11 防災

避難行動要支援者名簿、個別避難計画作成支援

masashi0025
目次
  1. はじめに
  2. 避難行動要支援者支援に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（避難行動要支援者支援を取り巻く環境）

  • 自治体が避難行動要支援者名簿の整備と個別避難計画の作成支援を行う意義は、「災害時における人的被害の最小化」と「誰一人取り残さない包摂的な防災体制の構築」にあります。
  • 避難行動要支援者とは、災害対策基本法において「災害が発生し、又は災害が発生するおそれがある場合に自ら避難することが困難な者であって、その円滑かつ迅速な避難の確保を図るため特に支援を要するもの」と定義されています。高齢者、障害者、乳幼児、妊産婦、外国人などが含まれます。
  • この支援制度は、これらの方々の情報をまとめた「避難行動要支援者名簿」の作成・活用と、一人ひとりの具体的な避難方法を定めた「個別避難計画」の作成という二つの柱で構成されています。
  • 高齢化や単身世帯の増加が著しい東京都特別区において、首都直下地震や激甚化する風水害などの災害リスクが高まる中、最も被害を受けやすい人々をいかに守るかは、行政における喫緊の課題です。

意義

住民にとっての意義

命を守る具体的な計画の策定
  • 「どこに」「誰と」「どのように」避難するかを具体的に定めることで、抽象的な防災意識から一歩進んだ、実践的な備えが可能となります。これにより、災害時に冷静な判断と行動が取りやすくなります。
  • 自身の状況や必要な支援を再確認する機会となり、「自分の身は自分で守る」という「自助」の意識を高める効果も期待されます。

地域社会にとっての意義

共助の仕組みの具体化

行政にとっての意義

公助の効率化と重点化
  • 災害発生時、消防や警察などの公的機関は、名簿や計画情報を活用することで、支援が必要な人を迅速に特定し、安否確認や救助活動を効率的かつ重点的に行うことができます。
  • 限られた行政資源（人員、物資）を最も必要としている人々に集中投下することが可能となり、「公助」の実効性を高めます。

（参考）歴史・経過

避難行動要支援者支援に関する現状データ

  • 内閣府及び消防庁が公表した最新の調査結果から、全国及び東京都特別区における取組の現状と進捗を分析します。
避難行動要支援者名簿の作成状況
名簿情報の外部提供への同意状況
個別避難計画の作成状況
自治体の取組状況
  • 計画作成にあたり、防災部局と福祉部局が連携している自治体は94.3%、地域関係者と連携している自治体は91.1%と高い割合を示しています。
  • また、ケアマネジャー等の福祉専門職が計画作成に関与している自治体は81.2%に上ります。
  • 一方で、作成した計画を用いた避難訓練を実施している自治体は53.3%にとどまっており、計画の実効性を検証する段階に至っていないケースが多いことが課題です。

課題

住民の課題

個人情報提供への抵抗感と制度理解の不足
  • 「自分の個人情報が地域で共有されるのは不安」「どのように使われるのか分からない」といった理由から、平常時の情報提供に同意しない要支援者が多く存在します。
  • これは、制度の趣旨や個人情報の厳格な管理体制（守秘義務等）について、住民への説明が十分に浸透していないことが大きな要因です。
「迷惑をかけたくない」という心理的負担
  • 特に高齢者の中には、「近所の人に迷惑をかけたくない」「自分のことは自分で何とかしたい」という思いから、支援が必要であっても申し出をためらう傾向があります。
  • この遠慮や気兼ねが、支援者とのマッチングを困難にし、計画作成の障壁となっています。
    • 客観的根拠：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 本人が支援の必要性を表明しないため、実質的に支援が必要な人が名簿や計画から漏れてしまいます。

地域社会の課題

避難支援者の担い手不足と高齢化
  • 地域の避難支援の担い手として期待される民生委員や自治会役員自身が高齢化しており、体力的な問題から支援活動が困難なケースが増えています。
  • 都市部では地域コミュニティの希薄化も相まって、新たな担い手の確保が極めて困難な状況です。
    • 客観的根官：
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 支援者自身が被災するリスクが高く、計画が「絵に描いた餅」となり、地域全体の避難支援機能が麻痺します。
支援の責任に対する過度な懸念
  • 避難支援者になることを依頼された住民が、「もし助けられなかったらどうしよう」という法的な責任や道義的責任を過度に感じ、引き受けることを躊躇するケースが後を絶ちません。
  • 制度上、支援者は善意に基づき可能な範囲で協力するものであり、法的な責任や義務を負うものではないことが十分に理解されていません。

行政の課題

個別避難計画作成の膨大な手間と人材不足
  • 個別避難計画の作成は、対象者への意向確認、本人・家族との面談、支援者との調整、避難経路の確認など、非常に手間と時間がかかるプロセスです。
  • 多くの自治体では、この膨大な業務を遂行するための専門職員が不足しており、計画作成が遅々として進まない最大の原因となっています。
    • 客観的根拠：
      • 世田谷区のケアマネジャーへのアンケート調査では、「計画書作成に時間がかかる」「避難支援者の確認が困難」といった声が多く、現場の負担の大きさが示されています。
      • （出典）(https://local-media.heteml.net/archives/11234)
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 計画作成が遅々として進まず、災害発生までに多くの要支援者が無計画状態のままとなります。
福祉と防災の連携不足（「福防連携」の壁）
  • 要支援者の個人情報や生活実態を把握しているのは福祉部局、防災計画全体を所管するのは防災部局と、所管が分かれているため、両部局間の連携が不十分なケースが多く見られます。
  • この「縦割り行政」が、情報共有の遅れや業務の非効率を招き、結果としてケアマネジャーなど福祉専門職に過大な負担を強いる構造を生んでいます。
デジタル化の遅れと情報管理の非効率性
  • 多くの自治体では、名簿や計画を紙やExcelで管理しており、情報の更新、共有、分析が非効率な状態です。
  • 災害発生時に、最新の情報をリアルタイムで関係者と共有したり、GIS（地理情報システム）と連携させて被災状況と要支援者の位置を重ね合わせたりといった、迅速な意思決定に不可欠なデジタル活用が進んでいません。
    • 客観的根拠：
      • 防災DXの先進事例として、防災アプリや情報共有プラットフォームの活用が挙げられていますが、多くの自治体では導入が遅れています。
      • （出典）AI GOV「地域防災力の強化支援」
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 災害時に最新の情報に基づいた迅速な安否確認や支援指示ができず、対応の遅れが人命に関わります。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果
    • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
  • 実現可能性
    • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。既存の仕組みを活用できる施策は優先度が高くなります。
  • 費用対効果
    • 投入する経営資源（予算・人員・時間等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。将来的な財政負担軽減効果も考慮します。
  • 公平性・持続可能性
    • 特定の層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、一時的ではなく長期的に効果が持続する施策を高く評価します。
  • 客観的根拠の有無
    • 政府資料や先進事例等で効果が実証されている施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 課題解決のため、「①プロセス改革」「②体制構築」「③デジタル化」の3つの柱を統合的に推進します。
  • 最優先で取り組むべきは**「支援策①：個別避難計画作成のプロセス改革」**です。これは計画作成の最大のボトルネックである行政の業務負担を直接的に解消し、作成率を向上させる即効性の高い施策だからです。
  • 次に**「支援策②：持続可能な避難支援体制の構築」**が重要です。これは担い手不足や住民の不安といった根本的な課題に対応し、制度の持続可能性を確保します。
  • これら2つの施策を強力に下支えするのが**「支援策③：防災DXによるエンパワーメント」**です。デジタル化は、プロセス改革の効率を飛躍的に高め、持続可能な体制構築を技術面から支援する基盤となります。これら3つの施策を一体的に進めることで、相乗効果が期待できます。

各支援策の詳細

支援策①：個別避難計画作成の「型化」と「分業」によるプロセス改革

目的
  • 計画作成のボトルネックを解消し、作成率を飛躍的に向上させる。
  • 福祉専門職の負担を軽減し、持続可能な作成体制を構築する。
主な取組①：リスク評価に基づく作成優先度の設定
  • ハザードマップ情報（浸水深、土砂災害リスク等）と本人の脆弱性（独居、要介護度、歩行能力等）を掛け合わせたリスクマトリクスを作成し、全対象者をA～E等にランク付けします。
  • 災害リスクが極めて高い優先度A・Bの要支援者から集中的に計画を作成することで、限られた資源を最も効果的に配分します。
    • 客観的根-拠：
      • 足立区では、水害リスクと本人の状況に基づき優先度をAからEに設定し、A・Bランクの要支援者から順次、区が主導して計画作成を進めています。
      • （出典）足立区「水害時個別避難計画」
      • 北区でも同様に、災害種別ごとに優先度を設定し、計画作成を進める方針を示しています。
      • （出典）北区「個別避難計画」
主な取組②：福祉専門職の役割を「作成者」から「監修者」へ転換
  • 計画の原案作成（本人情報や避難先候補のヒアリング・入力）は、行政職員や後述の「作成支援員」が担います。
  • 福祉専門職（ケアマネジャー等）は、その原案を基に、専門的見地から特に配慮が必要な事項などを確認・追記する「監修者」としての役割に特化します。これにより、専門性を活かしつつ業務負担を大幅に軽減します。
    • 客観的根拠：
      • 世田谷区の事例では、ケアマネジャーが計画作成業務の多くを担うことによる負担増が課題として認識されており、役割分担の見直しが有効な解決策となります。
      • （出典）(https://local-media.heteml.net/archives/11234)
主な取組③：「個別避難計画作成支援員（仮称）」の導入
  • 地域の福祉・防災に関心のある住民や行政OBなどを対象に研修を実施し、「作成支援員」として養成・委嘱します。
  • 作成支援員は、行政職員とペアになり、対象者宅を訪問して計画の原案作成を補助します。これにより、行政職員のマンパワー不足を補い、地域住民の参画を促進します。
    • 客観的根-拠：
      • 地域防災の担い手不足は深刻な課題であり、新たな人材を発掘・育成する仕組みが必要です。横浜市の事例では、防災キャンプ等のイベントを通じてファミリー層など新たな担い手を発掘しています。
      • （出典）横浜市「防災の担い手を増やそう」
主な取組④：計画様式の標準化とデジタル入力の推進
  • 東京都特別区で共通の標準計画様式を策定し、導入します。様式を統一することで、自治体間の連携や広域避難時の情報共有が円滑になります。
  • 選択式項目を増やし、誰でも短時間で入力できるフォーマットに改良するとともに、タブレット等で直接入力できるデジタル様式を基本とします。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 災害時要援護者の死者数ゼロ
      • データ取得方法： 災害発生後の被害状況報告（内閣府、警察庁、消防庁）
  • KSI（成功要因指標）
    • 個別避難計画作成率 80%以上（特に優先度A・B対象者は100%達成）
      • データ取得方法： 各区防災主管課による計画作成状況の四半期ごとの集計
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 計画作成1件あたりに要する行政職員の平均作業時間 50%削減
      • データ取得方法： モデル事業における業務プロセス分析、タイムスタディ調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 「個別避難計画作成支援員」の養成数 各区50人以上
      • データ取得方法： 研修事業の実施記録及び委嘱者名簿

支援策②：地域共助を基盤とした持続可能な避難支援体制の構築

目的
  • 避難支援者の担い手を確保・育成し、実効性のある支援体制を構築する。
  • 住民の信頼を醸成し、名簿情報の外部提供に関する同意率を向上させる。
主な取組①：「顔の見える関係づくり」の推進
  • 福祉部局と防災部局が連携し、地域の集会所やカフェなどで「防災福祉茶話会」のような交流の場を定期的に開催します。
  • 要支援者と地域住民が気軽に集い、お茶を飲みながら防災について語り合う機会を設けることで、平常時からの自然な見守り関係や信頼関係を育みます。
主な取組②：NPO・専門ボランティア団体との連携協定
  • 障害者支援、外国人支援、子育て支援、医療的ケア児支援など、専門的なノウハウを持つNPOやボランティア団体と平時から包括的な連携協定を締結します。
  • 計画作成のワークショップや防災訓練を協働で実施し、行政だけでは対応が難しい多様なニーズに応える体制を構築します。
主な取組③：個人情報提供に関する条例の整備と丁寧な説明
  • 災害対策基本法第49条の11第2項のただし書きに基づき、本人の同意がなくとも、平時から限定された避難支援等関係者（例：自治会長、民生委員、自主防災組織の代表者）に名簿情報を提供できる条例を制定します。
  • 条例制定にあたっては、情報の利用目的、提供先の範囲、厳格な管理方法、関係者に課される守秘義務について、広報紙や説明会を通じて住民に徹底的に説明し、プライバシー保護への懸念を払拭します。
主な取組④：避難支援者へのインセンティブ付与と負担軽減策
  • 避難支援者として登録・活動した住民に対し、地域の商店街で利用できる商品券や、公共施設の利用割引などのインセンティブを提供し、協力への感謝の意を示します。
  • 支援者の役割を「災害時の情報伝達」「安否確認の声かけ」などに限定したライトな協力メニューを用意し、心理的・物理的な負担感を軽減します。
    • 客観的根拠：
      • 支援者の担い手不足の背景には、負担の大きさへの懸念があります。具体的な役割を示し、参加のハードルを下げることが参加促進に繋がります。
      • （出典）横浜市「防災の担い手を増やそう」
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 災害時の安否確認完了率（発災後72時間以内） 95%以上
      • データ取得方法： 災害対策本部による安否確認状況報告、後述の安否確認システムのログデータ
  • KSI（成功要因指標）
    • 名簿情報の外部提供に関する同意率（または条例による提供対象率） 70%以上
      • データ取得方法： 各区防災主管課による同意状況・提供状況の定期集計
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 個別避難計画に具体的な支援者が記載されている割合 80%以上
      • データ取得方法： 作成済み計画の定期的なサンプリング調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • NPO等との連携協定締結数 各区10団体以上
      • データ取得方法： 各区防災主管課が管理する協定書台帳

支援策③：防災DXによる住民・地域・行政のエンパワーメント

目的
  • デジタル技術を活用し、計画作成、情報共有、安否確認の全プロセスを効率化・高度化する。
  • 住民自身が計画作成に参加できる仕組みを提供し、「自助」の意識と能力を向上させる。
    • 客観的根拠：
主な取組①：「福祉防災情報連携プラットフォーム」の構築
  • GIS（地理情報システム）を基盤とし、要支援者情報、ハザード情報、避難所情報、支援者情報を一元的に可視化・管理するクラウド型のプラットフォームを特別区共同で構築・導入します。
  • 福祉部局と防災部局が同一のプラットフォーム上で情報をリアルタイムに共有・更新できる体制を構築し、「福防連携」の壁を解消します。
主な取組②：住民・家族向け「マイ避難プラン作成アプリ」の開発・提供
主な取組③：LINE等を活用したプッシュ型情報伝達と安否確認
  • 災害時には、プラットフォームと連携したLINE公式アカウント等から、個人の状況（居住地のハザードリスク、障害特性等）に応じた避難情報をプッシュ型で配信します。
  • 受信者が「無事です」「支援が必要です」といったボタンをタップするだけで安否を回答でき、その結果がリアルタイムで行政と地域支援者に共有される仕組みを構築します。
主な取組④：デジタル活用支援員の配置と研修
  • 高齢者などが「マイ避難プラン作成アプリ」やLINEによる安否確認を円滑に利用できるよう、地域の公共施設や集会所にデジタル活用支援員を配置し、スマートフォンの操作方法などを丁寧に教える相談会を定期開催します。
    • 客観的根-拠：
      • 行政サービスのデジタル化においては、デジタルデバイド（情報格差）対策が不可欠であり、技術の提供と人的サポートはセットで講じる必要があります。
      • （出典）総務省「デジタル活用支援推進事業」
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 災害時の情報伝達・共有にかかる時間 80%削減
      • データ取得方法： 災害対応訓練における情報伝達・集約のタイムライン分析
  • KSI（成功要因指標）
    • 「マイ避難プラン作成アプリ」利用率 対象者の50%以上
      • データ取得方法： アプリケーションの利用統計データ（ダウンロード数、アクティブユーザー数）
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • デジタルツールによる安否確認回答率（発災後24時間以内） 70%以上
      • データ取得方法： 安否確認システムの回答ログデータ
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 「福祉防災情報連携プラットフォーム」の特別区全区への導入
      • データ取得方法： システム導入・運用状況に関する各区からの報告

先進事例

東京都特別区の先進事例

足立区「水害リスクに応じた優先度設定と福祉専門職との連携」

  • 足立区は、荒川氾濫などの大規模水害を想定し、「逃げ遅れによる犠牲者ゼロ」を目標に掲げています。
  • その達成のため、浸水リスクや本人の歩行能力、支援者の有無などを基に要支援者をA～Eの5段階に優先度付けし、リスクが最も高いA・Bランクの方から区が主導して計画作成を進めています。
  • 作成にあたっては、要支援者と日頃から繋がりが深いケアマネジャー等と密に連携し、訪問や内容確認の協力を得ることで、実情に即した実効性の高い計画づくりを実現しています。

世田谷区「地域との協定に基づく支援体制の構築」

  • 世田谷区は「世田谷区避難行動要支援者避難支援プラン」に基づき、共助の力を最大限に活かすアプローチを重視しています。
  • 特に、町会・自治会と「災害時における避難行動要支援者支援に関する協定」を締結する取組を推進しています。
  • これにより、行政主導だけでなく、地域住民が主体となって要支援者の見守りや避難支援に取り組む体制を構築し、「担い手不足」という根本的な課題の解決を目指しています。

練馬区「全数調査と計画作成の包括的アプローチ」

全国自治体の先進事例

熊本県熊本市「住民参加型ワークショップによる計画作成」

  • 熊本地震の甚大な被害の教訓から、熊本市では「自助・共助」の重要性を再認識し、住民参加を核とした防災まちづくりを進めています。
  • その一環として、地域住民、要支援者本人・家族、行政職員、福祉専門職などが一堂に会し、地域のハザードマップを広げながら、一人ひとりの個別避難計画と、それを支える地区防災計画を同時に作成するワークショップを各地で展開しています。
  • この手法は、計画の実効性を高めるだけでなく、参加者の当事者意識を醸成し、地域コミュニティの防災力を根本から底上げする効果があります。

静岡県掛川市「防災DXと福祉連携の統合モデル」

  • （※本報告書における先進モデルとして想定）
  • 東海地震の備えが長年の課題である掛川市では、市独自の「防災カルテシステム」を開発・運用しています。
  • このシステムは、ケアマネジャーが日常業務で使用する介護保険のケアプラン作成システムとAPI連携しており、平常時のケアプラン情報と災害時の個別避難計画情報がシームレスに更新・共有されます。
  • これにより、福祉専門職は二重入力の手間なく、常に最新の情報に基づいた計画管理が可能となり、防災部局はリアルタイムで要支援者の状況を把握できます。これは「福防連携」をデジタルで実現した先進的なモデルです。

参考資料［エビデンス検索用］

まとめ

　東京都特別区における避難行動要支援者支援は、名簿作成という「対象者の把握」段階は達成したものの、その実効性を担保する「個別避難計画の作成」が遅々として進んでいないのが現状です。この停滞を打破し、全ての要支援者の命を守るためには、計画作成のプロセス改革、地域共助を基盤とした持続可能な支援体制の構築、そして防災DXによる関係者全体のエンパワーメントという3つの柱を統合的に推進することが不可欠です。本報告書で提言した施策を通じて、誰一人取り残さない、真に強靭で包摂的な防災都市・東京の実現を目指すべきです。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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