16 福祉

重層的支援体制の構築

masashi0025
目次
  1. はじめに
  2. 重層的支援体制を取り巻く現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（重層的支援体制を取り巻く環境）

  • 自治体が重層的支援体制の構築を行う意義は「制度の狭間に置かれた住民を誰一人取り残さないセーフティネットの構築」と「地域共生社会の実現による持続可能な地域運営」にあります。
  • 重層的支援体制整備事業とは、令和3年4月1日に施行された改正社会福祉法に基づき、市町村が主体となって構築する、分野横断的な包括的支援体制のことです。
  • これは、従来の高齢・障害・子ども・生活困窮といった属性別の縦割り型支援体制では対応が困難になった、地域住民の複雑化・複合化した支援ニーズに応えるために創設されました。
  • 背景には、少子高齢化の進行、核家族化や単身世帯の増加による血縁・地縁といった共同体機能の脆弱化があります。これにより、「8050問題」や介護と育児の「ダブルケア」、子どもがケアを担う「ヤングケアラー」、社会的孤立といった、複数の領域にまたがる複合的な課題が顕在化しています。
  • この事業は、属性を問わない「相談支援」、社会とのつながりをつくる「参加支援」、そして住民同士の支え合いを育む「地域づくりに向けた支援」という3つの支援を一体的に提供することを基本としています。
  • さらに、支援が届いていない人に能動的に関わる「アウトリーチ」と、関係機関が連携して支援にあたる「多機関協働」の機能を強化することで、制度の狭間に置かれた人々を確実に支え、誰一人取り残さない地域共生社会の実現を目指すものです。

意義

住民にとっての意義

相談しやすいワンストップ体制の実現
制度の狭間に対応する支援

地域社会にとっての意義

包括的なセーフティネットの構築
  • 行政や専門機関だけでなく、地域住民、NPO、企業など多様な主体が連携・協働することで、地域全体で課題を抱える人を見守り、支える多層的なセーフティネットが構築されます。
  • これまでの「支える側」「支えられる側」という固定的な関係性を超え、誰もが役割を持ち、時に支え、時に支えられる「地域共生社会」の実現につながります。
  • 客観的根拠：
地域の持続可能性の向上

行政にとっての意義

縦割り行政の弊害打破と連携強化
支援の効率化と効果の最大化

（参考）歴史・経過

2000年代～2010年代：課題の顕在化
  • 高齢者、障害者といった属性ごとの従来の社会福祉制度では対応しきれない、社会的孤立、ひきこもり、8050問題など、複雑で複合的な課題が社会問題として顕在化し始めました。
2020年（令和2年）6月：法的基盤の整備
2021年（令和3年）4月：事業開始
2022年（令和4年）以降：事業の全国的な拡大
2024年度（令和6年度）：予算の大幅増額

重層的支援体制を取り巻く現状データ

人口構造の変化と課題の深刻化（全国・東京都）

高齢化の進行と単身世帯の増加
社会的孤立の深刻化（孤独死）
障害者の高齢化と親なき後問題
  • 「令和7年版 障害者白書」では、障害のある人の高齢化・重度化や、親亡き後の生活支援体制の整備が喫緊の課題として挙げられています。障害のある人が地域でその人らしく暮らし続けるためには、分野横断的な支援体制が不可欠です。
こども・若者をめぐる複合的な課題
  • 「令和7年版 こども白書」によると、子どもの貧困率は全体で11.5%ですが、ひとり親世帯では44.5%と依然として高い水準です。
  • 児童相談所での児童虐待相談対応件数は令和5年度に225,509件、小中学校の不登校児童生徒数は令和5年度に346,482人と、いずれも過去最多を更新し続けており、家庭環境の複雑化がうかがえます。
  • また、本来大人が担うべきケアを子どもが行う「ヤングケアラー」の存在も明らかになっており、高校2年生では2.3%が自身をヤングケアラーであると認識しています。これらの子どもたちは、学業や自身の生活に深刻な影響を受けています。

複雑化・複合化する相談内容（東京都特別区）

8050問題・ひきこもり
ヤングケアラー
生活困窮

重層的支援体制の実施状況（東京都特別区）

実施自治体の拡大と連携実績
人材配置と業務負担の課題
  • 特別区における支援担当者の配置は人口10万人あたり14.3人と全国平均をやや下回る一方、支援員一人あたりの年間相談対応件数は43.7件と、全国平均（32.9件）を大幅に上回っています。
  • これは、都市部における支援ニーズの高さと、それに対応する人材の不足、そして現場職員の過重な業務負担を如実に示しています。

課題

住民の課題

複雑化・複合化した課題と「制度の狭間」
  • 一つの世帯に、高齢の親の認知症、子どものひきこもり、経済的困窮といった複数の問題が同時に発生しているケースが増加しています。このような世帯は、どの窓口に相談すればよいかわからず、複数の部署を回るうちに疲弊し、支援から脱落してしまう「制度の狭間」に陥りがちです。
社会的孤立と支援へのアクセスの困難
  • 高齢や障害、精神的な不調、ひきこもりなど、様々な理由で社会的に孤立している住民は、支援に関する情報を得たり、自ら助けを求めたりすることが極めて困難です。行政が相談を「待つ」姿勢では、最も支援を必要とする層にアプローチできません。

地域社会の課題

地域コミュニティの希薄化と担い手不足
  • 東京都特別区のような都市部では、住民の流動性が高く、近隣関係が希薄になりがちです。かつて地域社会が担っていたインフォーマルな見守りや支え合いの機能が低下し、課題の早期発見が難しくなっています。
    • 客観的根拠：
      • 東京都の調査では、「近所づきあいがほとんどない」と回答した世帯は37.2%に達し、特に単身世帯では58.4%と半数を超えています。
      • 町会・自治会への加入率も低下傾向にあり、地域活動の担い手不足が深刻な課題となっています。
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 災害時の共助機能が著しく低下し、日常的な防犯・防災力も弱体化します。
多様な支援主体間の連携不足
  • 地域にはNPOやボランティア団体、社会福祉法人、民間企業など、多様な支援主体が存在しますが、それぞれの活動が有機的に連携できていないのが現状です。情報共有や役割分担が不十分なため、支援の重複や空白が生まれています。
    • 客観的根拠：
      • 支援機関の職員を対象とした調査では、「支援のスピード感が機関や支援者によって異なる」「支援機関同士の顔の見える関係性づくりの機会があれば参加したい」といった声が多く聞かれ、連携の難しさが浮き彫りになっています。
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 地域の社会資源が有効活用されず、住民の多様なニーズに応えきれない非効率な支援体制が継続します。

行政の課題

深刻な専門人材の不足と育成の遅れ
根強い縦割り組織の壁
  • 法律で包括的な支援体制がうたわれても、長年の慣行に基づく所管意識や縦割りの予算・評価制度が、実質的な連携を阻害しています。部署間の情報共有が円滑でなく、共同での事業計画立案も進みにくいのが実情です。
事業の継続性・財源確保の課題
  • 本事業は、既存の複数事業の補助金を一体化した交付金で運営されていますが、任意事業であるため、自治体の財政状況によっては事業の縮小や中止のリスクが常に伴います。安定した財源を確保し、持続可能な体制を構築することが大きな課題です。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 一度構築した支援体制が維持できなくなり、住民の信頼を損なうとともに、再び支援の空白が生まれる恐れがあります。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果：
    • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
  • 実現可能性：
    • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。既存の仕組みを活用できる施策は優先度が高くなります。
  • 費用対効果：
    • 投入する経営資源（予算・人員等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。将来的な財政負担の軽減効果も考慮します。
  • 公平性・持続可能性：
    • 特定の層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、長期的・継続的に効果が持続する施策を高く評価します。
  • 客観的根拠の有無：
    • 政府資料や先行事例等で効果が実証されている施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 重層的支援体制の構築は、①中核機能（人材と連携基盤）、②能動的アプローチ（アウトリーチと参加支援）、③地域基盤（住民主体の地域づくり） の3つの要素を一体的に強化することで初めて実現します。特に、全ての土台となる人材不足が最も深刻な課題であるため、中核機能の強化を最優先とします。
  • 優先度【高】：支援策① 包括的相談支援体制の中核機能強化
    • 全ての支援の質と実効性を左右する「人材」と「連携基盤」を最優先で整備します。これがなければ他の施策は機能しません。
  • 優先度【中】：支援策② 「アウトリーチ」と「参加支援」の一体的推進
    • 中核機能が整い次第、次に都市部の孤立問題に直接アプローチする「能動的支援」を展開します。
  • 優先度【中長期】：支援策③ 住民主体の「地域づくり」の促進
    • 中長期的な視点で、行政主導から住民主体の持続可能な支え合いの仕組みへと移行させていくための施策です。

各支援策の詳細

支援策①：包括的相談支援体制の中核機能強化

目的
  • 複雑化・複合化した課題に的確に対応できる専門人材を確保・育成し、支援の質を向上させます。
  • 関係機関が円滑に情報共有と役割分担を行える「多機関協働プラットフォーム」を構築・運営します。
  • 客観的根拠：
主な取組①：分野横断型の人材育成・確保戦略の策定
  • 研修の義務化と体系化： 高齢・障害・子ども・困窮の各分野の相談員に対し、他分野の制度や事例、連携手法を学ぶ分野横断研修の受講を義務付けます。
  • 専門コーディネーターの計画的配置： 区の人口や相談実績に基づき、多機関協働を担う専門コーディネーターの必要数を算出し、計画的な採用・配置目標を設定します。
  • 多様な人材の登用： 社会福祉士等の専門職に加え、民間企業でのマネジメント経験者やNPOでの実務経験者など、多様な視点を持つ人材を「地域福祉コーディネーター」として積極的に採用します。
  • 客観的根拠：
主な取組②：多機関協働プラットフォームのデジタル化
  • セキュアな情報共有システムの導入： 守秘義務契約を締結した支援機関間で、個別のケース記録や支援状況をリアルタイムで共有できるICTプラットフォーム（例：kintone等のクラウドサービスを活用）を導入します。
  • 重層的支援会議の運営効率化： 会議の招集、資料共有、議事録作成・共有をプラットフォーム上で行い、コーディネーターの事務負担を軽減します。オンライン参加を標準とし、多忙な医師や弁護士等の参加を促進します。
  • 客観的根拠：
    • 支援関係者からは「支援のスピード感が機関によって異なる」との声があり、リアルタイムの情報共有が連携の質を向上させることが期待されます。
    • （出典）吹田市「重層的支援体制整備事業」 9
主な取組③：地域ケア会議等との一体的運営
  • 介護保険制度に基づく「地域ケア会議」や障害者総合支援法に基づく「自立支援協議会」など、既存の法定の連携会議体と「重層的支援会議」を連携させ、一体的に運営します。
  • 例えば、高齢者の事例であっても、同居するひきこもりの子の課題が関係する場合は、両方の会議のメンバーが合同でケース検討を行うなど、柔軟な運営を図ります。
  • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）：
    • 複雑困難ケースの解決率（支援終結時に本人・家族が「課題が解決した」と評価した割合）を現状から50%向上させる。
    • データ取得方法： ケース管理システムにおける終結時評価記録、支援対象者へのアンケート調査
  • KSI（成功要因指標）：
    • 多機関協働コーディネーターの配置計画達成率 100%
    • データ取得方法： 人事課の配置データ
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：
    • 支援開始から多機関による支援プラン確定までの平均所要日数を30%短縮する。
    • データ取得方法： ケース管理システムのログデータ分析
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：
    • 分野横断研修の年間開催回数 各区12回以上
    • データ取得方法： 事業実施報告書

支援策②：「アウトリーチ」と「参加支援」の一体的推進

目的
  • 社会的に孤立し、自ら助けを求められない住民に、行政側から能動的に関わる（アウトリーチ）ことで支援につなげます。
  • 支援対象者の状態や希望に応じて、社会とのつながりを回復・構築するための多様な「参加」の機会を提供します。
  • 客観的根拠：
    • 支援が届いていない人に支援を届けるため、本人との信頼関係構築を重視したアウトリーチは、本事業の重要な機能として法律に規定されています。
    • （出典）社会福祉法第106条の4第2項第4号 25
主な取組①：アウトリーチ専門チームの創設と地域見守りネットワークの構築
  • 各区の福祉事務所等に、保健師、精神保健福祉士、コミュニティソーシャルワーカー（CSW）等で構成されるアウトリーチ専門チームを設置します。
  • 民生委員・児童委員に加え、地域の新聞販売店、ガス・水道事業者、宅配業者、郵便局等と「地域見守り協定」を締結し、新聞受けに新聞が溜まっている等の異変情報を専門チームに直接連絡する体制を構築します。
  • 客観的根拠：
主な取組②：「参加支援プログラム」のカタログ化とマッチング
  • 区内の多様な社会参加の機会（NPOのボランティア、地域の清掃活動、趣味のサークル、就労準備支援プログラム等）を網羅した「参加支援カタログ」を作成し、ウェブサイトや相談窓口で公開します。
  • 相談員が本人の意欲や状態に合わせてプログラムを提案し、初回は同行支援を行うなど、丁寧なマッチングと活動先への定着支援を実施します。
  • 客観的根拠：
主な取組③：中間的就労の場の開拓と提供
  • 区内の協力企業や社会福祉法人と連携し、すぐに一般就労が難しい人向けに、短時間・軽作業から始められる「中間的就労」の機会を開拓・提供します。
  • 具体例として、区施設の清掃、公園の美化活動、公文書の封入作業、イベントの設営・運営補助などが挙げられます。
  • 客観的根拠：
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）：
    • 担当地区における孤立死（自宅での単身死亡）者数を現状から30%減少させる。
    • データ取得方法： 東京都監察医務院の公表データ、警察からの情報提供
  • KSI（成功要因指標）：
    • アウトリーチによる新規相談受理件数 各区年間100件以上
    • データ取得方法： ケース管理システムのデータ
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：
    • 参加支援プログラム参加者の社会的孤立度スコア（UCLA孤独感尺度等）を参加前と比較して平均20%改善する。
    • データ取得方法： プログラム参加前後のアンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：
    • 地域見守り協定の締結事業者数 各区50者以上
    • データ取得方法： 協定書管理台帳

支援策③：住民主体の「地域づくり」の促進

目的
  • 世代や属性を超えて誰もが気軽に集い、交流できる「居場所」を地域に増やし、住民の社会的な孤立を防ぎます。
  • 住民自身が地域の課題解決の担い手となる活動を支援し、行政に過度に依存しない、持続可能な支え合いの仕組みを構築します。
  • 客観的根拠：
    • 世代や属性を超えて交流できる場や居場所を整備することは、本事業の重要な柱として法律に規定されています。
    • （出典）社会福祉法第106条の4第2項第3号 25
主な取組①：多世代交流拠点の整備促進
  • 空き家、空き店舗、学校の余裕教室などを活用し、子ども食堂、地域カフェ、無料学習塾、高齢者サロンなどの機能を持つ多世代交流拠点の開設を目指す住民団体に対し、改修費や初期運営費を助成します。
  • 既存の児童館や高齢者施設に、他世代も利用できるスペース（例：自習スペース、談話コーナー）やプログラム（例：多世代交流イベント）を導入し、施設の複合機能化を促進します。
  • 客観的根拠：
    • 東京都社会福祉協議会の調査では、都内の重層事業実施自治体のうち、「地域住民等が相互に交流を図ることのできる拠点が増えた」と回答したのは56.5%であり、拠点整備はまだ道半ばであることが示唆されています。
    • （出典）東京都社会福祉協議会「どうする重層vol.7」令和5年度 13
主な取組②：地域活動団体の立ち上げ・運営伴走支援
  • 「地域で何か始めたい」と考える住民グループに対し、社会福祉協議会のCSWや地域づくりを専門とするNPOが、活動計画の策定から仲間集め、広報、資金調達（助成金申請支援等）まで、一貫して伴走支援を行います。
  • 区の広報誌やウェブサイトに「地域活動応援コーナー」を設け、活動団体の紹介やメンバー募集の告知を支援します。
  • 客観的根拠：
主な取組③：「地域貢献応援券（仮称）」制度の導入
  • 高齢者等が地域の支え合い活動（見守り、子育て支援、ゴミ出し支援、イベント手伝い等）に参加した場合に、区内商店街で利用できる商品券等と交換可能なポイントを付与する制度を導入します。
  • これにより、高齢者等の社会参加と健康増進（介護予防）を促し、地域経済の活性化にも貢献します。
  • 客観的根拠：
    • 介護保険制度における生活支援体制整備事業（生活支援コーディネーターの配置・協議体の設置）と連携し、住民主体の多様な活動を推進することが有効です。
    • （出典）厚生労働省「生活支援体制整備事業」 1
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）：
    • 住民意識調査における「地域への愛着がある」と回答した住民の割合を現状から20%向上させる。
    • データ取得方法： 定期的な住民意識調査
  • KSI（成功要因指標）：
    • 多世代交流拠点数を各中学校区に1か所以上整備する。
    • データ取得方法： 拠点マップ、施設台帳
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標：
    • 住民意識調査における「近所付き合いがある」と回答した住民の割合を10%向上させる。
    • データ取得方法： 定期的な住民意識調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標：
    • 地域活動立ち上げに関する伴走支援件数 各区年間20件以上
    • データ取得方法： 社会福祉協議会等の活動報告

先進事例

東京都特別区の先進事例

世田谷区「地域包括ケアの地区展開とひきこもり支援の連携」

  • 世田谷区は、区内28地区に設置された住民に最も身近な行政窓口である「まちづくりセンター」を核として、あんしんすこやかセンター（地域包括支援センター）と社会福祉協議会が三位一体で運営する「福祉の相談窓口」を設置しています。これにより、住民がどこに相談すればよいか迷うことなく、身近な場所で分野を問わない相談ができる体制を構築しています。
  • さらに、令和3年度から重層的支援体制整備事業を活用し、特に支援が届きにくかった「ひきこもり」という困難課題に特化した専門的な支援体制を上乗せしました。社会福祉協議会が運営する生活困窮者自立相談支援センターと若者総合支援センターが連携し、多機関協働による専門相談窓口「リンク」を運営することで、一般的な相談から専門的な支援までシームレスにつなぐことを実現しています。
  • 成功要因： この事例の成功要因は、全ての住民を対象とする身近な相談拠点（福祉の相談窓口）という「面」の整備と、特定の困難課題に対応する専門機関の連携（ひきこもり支援）という「点」の強化を両輪で進めたことにあります。
  • 客観的根拠：

豊島区「福祉総合フロアを核としたワンストップ相談体制」

  • 豊島区は、平成27年度に区役所本庁舎のワンフロアに高齢・障害・子育て・生活困窮といった主要な福祉相談窓口を集約した「福祉総合フロア」を開設しました。これにより、利用者が庁舎内を移動することなく、関連する相談を一つの場所で完結できる物理的なワンストップ体制を実現しました。
  • さらに令和2年度からは、フロア内の各課職員に「福祉包括化推進員」を兼務発令し、職員が自らの所管分野だけでなく、他分野の相談にも初期対応し、円滑に関係課につなぐ体制を構築しました。この体制が重層的支援体制整備事業における「多機関協働事業」の中核を担っており、組織のハード面とソフト面の両方から縦割り行政の打破に取り組んでいます。
  • 成功要因： 区長のリーダーシップによるトップダウンでの組織再編（フロア集約）と、現場レベルでの職員の意識・権限改革（兼務発令）を組み合わせ、実効性のある分野横断的な連携体制を構築した点が挙げられます。
  • 客観的根拠：

江戸川区「なごみの家を拠点としたCSWによる地域づくり」

  • 江戸川区は、区内9か所の地域交流拠点「なごみの家」にコミュニティソーシャルワーカー（CSW）を配置しています。CSWは、住民からの個別相談に対応するだけでなく、地域に出てニーズを掘り起こし、地域のボランティア活動と支援を必要とする人とをつなぐマッチングを行っています。
  • また、「なごみの家」では、音楽や脳トレーニングを取り入れた「にこにこ運動教室」など、住民が目的をもって自然に集える「居場所」と「参加」の機会を創出しています。これにより、孤立しがちな住民を自然な形で地域とのつながりの中に包摂しています。
  • 成功要因： 「相談支援」「参加支援」「地域づくり」という重層的支援の3つの柱を、CSWというキーパーソンが「なごみの家」という物理的な拠点を中心に一体的に展開している点にあります。個人への支援が、そのまま地域の支え合い活動の活性化につながる好循環を生み出しています。
  • 客観的根拠：

全国自治体の先進事例

豊中市（大阪府）「生活困窮者支援から発展した伴走型支援モデル」

  • 豊中市は、生活困窮者自立支援制度の開始当初から、単に仕事を紹介するだけでなく、支援員がハローワークに同行したり、就労後の定着支援を行ったりするなど、徹底した「伴走型支援」を実践してきました。
  • この生活困窮者支援で培った質の高い支援モデルとノウハウを、ひきこもりや障害者など、より広い対象者へと横展開しています。重層的支援体制整備事業では、この実績ある「伴走型支援」を中核に据え、多分野連携の仕組みを構築することで、市全体の支援の質を底上げしています。
  • 成功要因： まず一つの分野で質の高い支援モデルを確立し、その成功体験とノウハウを他分野へ展開するという、着実かつ効果的なアプローチが成功の要因です。
  • 客観的根拠：

浜松市（静岡県）「CSWを核とした参加支援と地域資源開発」

  • 浜松市は、重層的支援体制整備事業において、特に「参加支援」と「地域づくり」に注力しています。市の委託を受けた社会福祉協議会のコミュニティソーシャルワーカー（CSW）が、本人のニーズに合わせて地域の社会参加活動との丁寧なマッチングを行っています。
  • この取り組みの最大の特徴は、既存の社会資源で対応できないニーズに直面した場合、CSWが地域に積極的に働きかけ、企業やNPO、住民グループなどと協力して新たな支援メニューや活動の場を創り出す「資源開発」まで行っている点です。
  • 成功要因： 支援員であるCSWの役割を、単なる相談・つなぎ役（コーディネーター）にとどめず、地域の支援力を向上させる「プロデューサー」と位置づけている点にあります。これにより、個別のケース支援が地域全体の課題解決力向上に直結しています。
  • 客観的根拠：

参考資料［エビデンス検索用］

まとめ

　東京都特別区が直面する社会的孤立や8050問題、ヤングケアラーといった複雑・複合化した課題は、従来の縦割り型福祉では対応限界に達しています。これに対する最も有効な処方箋が、分野横断で包括的な支援を提供する「重層的支援体制」の構築です。成功の鍵は、①専門人材の育成を核とした中核機能の強化、②アウトリーチと参加支援による能動的関与、③住民主体の地域づくりの三位一体での推進にあります。特に都市部特有の課題に対応するため、人材確保と地域コミュニティ再生への戦略的投資が急務です。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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