策基本法第67条に基づく「応急対策職員派遣制度」として整備されています。東日本大震災以降、広域的な職員派遣の制度化が進み、平成27年（2015年）には全国の都道府県・政令市が連携した「応急対策職員派遣制度に関する要綱」が策定されました。以来、大規模災害時には同要綱を根拠とした応援派遣が繰り返されてきましたが、首都直下地震は想定される被害規模・対象人口・地理的条件が他の大規模災害と著しく異なるため、特例的なアクションプランの策定が求められていました。

　令和7年12月には、中央防災会議の首都直下地震対策検討ワーキンググループが令和5年（2023年）以来約2年間の検討を経て、最新の科学的知見に基づく新たな被害想定を公表しました。前回（平成25年〔2013年〕）の被害想定から12年ぶりの大幅更新となったこの報告は、能登半島地震・熊本地震の教訓や都市構造の変化を反映したものであり、本アクションプランの基礎資料として機能しています。

被害想定の更新がもたらす政策的インパクト

　令和7年12月の新被害想定において注目すべき変化は、前回（平成25年）想定と比較した際の被害構造の質的転換です。前回想定では最悪ケースで死者数約2万3,000人・全壊棟数約61万棟とされていましたが、今回の想定ではより詳細な地震モデルのもとで死者約1万8,000人・全壊・焼失約40万2,000棟という数値が示されました。最悪で死者は1万8,000人、全壊や焼失する建物は40万棟、経済被害はおよそ83兆円に及ぶと想定されています。

　重要なのは数字の増減ではなく、被害の構造です。建物倒壊等による死者約5,300人、火災による死者約1万2,000人であり、死者総数のうち火災が約3分の2を占めるという分析は、木密地域対策や感震ブレーカー普及が優先政策課題であることを改めて示しています。また、経済被害は資産等の被害が45.1兆円、生産・サービス低下による全国的な影響が37.5兆円で合計82.6兆円に達するとされており、その影響は首都圏にとどまらず全国経済に及ぶことが示されています。

現状データ: 被害想定の規模と応援体制の全容

受援都県における避難者・建物被害の規模

　本アクションプランが適用対象とする都心南部直下地震（モーメントマグニチュード7.3、冬・夕方・風速8m/s）における都県別の被害想定（令和7年12月公表）は以下のとおりです。避難者数は東京都2,000,000人・神奈川県1,300,000人・千葉県710,000人・埼玉県700,000人を合わせた4都県だけで約4,710,000人に達し、全体の避難者数4,763,200人のほとんどが首都圏4都県に集中する構造となっています。全壊・焼失棟数においても、東京都176,000棟・神奈川県113,000棟・埼玉県72,000棟・千葉県38,000棟という規模であり、このような被害下での行政機能維持がいかに困難であるかを示しています。

応援編成計画の全体像

　本アクションプランに基づく応援編成計画では、全国43道府県と15指定都市が「即時応援道府県等」または「被害確認後応援県」に区分されます。首都直下地震緊急対策区域（首都直下地震対策特別措置法第3条第1項に基づく指定）を含まない37道県・15指定都市は、被害確認を待たずに発災直後から応援職員を派遣する「即時応援道府県等」に位置づけられます。一方、群馬・栃木・茨城・山梨・長野・静岡の6県は首都直下地震緊急対策区域を含むため、自県の被害状況を確認した後に応援の可否を決定する「被害確認後応援県」とされています。なお、令和6年能登半島地震の復旧・復興途上にある石川県は、現時点での応援編成計画から除外されています。

支援対象業務の3本柱

　本アクションプランが想定する支援対象業務は、主に3つです。第一は「災害マネジメント支援」であり、被災市区町村の災害対策本部の機能を専門的知識を持つ応援職員が補完するものです。第二は「避難所運営業務支援」であり、大量の避難者を抱える特別区において特に重要な業務となります。第三は「住家認定調査・罹災証明書交付業務支援」であり、膨大な建物被害が見込まれる中で、住家の被害判定と罹災証明書の迅速な交付を確保するための支援です。これら以外の業務についても、業務の緊急性に応じて支援に努めることが定められています。

政策立案の示唆

行政がこの取組を行う理由と行政側の意図

「自助・共助・公助」の限界を補完する制度的相互扶助

　首都直下地震の規模は、受援都県の行政機能だけで対応可能な水準をはるかに超えています。東京都内だけで200万人の避難者が見込まれる中、区の職員もその多くが被災者となり、庁舎や資機材が損壊する可能性があります。このような状況下で、被災していない地域の行政職員が組織的に応援に入ることは、公助の機能を維持するための最後の防衛線です。本アクションプランは、この相互扶助の仕組みを「事後の調整」ではなく「事前の計画」として制度化することで、発災直後の最も混乱した局面における応援の確実性と迅速性を担保しようとするものです。

GADM（災害マネジメント総括支援員）という専門職能の制度的定位

　本アクションプランが導入する重要な概念の一つが、GADM（Government Administration Manager: 災害マネジメント総括支援員）です。GADMは、被災市区町村の長への助言、幹部職員との調整、応援職員のニーズ把握、被災都道府県・関係機関・総務省との連携を担う専門性の高い支援者として、総務省が管理する名簿に登録された地方公共団体職員が派遣されます。GADMの役割は、応援職員の「量」を確保するだけでなく、被災自治体の意思決定を支える「質」の高い管理支援を行う点にあります。地域GADMとして受援都県内においてこれに準ずる役割を担う者の育成・登録促進も、平時の重要課題として位置づけられています。

「対口支援」によるマッチングの効率化

　応援する府県と受援する都県を1対1で対応させる「対口支援」方式は、平成7年（1995年）阪神・淡路大震災以降の教訓として定着した手法です。事前に担当関係が決まっていることで、平時からの現地視察・情報交換・共同訓練が実施しやすくなり、発災後の現地調整に要する時間が大幅に短縮されます。本アクションプランにおける応援編成計画はこの対口支援の枠組みを首都直下地震に特化して整備したものであり、発災後速やかに総括支援チームおよび対口支援チームが被災市区町村に派遣される体制を実現します。

期待される効果

発災後24〜72時間の初動対応能力の向上

　大規模災害における応急対応の成否は、発災後最初の72時間（いわゆる「72時間の壁」）の活動に大きく左右されます。本アクションプランは、アクションプラン適用後速やかに先遣隊（GADMを含む）を受援都県の災害対策本部に派遣し、被害状況と応援ニーズを把握した上で、2〜3日目には活動本部の設置・応援班の編制・派遣を行うという時間軸を明示しています。この段階的なタイムラインの制度化は、発災直後に誰が何をすべきかという役割の明確化につながります。

受援都県の調整負担の軽減

　大規模災害時に受援側が直面する最大の課題の一つは、多数の応援団体からの問い合わせへの対応と、受入れ調整に要する行政コストの急増です。本アクションプランは「現地調整会議」を設置し、一元的な窓口機能を担わせることで、被災市区町村が個別の調整作業に費やす負担を軽減する設計となっています。受援都県に設置される「応援職員派遣調整チーム」がこの調整機能を担い、被災市区町村への応援班の派遣先決定を組織的に行います。

能登半島地震の教訓の反映

　令和6年（2024年）の能登半島地震では、道路寸断により応援車両の進出が困難となったこと、宿泊拠点の確保が遅れたこと、そして大量の応援職員が受援側の調整能力を超えて押し寄せたことが課題として指摘されました。本アクションプランはこれらの教訓を踏まえ、進出経路の事前整理・緊急通行車両標章の発災前取得・宿泊拠点等のリスト化・後方支援班の編制といった具体的な対応策を組み込んでいます。

課題と次のステップ

「被害確認後応援県」の対応の不確実性

　首都直下地震緊急対策区域を含む6県（群馬・栃木・茨城・山梨・長野・静岡）は、自県の被害確認後に初めて応援の可否を判断します。これは現実的な制度設計ではありますが、6県が甚大な被害を受けた場合に即時応援道府県等の人員だけでは不足する事態も想定されます。応援職員確保調整本部（構成員：総務省・全国知事会・全国市長会・全国町村会・指定都市市長会）が追加の応援調整を担う設計となっていますが、その意思決定プロセスをいかに迅速化するかが実務的な課題です。

首都圏特有の課題への対応方針の具体化

　本アクションプランは、昼夜間人口差・帰宅困難者対応・外国人対応・高層住宅居住者対応・液状化対応・木密地域火災対応といった首都圏特有の課題への対応方針の検討を「平時の取組」として位置づけていますが、具体的な対応内容は今後の検討に委ねられています。これらの課題は特別区の現場で直接顕在化するものであり、区側から東京都および総務省・応援団体に対して具体的な対応ニーズを提示していくことが重要な役割となります。

応援職員の活動拠点・宿泊拠点の確保

　首都直下地震においては、被災地が広域にわたるため、応援職員が被災地近傍に宿泊・活動できる拠点の確保が容易ではありません。公共施設・ホテル・民宿・キャンピングカー停車場所等のリスト化と即時応援道府県等への事前共有が受援都県の役割として定められていますが、特別区内での実際の調達可能性の把握は各区の固有の課題として残ります。

特別区への示唆

地域GADMの育成と登録促進

　本アクションプランでは、受援都県内においてGADMおよび災害マネジメント支援員に準ずる役割を担う「地域GADM等」の育成・登録促進が明示的に要求されています。特別区においては、大規模災害時に自区の災害対策本部を機能させるとともに、他区・東京都・応援職員との調整を担える人材を計画的に育成することが平時からの優先課題となります。区の危機管理部門・総務部門が主導して、GADM的な能力を持つ職員を複数確保する人材育成計画の策定が求められます。

受援計画の見直しとアクションプランへの整合

　本アクションプランを踏まえた受援計画の見直し・改善は、受援都県の役割として明示されていますが、実際の受援現場は特別区です。各区が独自に策定する地域防災計画・業務継続計画（BCP）を本アクションプランと整合させ、応援職員をいつ・どこで・どのように受け入れ・何を担当させるかを事前に具体化しておくことが、発災時の混乱を最小化するための根本的な対策となります。

個別の災害時相互応援協定との整理

　特別区はそれぞれ近隣自治体や全国の自治体との間で個別の災害時相互応援協定を締結している場合があります。本アクションプランは、このような個別協定に基づく応援が発災後も多数行われることを前提としており、その結果として受援都県内の1つの自治体に複数の応援が重複するリスクを指摘しています。各区は自区が締結している個別協定の内容を整理し、本アクションプランに基づく対口支援の枠組みとの役割分担を発災前に明確にしておく必要があります。

住家認定調査・罹災証明書業務の事前準備

　本アクションプランが主要支援業務に位置づける住家認定調査・罹災証明書交付業務は、被災後の生活再建の出発点として住民にとって最も切迫したニーズの一つです。想定される建物被害が区によっては数万棟規模に及ぶ可能性があることを踏まえると、罹災証明書発行システムの整備、調査員の訓練、応援職員への引継ぎマニュアルの事前作成が不可欠です。これらの準備が整っている区ほど、応援職員を効果的に活用できます。

帰宅困難者・外国人対応の受援ニーズの明確化

　特別区内では昼間に大量の通勤・通学者が流入しており、発災時には区の常住人口を上回る帰宅困難者への対応が求められます。また、外国人居住者・訪問者への多言語対応は特別区が直面する固有の課題です。こうした特別区特有の状況を応援道府県等に対して平時から正確に伝え、対応能力を持つ人材の優先的な派遣を要請するための情報整理と発信が重要です。

まとめ

　本アクションプランは、令和7年12月の最新被害想定公表と連動するかたちで令和8年4月から施行される、首都直下地震対応の制度的基盤として極めて重要な意義を持ちます。死者約1万8,000人・全壊・焼失約40万棟・経済被害約82.6兆円という「国難級」の災害に際して、受援都県4都県に対し全国37道府県・15指定都市から職員を体系的に送り込む仕組みを事前に確定させたことは、応急対応の迅速性と確実性を飛躍的に高める政策的前進といえます。

　特別区の行政職員にとって最も重要な含意は、この制度が「紙の上の計画」にとどまらないよう、平時からの具体的な準備行動が求められるという点です。地域GADMの育成、受援計画の見直し、個別協定との整合、罹災証明書業務の事前準備、そして首都圏特有の課題に関するニーズの発信——いずれも区レベルで主体的に取り組まなければ実効性は生まれません。能登半島地震の教訓が示すように、平時の準備水準がそのまま発災後の住民サービスの質を規定します。首都直下地震を「想定内」の事象として組織的に準備し続けることが、特別区職員に課された最も根本的な使命の一つです。

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