11 防災

応援・受援計画、役割分担の明確化

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目次
  1. はじめに
  2. 応援・受援体制に関する現状データ
  3. 課題
  4. 行政の支援策と優先度の検討
  5. 先進事例
  6. 参考資料［エビデンス検索用］
  7. まとめ

はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

概要（応援・受援計画を取り巻く環境）

  • 自治体が応援・受援計画の明確化を行う意義は「大規模災害時における行政機能の維持と住民の生命・生活の最大限制の保護」および「多様化・複雑化する被災者ニーズへの的確な対応」にあります。
  • 日本、特に東京都特別区のような人口密集都市は、首都直下地震や激甚化する風水害など、深刻化する災害リスクに直面しています。
  • 令和6年能登半島地震では、道路の寸断や通信障害といった過酷な条件下で、既存の応援・受援計画が十分に機能しない実態が浮き彫りになりました。特に、自治体間の連携や、孤立集落、在宅避難者への支援に大きな課題を残しました。
  • 同時に、令和7年版高齢社会白書が示す通り、一人暮らし高齢者世帯の急増は、災害時要配慮者の数を著しく増加させており、従来の避難所運営を中心とした画一的な防災対策の限界を露呈させています。

意義

住民にとっての意義

迅速かつ的確な救助・支援の享受
  • 明確な応援・受援計画は、外部からの支援部隊や物資が、必要な時に必要な場所へ的確に届けられる体制を保証します。これにより、発災直後の救命率の向上や、避難生活の質の維持に直結します。
要配慮者への重点的支援
支援の公平性と透明性の確保
  • 計画に基づいた支援の配分は、アクセスの容易な地域に支援が偏ることを防ぎ、被災地域全体への公平な支援を実現します。これにより、住民の行政に対する信頼を維持します。

地域社会にとっての意義

共助活動の円滑化
  • 行政による公的支援（公助）の役割と範囲が明確になることで、住民や地域組織による相互支援（共助）が、どの部分を補うべきかを把握しやすくなり、より効果的に機能します。
復旧・復興の迅速化
  • 効率的な受援体制は、ライフラインやインフラの復旧、地域機能の回復を加速させ、被災地の復興期間を短縮します。
社会経済活動の早期再開
  • 迅速で組織的な災害対応は、地域経済への長期的なダメージを最小限に抑え、事業や雇用の早期再開を促します。

行政にとっての意義

被災自治体の負担軽減
応援資源の最大活用
  • 応援に来る人材、資機材、物資といった限られた資源の重複やミスマッチを防ぎ、その効果を最大化します。調整不足による「支援の災害」と呼ばれる現場の混乱を回避できます。
説明責任の達成と住民信頼の維持
  • 災害時に的確な対応能力を示すことは、行政の能力と準備態勢を住民に証明し、危機下における行政への信頼を確保する上で不可欠です。

（参考）歴史・経過

  • 1995年 阪神・淡路大震災
    • 自治体間の組織的な応援・受援体制の未整備が露呈し、後の防災基本計画見直しの契機となりました。
  • 2004年 新潟県中越地震
    • ボランティアの受け入れ調整や、支援物資のロジスティクスにおける課題が認識されました。
  • 2011年 東日本大震災
  • 2013年 災害対策基本法改正
  • 2016年 熊本地震
    • 指定避難所以外の避難者（在宅・車中泊）への支援の難しさが顕在化しました。
  • 2021年 災害対策基本法改正
    • 避難行動要支援者一人ひとりのための「個別避難計画」の作成が、市町村の努力義務とされました。
  • 2024年 令和6年能登半島地震
    • 道路寸断による集落の孤立、通信・ライフラインの長期途絶など、極限状況下における応援・受援計画の実効性の欠如が改めて浮き彫りとなり、防災体制の抜本的な見直しが急務となっています。
    • （出典）内閣府「令和7年版防災白書」令和7年

応援・受援体制に関する現状データ

急速に進む高齢化と一人暮らし高齢者の増加
  • 日本の総人口1億2,380万人に対し、65歳以上人口は3,624万人（高齢化率29.3%）に達しています。特に、75歳以上人口（2,078万人）が65～74歳人口（1,547万人）を大きく上回る状況です。
  • 将来推計では、令和52年（2070年）には、2.6人に1人が65歳以上、約4人に1人が75歳以上になると見込まれています。
  • 65歳以上の一人暮らしの割合は、昭和55年（1980年）には男性4.3%、女性11.2%でしたが、令和2年（2020年）には男性15.0%、女性22.1%へと急増しており、この傾向は今後も続くと予測されています。
  • この人口動態の変化は、災害時要配慮者の絶対数が急増していることを意味し、従来の画一的な避難所モデルから、個別性の高い支援モデルへの転換が不可避であることを示しています。
個別避難計画の策定状況の遅れ
  • 全国の自治体における個別避難計画の策定状況は、令和2年10月時点で「全部作成済み」がわずか10%、「一部作成中」が57%、「未作成」が33%と、策定が大幅に遅れています。
  • 東京都内においても、令和6年時点で「全部策定済」の区市町村はなく、59の区市町村が「一部策定済」の状況にとどまっています。
  • この策定の遅れは、単なる行政手続きの遅延ではなく、災害時に最も支援を必要とする住民の命を守るためのセーフティネットに、大きな穴が空いている状態であることを示唆しています。
応援・受援計画の形骸化
  • 多くの自治体で「受援計画」は策定されているものの、能登半島地震では、応援に入った職員の宿泊場所や活動拠点の確保が困難を極めるなど、計画が実情と乖離している実態が明らかになりました。
  • 計画の存在自体が目的化し、その実効性を検証・改善するプロセスが欠如していることが、多くの自治体における共通の課題と考えられます。

課題

住民の課題

要配慮者、特に一人暮らし高齢者の避難困難
  • 高齢者は、心身機能の低下により、災害情報の入手（聴覚障害等）、状況の理解（認知機能低下）、そして避難行動そのものが困難な場合があります。
  • 特に一人暮らしの場合、避難を促したり、手助けをしたりする身近な存在がおらず、逃げ遅れるリスクが極めて高くなります。
  • 豪雨災害時の調査では、避難指示・勧告が出された区域の住民のうち35%が「自宅で避難」したと回答しており、避難行動に至らない層が一定数存在することが示されています。
在宅・車中泊避難者の孤立と支援からの脱漏

地域社会の課題

地域コミュニティの希薄化と共助機能の低下
  • 東京都特別区のような都市部では、単身世帯の割合が高く、住民の入れ替わりも激しいため、近隣住民との関係が希薄になりがちです。
  • これにより、災害発生時に安否確認や初期消火、救出救護といった地域住民による「共助」の力が十分に発揮されない恐れがあります。
  • 町会・自治会への加入率の低下は、伝統的な地域防災の担い手であった組織の弱体化を意味し、共助の基盤そのものが揺らいでいる状況です。
    • 客観的根拠：
      • （出典）東京都「地域コミュニティ実態調査」令和4年度（参考事例より）
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 発災初期の安否確認や救助活動が遅れ、公的支援が到着するまでの「空白の時間」における被害が拡大します。
支援の担い手不足と高齢化
  • 地域の防災活動の中核を担ってきた消防団員や民生委員、自治会役員といった人材も高齢化が進んでおり、次世代の担い手確保が深刻な課題となっています。
  • 若年層の地域活動への関心の低下も相まって、いざという時に動ける人材が不足し、地域防災計画が「絵に描いた餅」になる危険性があります。
    • 客観的根拠：
      • （出典）消防庁「消防団の現状について」各年度
    • この課題が放置された場合の悪影響の推察：
      • 地域防災力が名目上のものとなり、いざという時に機能不全に陥ります。

行政の課題

応援・受援計画の実効性の欠如と形骸化
  • 能登半島地震では、多くの応援部隊が派遣されたものの、現地での指揮命令系統が不明確で、各チームがバラバラに活動する状況が見られました。
  • 応援職員の宿泊場所、食事、移動手段といった基本的な活動環境（ロジスティクス）が確保されず、支援活動そのものに支障をきたすケースが多発しました。
  • 応援部隊に現地の正確なニーズや活動方針が伝わらず、「何をするべきか分からない」まま時間を浪費する事例も報告されており、計画が実戦で機能しなかったことを示しています。
縦割り行政による情報連携の不備
  • 要配慮者情報は福祉部局が、避難所情報は防災部局が、といったように、災害対応に必要な情報が各部署に分散しており、一元的に共有・活用されていません。
  • 能登半島地震の現場では、医療、保健、福祉など異なる支援チームが、それぞれ独自の様式で情報を収集・報告していたため、全体像の把握が困難となり、支援の重複や漏れが発生しました。
個別避難計画策定の推進体制の未整備
  • 個別避難計画の作成は、対象者の同意取り付けから、福祉・医療専門職、地域住民との連携調整まで、非常に手間と時間がかかる業務であり、多くの自治体で担当職員のマンパワーが絶対的に不足しています。
  • 名古屋市のモデル事業では、計画作成に詳細な手順と多くの様式が必要であることが示されており、これを全対象者分作成するには、既存の職員体制だけでは限界があることは明らかです。
  • 策定の実務を担う福祉専門職や地域への協力依頼、財政的支援の仕組みが十分に整っておらず、計画策定が進まない大きな要因となっています。

行政の支援策と優先度の検討

優先順位の考え方

※各支援策の優先順位は、以下の要素を総合的に勘案し決定します。

  • 即効性・波及効果
    • 施策の実施から効果発現までの期間が短く、複数の課題解決や多くの住民への便益につながる施策を高く評価します。
  • 実現可能性
    • 現在の法制度、予算、人員体制の中で実現可能な施策を優先します。既存の仕組みを活用できる施策は優先度が高くなります。
  • 費用対効果
    • 投入する経営資源（予算・人員等）に対して得られる効果が大きい施策を優先します。将来的な財政負担の軽減効果も考慮します。
  • 公平性・持続可能性
    • 特定の層だけでなく、幅広い住民に便益が及び、かつ一時的ではなく長期的に効果が持続する施策を高く評価します。
  • 客観的根拠の有無
    • 政府の報告書や先進事例等で効果が実証されている、エビデンスに基づいた施策を優先します。

支援策の全体像と優先順位

  • 応援・受援体制の強化にあたっては、「基盤改革」「人への投資」「技術革新」の3つの視点から総合的に取り組む必要があります。能登半島地震で露呈した応援・受援体制そのものの機能不全は、他のあらゆる施策の前提を揺るがす最重要課題であり、最優先で対応すべきです。
  • 優先度【高】：支援策① 実効性を伴う広域応援・受援体制の再構築
    • これは全ての土台となる「基盤改革」です。応援を受け入れる側（受援）の体制が整っていなければ、どれだけ優れた支援も機能しません。計画を「動く仕組み」に変えることを最優先します。
  • 優先度【中】：支援策② 「誰一人取り残さない」個別避難支援体制の確立
    • これは「人への投資」にあたります。整備された基盤の上で、最も弱い立場にある住民一人ひとりに支援を届けるための具体的な仕組みづくりです。
  • 優先度【中・長期】：支援策③ 防災DXによる情報連携基盤の構築
    • これは「技術革新」です。基盤と人の仕組みを、テクノロジーの力でより効率的・効果的に機能させるための施策です。他の2つの施策と連携して進めることで、相乗効果が最大化されます。

各支援策の詳細

支援策①：実効性を伴う広域応援・受援体制の再構築

目的
主な取組①：実践的な合同訓練の義務化と標準化
  • 東京都特別区と、それぞれの対口支援先となる自治体との間で、年1回以上の合同応援・受援訓練を義務付けます。
  • 訓練シナリオは、首都直下地震を想定した被害想定に基づき、通信途絶、道路寸断、多数の要配慮者の発生といった、より現実的で過酷な状況を設定します。
  • 被災自治体と応援自治体との間の「リエゾン（連絡調整員）」の役割に特化した訓練を導入し、円滑な情報伝達とニーズ調整能力を養成します。
主な取組②：応援職員の活動環境（ロジスティクス）の事前確保
  • 応援職員用の宿泊施設（協定締結したホテル、公共施設等）、食料・飲料、活動車両用の燃料、通信機器（衛星電話等）を事前にリスト化し、確保する計画を策定します。
  • 応援に入る職員チーム向けに、地図、衛星電話、食料、医薬品などを含む標準装備キットを整備し、発災後72時間は自己完結的に活動できる体制を構築します。
主な取組③：受援調整・情報集約機能の専門部隊化
  • 災害対策本部内に、応援の受け入れ調整と情報集約を専門に行う「受援調整班」を常設組織として設置し、専門研修を受けた職員を配置します。
  • この班は、各避難所や現場からの支援要請（ニーズ）を一元的に集約し、到着した応援部隊の能力や専門性に応じて最適な活動を割り振り、活動状況を管理する役割を担います。
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 首都直下地震発生後72時間以内の要救助者の救出率を90%以上とする。
    • データ取得方法： 災害対応検証報告書、訓練評価結果
  • KSI（成功要因指標）
    • 全特別区が対口支援先自治体との合同応援・受援訓練を年1回以上実施する（実施率100%）。
    • データ取得方法： 訓練実施報告書の集計
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 応援要請から応援部隊の現場活動開始までの所要時間を現状から50%短縮する。
    • データ取得方法： 訓練時のタイムスタンプ記録、災害発生時の活動記録
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 年間合同訓練の実施回数。
    • 受援調整班の専門研修受講者数。
    • 事前確保された応援職員用宿泊施設の収容可能人数。

支援策②：「誰一人取り残さない」個別避難支援体制の確立

目的
主な取組①：個別避難計画策定プロセスの標準化と外部委託の推進
  • 名古屋市などの先進事例を参考に、計画策定の同意取り付けから作成、関係者共有までの一連のプロセスを標準化し、「手引き」として区内全域で共有します。
  • 計画作成の実務作業（対象者への説明、意向確認、計画案作成等）を、区社会福祉協議会や地域のNPO法人、福祉サービス事業所等へ積極的に委託します。委託にあたっては、明確な仕様書と十分な活動経費を措置し、行政職員のマンパワー不足を解消します。
主な取組②：福祉専門職（ケアマネジャー等）の関与の制度化
  • 対象者の日頃の状況を最もよく知るケアマネジャーや相談支援専門員が、計画策定に協力することを制度的に位置づけます。
  • 例えば、介護保険サービスのケアプランや障害福祉サービスのサービス等利用計画の作成・更新時に、個別避難計画についても併せて検討することを促すインセンティブ（加算等）を設けます。
主な取組③：「災害ケースマネジメント」の導入
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 災害関連死者数を現状から80%削減する。
    • データ取得方法： 災害後の死亡者統計、検証報告書
  • KSI（成功要因指標）
    • 避難行動要支援者名簿登載者のうち、個別避難計画の策定率を3年以内に90%以上とする。
    • データ取得方法： 各区の防災部門による策定状況の集計
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 計画に基づく避難訓練参加者のうち、「計画が避難行動に役立った」と回答する割合を95%以上とする。
    • データ取得方法： 訓練後の参加者アンケート調査
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 四半期ごとの個別避難計画の新規作成件数。
    • 計画策定業務を委託した社会福祉協議会・NPO等の団体数。
    • 災害ケースマネジメント研修を修了した職員・支援者数。

支援策③：防災DXによる情報連携基盤の構築

目的
  • 防災、福祉、医療、応援部隊など、関係者間で分断されている情報を、統一されたデジタル基盤上でリアルタイムに共有し、縦割り行政の弊害を解消すること。
  • データに基づいた迅速かつ的確な意思決定を可能にし、支援の重複や漏れを防ぐこと。
主な取組①：統合災害時要配慮者情報プラットフォームの構築
  • 「個別避難計画」の静的な情報と、発災後の「避難状況」「健康状態」「必要物資」といった動的な情報を一元管理するデータベースを構築します。
  • 応援部隊や避難所運営スタッフが、スマートフォンやタブレット端末からリアルタイムで情報を入力・参照できる仕組みを整備します。これにより、「誰がどこでどのような支援を必要としているか」を即座に可視化し、在宅避難者等の孤立を防ぎます。
主な取組②：プッシュ型物資支援システム（B-PLo等）との連携
  • 国が整備を進める物資調達・輸送調整等支援システム「B-PLo」を導入し、上記の情報プラットフォームと連携させます。
  • 各避難所や在宅避難者から収集したリアルタイムのニーズに基づき、必要な物資を必要な量だけ、自動的に発注・要請する仕組みを構築し、物資のミスマッチや滞留を防ぎます。
主な取組③：「デジタル田園都市国家構想交付金」等の戦略的活用
KGI・KSI・KPI
  • KGI（最終目標指標）
    • 発災後48時間以内に、全要配慮者の安否確認を完了させる。
    • データ取得方法： 統合情報プラットフォームのログデータ分析
  • KSI（成功要因指標）
    • 全特別区及び主要な応援機関（消防・警察・医療・福祉）が情報プラットフォームに接続・参加する。
    • データ取得方法： システム接続状況の確認
  • KPI（重要業績評価指標）アウトカム指標
    • 情報プラットフォームを通じて発信された支援要請に対する、24時間以内の対応完了率を90%以上とする。
    • データ取得方法： システムのタスク管理機能による計測
  • KPI（重要業績評価指標）アウトプット指標
    • 防災DX関連の国庫補助金・交付金の獲得額。
    • 情報プラットフォームの機能実装の進捗率（マイルストーン管理）。
    • プラットフォーム利用に関する関係機関向け研修の実施回数と参加者数。

先進事例

東京都特別区の先進事例

杉並区「地域特性に応じた個別避難計画策定」

  • 杉並区では、区社会福祉協議会や地域の民生委員・児童委員、NPO等と密に連携し、要配慮者一人ひとりへの丁寧なアウトリーチ（訪問活動）を通じて計画策定を進めています。特に、福祉の専門家が持つ対象者との信頼関係を最大限に活用し、同意取得率の向上と、実情に即した計画内容の充実に繋げている点が特徴です。これは、本レポートの支援策②「福祉専門職の関与の制度化」を先取りする動きと言えます。
    • 客観的根拠：
      • （出典）杉並区「個別避難計画の策定について」各年度

葛飾区「デジタル技術を活用した情報伝達訓練」

  • 葛飾区は、区公式LINEアカウントや防災アプリ、エリアメールなど、複数のデジタルツールを組み合わせた情報伝達訓練を定期的に実施しています。これにより、多様な世代やライフスタイルの住民に対し、災害情報を確実に届ける手法を検証しています。特に、プッシュ型の情報発信は、情報収集が苦手な層にも有効であり、支援策③「統合災害時要配慮者情報プラットフォーム」が目指す情報伝達の高度化に繋がる取り組みです。
    • 客観的根拠：
      • （出典）葛飾区「総合防災訓練実施報告」各年度

板橋区「マンション防災の推進」

  • 高層マンションが林立する都市部特有の課題に着目し、板橋区はマンション管理組合と連携した防災対策を推進しています。具体的には、エレベーター停止を想定した在宅避難（垂直避難）の啓発や、フロア単位での安否確認、助け合いの仕組み（フロア防災）の構築を支援しています。これは、画一的な避難所への水平避難だけでなく、多様な避難形態を想定したきめ細やかな防災対策の好事例です。
    • 客観的根拠：
      • （出典）板橋区「マンション防災ガイドブック」

全国自治体の先進事例

倉敷市真備地区「災害ケースマネジメントによる伴走型支援」

名古屋市「福祉事業者と連携した個別避難計画作成モデル」

  • 名古屋市は、個別避難計画の策定が進まない課題に対し、普段から要配慮者と接している福祉サービス事業者（ケアマネジャー等）に計画作成業務を委託するモデル事業を実施しました。事業者に対して明確な手引きと作成経費を交付することで、専門性と信頼関係を活かした質の高い計画を効率的に作成する仕組みを構築しました。これは、行政のマンパワー不足を補い、計画の実効性を高めるための極めて有効な手法であり、支援策②「外部委託の推進」の具体的な手本となります。

参考資料［エビデンス検索用］

まとめ

　令和6年能登半島地震は、応援・受援計画の形骸化と、要配慮者支援の脆弱性という課題を改めて突きつけました。東京都特別区は、この教訓を真摯に受け止め、計画を実効性ある能力へと転換させる必要があります。具体的には、①実践的訓練に基づく応援・受援体制の再構築、②福祉専門職と連携した個別避難計画の策定加速と災害ケースマネジメントの導入、③これらを支える防災DXによる情報連携基盤の構築、という三位一体の改革が不可欠です。
　本内容が皆様の政策立案等の一助となれば幸いです。
　引き続き、生成AIの動向も見ながら改善・更新して参ります。

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