2026.06.01

【東京都】国の首都直下地震における被害想定の分析と首都東京の強靭化に向けた都の見解

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はじめに

※本記事はAIが生成したものを加工して掲載しています。
※各施策についての理解の深度化や、政策立案のアイデア探しを目的にしています。
※生成AIの進化にあわせて作り直すため、ファクトチェックは今後行う予定です。
※掲載内容を使用する際は、各行政機関の公表資料を別途ご確認ください。

国の被害想定の前提となる数値や経済的被害の背景を補強するため、いくつか確認します。国の首都直下地震被害想定の分析と首都東京の強靭化:都の見解が示す防災投資の論理と特別区の備え

エグゼクティブサマリー

　国の中央防災会議防災対策実行会議「首都直下地震対策検討ワーキンググループ」は、令和7年12月、12年ぶりとなる首都直下地震の新たな被害想定を公表しました。これを受け、東京都総務局は令和8年5月29日、「国の首都直下地震における被害想定の分析と首都東京の強靭化に向けた都の見解」を取りまとめ、公表しています。

　国の新想定では、首都圏全体の死者数が前回（平成25年）の最大約2.3万人から最大約1.8万人へと約5,000人減少し、家屋被害も最大約61万棟から約40万棟へと約21万棟減少しました。これは、住宅の耐震化や木造住宅密集地域における防火対策の進展を反映したものと考えられます。一方で、電気の停電率は前回の約5割から約52%と、10年前から大きな変化が見られず、電力被害が依然として首都防衛上の重大なボトルネックであることが浮き彫りとなりました。

　都の見解は、この国の想定について、電力需要が真夏のピーク時を前提とし社会経済活動の低下が考慮されていない点、火力発電所の復旧期間の目安が約10年前から更新されていない点、災害関連死の推計手法が特性の異なる過去の震災実績の横引きに依拠している点などを指摘し、より実態に即した想定への見直しを国に求めています。

　同時に都は、「TOKYO強靭化プロジェクト」に基づく地震対策の減災効果を具体的な数値で提示しました。住宅の耐震化率は平成24年被害想定時の81.2%から令和6年度末には93.4%へ、整備地域の不燃領域率は平成18年の56%から令和6年の67%へと着実に向上しています。これらの取組により、現行被害想定の前提値を更新した推計では、建物全壊棟数が約12万棟から約7万棟へ、揺れによる死者数が約5,100人から約2,900人へと減少するなど、明確な減災効果が確認されています。

　本稿では、国の被害想定の構造的な論点、都の見解の核心、そして10年間で大きく改善した東京の防災力の実態を整理したうえで、特別区の政策立案に資する示唆を提示します。

国の被害想定分析と都の見解が持つ意義

「被害は減ったが、なお国難級」という二重のメッセージ

　今回の都の見解が持つ第一の意義は、防災対策の成果を直視しつつ、残された課題を冷静に切り分けた点にあります。被害想定の数字が前回から改善したという事実は、耐震化・不燃化等の地道な取組が確かに人命と財産を守ることを示す貴重な証拠です。死者数約5,000人減、家屋被害約21万棟減という変化は、防災投資が「コスト」ではなく「便益を生む投資」であることを定量的に裏づけるものといえます。

　他方で、最大約1.8万人の死者、最大約40万棟の建物被害という想定は依然として甚大であり、政府が南海トラフ巨大地震とともに「国難級の災害」と位置づける規模に変わりはありません。今後30年以内の発生確率が70%程度とされるなか、改善を成果として認めながらも対策の手を緩めない、という二重のメッセージこそが、本見解の根幹を成しています。

被害想定を「行政の前提条件」として精緻化する意義

　被害想定は、自治体や事業者が防災対策を立案するうえでの最も基礎的な資料です。前提となる数値の置き方一つで、優先的に投じるべき対策の方向性や規模が大きく変わります。都が国の想定の前提条件を一つひとつ検証し、電力需要の季節変動や供給力の段階的復旧、災害関連死の地域性といった論点を提起したことは、被害想定をより実態に近づけ、限られた財源を効果的な対策へ振り向けるための重要な作業と位置づけられます。

歴史・経過

被害想定見直しの12年と国の検討プロセス

　首都直下地震の被害想定は、平成25年に中央防災会議が公表したものが直近の基準として用いられてきました。その後、減災目標を定めた「首都直下地震緊急対策推進基本計画」の策定（平成27年3月）から10年が経過し、東京圏への人口集積の進展、能登半島地震をはじめとする近年の災害の教訓、都市構造の変化などを踏まえ、想定を見直す必要性が高まりました。

　こうした背景のもと、国は令和5年12月に首都直下地震対策検討ワーキンググループを設置し、約2年間にわたる検討を経て、令和7年12月に新たな被害想定を公表しました。想定する地震モデルは前回とほぼ同じ計19種類で、このうち都心南部を震源とし最大震度7を観測するマグニチュード7.3の地震を中心に被害規模が見直されています。

都の見解公表から分析の深化へ

　都は、国の被害想定が公表された令和7年12月、同日に電力や災害関連死等についての見解を示しました。その後、国の動向や状況変化を踏まえながら分析を進め、令和8年5月29日に分析結果と都の取組成果を取りまとめて公表しています。さらに国の内閣府は、令和8年1月に有識者会議を立ち上げ、災害関連死者数の推計手法の見直しに着手しました。都は今後、東京都防災会議のもとに設置した地震部会において専門家の意見を聞きながら、令和9年3月を目途に、項目を絞った東京の実態に即した被害想定を取りまとめる方針を示しています。

現状データ

国の新被害想定:数字の推移が示す改善と停滞

　首都圏全体を対象とした国の被害想定の推移は、改善した項目と変化の乏しい項目の対比が鮮明です。死者数は平成25年の最大約2.3万人から令和7年の最大約1.8万人へと約5,000人減少し、家屋被害は最大約61万棟から約40万棟へと約21万棟減少しました。上水道の断水率は約31%から約28%へと約3ポイント低下しています。

　一方、電気の停電率は前回の約5割から約52%へとほぼ横ばいで推移し、下水道の機能支障率はむしろ約4%から約5%へと約1ポイント増加しています。人的・物的被害が大きく改善するなかで、電力被害だけが10年前と大きく変わらない構図が、今回の都の見解が電力に焦点を当てた背景にあると考えられます。

電力被害の前提条件をめぐる論点

　国の被害想定では、被災直後の停電率を52%、被災1日後・3日後も52%とし、被災1週間後に3%へ低下する推移が示されています。ただし都は、この1週間後の3%への低下は電力供給が回復した結果ではなく、計画停電や節電要請等による需要抑制を反映したものである可能性を指摘しています。

　また、停電率の算定は電力需要と供給の差に基づきますが、その需要は真夏のピーク時を前提としています。大規模地震が発生すれば、工場の停止や商業施設の休業等により社会経済活動が一時的に低下し、電力需要も減少することが想定されます。実際、令和7年8月の電力需要実績では、ピーク需要が8月6日の5,754万kWであったのに対し、お盆期間中の8月12日は3,677万kWと約36%減少しており、社会経済活動の低下が需要を大きく押し下げる傾向が確認できます。国の想定ではこうした点が十分に考慮されていない可能性があります。

　供給側についても、東京湾岸に立地する火力発電所は11か所あり、震度6弱・6強の地震で発電所機能の90%が停止し、復旧までに1か月程度を要する想定とされています。この復旧期間の目安は約10年前から更新されておらず、事業者がその後に進めてきた被害軽減対策や、供給力の段階的な復旧の可能性が反映されていないと考えられます。

災害関連死の推計手法をめぐる論点

　国は今回、首都直下地震の災害関連死を初めて試算し、最大で数万人規模に上る推計を示しました。これは、首都直下地震での想定避難者数に、過去の震災被害に基づく避難者1万人あたりの災害関連死者数（割合）を乗じて算定する手法によるものです。

　都は、この算定が首都直下地震とは特性の異なる東日本大震災や能登半島地震の実績を横引きしている点を指摘しています。災害関連死者数は都市構造や医療資源などの地域性によって大きく変動するため、こうした横引きによる算定は首都直下地震時の数としては根拠に乏しい可能性があると評価しています。これを受け、国も推計手法の見直しに着手しており、見直し後の手法を踏まえて都も被害想定を策定していく方針です。

東京の防災力:10年間の数値の推移

　都は「TOKYO強靭化プロジェクト」等に基づく取組の減災効果を、具体的な数値の推移として提示しました。住宅の耐震化率は、平成24年被害想定時の81.2%から令和4年被害想定時の92.0%へと10.8ポイント上昇し、令和6年度末には93.4%に達しています。全国の耐震化率（令和5年時点で約90%）を上回る水準で推移しており、令和17年度には耐震性が不十分な住宅をおおむね解消する目標が掲げられています。

　木造住宅密集地域の面積は、平成22年の約1.6万haから令和3年には約0.86万haへと約46.3%減少しました。整備地域の不燃領域率は、平成18年の56%、平成23年の58%、平成28年の62%、令和6年の67%と着実に上昇しており、令和12年度には全地域で70%を目指しています。不燃領域率が70%を超えると延焼による焼失率がほぼゼロになるとされており、この水準への到達が火災被害の大幅な軽減に直結する可能性があります。

　こうした取組の積み上げにより、現行被害想定の前提値を特定の対策の進捗で更新した推計では、建物全壊棟数が平成24年の約12万棟から令和6年推計の約7万棟へ、揺れによる死者数が約5,100人から約2,900人へ、揺れによる重傷者数が約15.5千人から約6,400人へと、いずれも大きく減少しています。出火防止に資する感震ブレーカーの設置率は令和4年被害想定時の8.3%から令和6年度末の13%へと上昇し、令和12年度には25%が目標とされています。家具転倒防止等実施率も平成24年の53.6%から令和6年度末の63.4%へと向上しています。

ライフラインと緊急輸送基盤の整備状況

　ライフラインの耐震化も全国を上回る水準で進んでいます。避難所などの重要施設に接続する水道管路の耐震化率は約92%、導水管・送水管などの基幹管路の耐震適合率は平成24年の36.0%から令和6年の67.6%へと大幅に向上しました。重要施設に接続する下水道管路の耐震化率は約87%で、いずれも全国平均を大きく上回っています。消火栓等の消防水利数は約18万か所に達し、全国平均を大きく上回る水準にあります。

　特定緊急輸送道路沿道建築物の耐震化を示す総合到達率は、令和元年の91.1%から令和7年の94.1%へと上昇しました。センター・コア・エリア内の都道の無電柱化は、整備済延長が昭和61〜平成2年度の276kmから令和3〜7年度の1,146kmへと累積で拡大し、当該エリア内ではおおむね完了しています。都内重要施設における非常用電源配備率は100%、区市町村に対する衛星通信機器配備率も100%を達成しています。復興まちづくりのための事前準備の実施率は都内自治体の97%で、全国（69%）を大きく上回っています。

経済的被害の規模と投資の便益

　国の新被害想定における経済被害は最大約83兆円とされ、前回想定から約1割減と見込まれています。さらに長期的な観点では、土木学会が令和6年に公表した推計において、首都直下地震による20年間の累積経済被害が最悪の場合で約1,001兆円に上る可能性が示されています。同推計では、公共インフラ対策に相当の事業費を投じることで、長期的な経済被害を約4割縮小できる可能性があるとされています。都の見解は、「TOKYO強靭化プロジェクト」において2040年代までに17兆円（うち地震対策9.6兆円）の投資が必要としており、防災投資が極めて高い費用対効果を持つ可能性を示唆しています。

政策立案の示唆

この取組を行政が行う理由

　被害想定は、行政・事業者・住民が防災対策を組み立てる際の共通の前提条件です。前提が実態とずれていれば、対策の優先順位や規模の判断を誤り、限られた財源を非効率に配分するおそれがあります。都が国の被害想定を独自に分析し、電力や災害関連死の前提条件を検証する作業を行うのは、より実態に即した想定のもとで、優先的に進めるべき取組を明確化し、効果的な対策を講じるための前提整備にほかなりません。被害想定の精緻化は、防災行政の「設計図」を正確にする作業と位置づけられます。

行政側の意図

　都の見解からは、二つの意図が読み取れます。第一に、これまでの対策が確かな減災効果を生んでいることを定量的に示し、防災投資の正当性と継続の必要性を社会に対して訴える意図です。第二に、依然として残る電力被害等のボトルネックを明確化し、国に対して火力発電所の被害軽減対策や広域的な電力融通の拡大、供給確保のための対策を求めるとともに、被害想定そのものの精緻化を促す意図です。都の取組成果を新たな被害想定に反映していくとの方針も、対策の進捗を想定に織り込むことで、対策と想定が相互に更新される循環を作る意図と考えられます。

期待される効果

　被害想定が実態に即して精緻化されれば、対策の優先順位がより的確になり、財源配分の効率が高まることが期待されます。特に電力の前提条件が見直されれば、停電被害の見積もりが実態に近づき、非常用電源の確保や電力融通の体制整備といった対策の効果がより正確に評価される可能性があります。また、対策の減災効果が数値で「見える化」されることで、住民の耐震化・家具固定・感震ブレーカー設置といった自助の取組を促進し、官民双方の備えが相乗的に高まる効果も見込まれます。

課題・次のステップ

　第一の課題は、電力被害の構造的なボトルネックの解消です。停電率が10年前から大きく改善していない現状は、火力発電所の被害軽減や供給力の段階的復旧、広域連携の強化が引き続き重要な課題であることを示しています。第二に、災害関連死の推計手法の確立です。国の見直しを踏まえつつ、首都圏の都市構造や医療資源の実態を反映した精度の高い推計を構築することが求められます。第三に、対策の進捗を被害想定へ継続的に反映する仕組みの定着です。都は令和9年3月を目途に項目を絞った被害想定をまとめる方針であり、専門家の評価を経た精度の高い想定の早期取りまとめが次のステップとなります。第四に、対策に要する多額の財政需要への対応であり、都はもとより国による積極的な投資が不可欠と考えられます。

特別区への示唆

木密地域対策と不燃化の加速

　国の想定では死者の約3分の2が火災によるものとされており、木造住宅密集地域を多く抱える特別区にとって、不燃化と出火防止は最優先の課題です。不燃領域率70%超で延焼焼失率がほぼゼロになるとされる知見を踏まえ、区は整備地域・重点整備地域における老朽建築物の除却・建替え支援を加速するとともに、感震ブレーカーの普及促進策を一層強化することが効果的と考えられます。区域内の不燃領域率の現状を町丁目単位で把握し、達成度の低い地区へ資源を重点配分する設計が求められます。

住宅耐震化の最終フェーズへの取組

　都全体の耐震化率が93.4%に達するなか、未耐震の住宅は旧耐震基準の戸建てや分譲マンションなど、合意形成や費用負担が難しい層に偏在している可能性があります。区は、残された層への個別訪問・専門家派遣・補助制度の周知といったきめ細かな働きかけを通じて、耐震化の最終フェーズを後押しすることが重要です。

電力途絶を前提とした業務継続の再設計

　停電率が大きく改善していない現状を踏まえ、各区は1か月規模の電力途絶が生じ得る可能性を前提に、庁舎や避難所の非常用電源の容量・燃料備蓄・稼働継続時間を点検する必要があります。都の重要施設では非常用電源配備率が100%に達していますが、区有施設や指定避難所のレベルでの実態把握と燃料供給の確保策の検討が、区固有の課題として残ります。

災害関連死を防ぐ避難環境の整備

　災害関連死は避難生活の環境に大きく左右される可能性があり、避難所の生活環境、要配慮者への医療・福祉支援、トイレや衛生環境の確保が区の現場における直接の対応領域となります。国の推計手法の見直しの方向性を注視しつつ、区は避難所のTKB（トイレ・キッチン・ベッド）の確保や福祉避難所の整備など、関連死を抑制する具体策を計画的に進めることが求められます。

事前復興の取組の深化

　都内自治体の97%が復興まちづくりの事前準備を実施し、全国を大きく上回っています。区はこの水準を維持・深化させ、職員向けの地区復興まちづくり訓練を継続するとともに、住家認定調査や罹災証明書交付業務の事前準備、応援職員の受援体制の整備を進めることで、被災後の生活再建のスピードを高めることができると考えられます。

減災効果の「見える化」による合意形成

　都が対策の減災効果を数値で示したように、区も自区の防災投資がもたらす被害軽減効果を可能な範囲で定量的に示すことで、議会・住民との合意形成や予算確保を円滑にできる可能性があります。投資が便益を生むという論理を区民と共有することは、自助・共助の取組への参加を促す基盤にもなります。

まとめ

　国の新たな被害想定と、それを受けた都の見解は、首都防衛をめぐる議論に二つの重要な視座を提供しています。一つは、耐震化・不燃化等の対策が死者数約5,000人減、家屋被害約21万棟減という形で確かな減災効果を生んでおり、防災投資が高い便益を伴う投資であるという事実です。もう一つは、それでもなお最大約1.8万人の死者が想定され、とりわけ電力被害が10年前から大きく改善していないという、残された構造的課題の存在です。都の見解は、成果を直視しながらも危機感を緩めず、被害想定の前提条件そのものを精緻化することで、対策の精度を高めようとする姿勢を明確に打ち出しています。

　特別区にとって本件が示す含意は、首都直下地震対策が「都や国が進める広域施策」であると同時に、火災対策・耐震化・電力途絶対応・避難環境整備・事前復興といった区の現場で具体化されるべき施策の集合体であるという点にあります。被害の多くが火災に起因し、その火災リスクが木密地域に集中している以上、特別区の取組の質が首都全体の被害規模を左右する可能性は小さくありません。

　防災対策は成果が表れるまでに長い時間を要し、平時には便益が見えにくい分野です。しかし、10年間の数値の推移が示すとおり、地道な取組の積み重ねは確実に人命と財産を守ります。改善した数字に安住することなく、残された課題に資源を重点的に振り向け続けることが、世界で最も強靭な首都の実現に向けた特別区の責務として位置づけられます。